«Дозвіл на землю»: публічно- чи приватноправовий спір?

В обраному У обране
Друк
Брусенцова Яна, директор Департаменту видань для публічно-правової сфери, головний редактор газети "Місцеве самоврядування", юрист
Місцеве самоврядування Серпень, 2019/№ 8
Чесно кажучи, вже давно не дивують рішення судів усіх інстанцій. Лише не позаздриш позивачам, власне, як і відповідачам, які, перебуваючи в статусі учасників судової справи, яку розглядають у межах однієї юрисдикції, починають згодом розуміти, що мали би вирішувати спір геть зовсім в іншому суді. Ось і ця справа, з якою ми хочемо вас ознайомити, також не є виключенням: позов було подано в рамках адміністративного судочинства, згодом справу було закрито, але, як виявилося, помилково. Далі про все більш детально.

Суть справи

Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року у справі № 308/10112/16-а за позовом ОСОБА_4 та ОСОБА_3 до Ужгородської міської ради1, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, — ОСОБА_5, про часткове визнання протиправними та скасування рішень Міськради.

1 Далі за текстом — Міськрада.

Забігаючи наперед, уточнимо, що предметом спору стала відмова в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_3 з наданням такого дозволу іншій особі — ОСОБА_5.

Отже, у вересні 2016 року ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до суду з позовом до Міськради, в якому просили визнати протиправними та скасувати:

— пункт 7.88 рішення Міськради від 21.04.2016 № 182 (відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1);

— пункт 5.10 рішення відповідача від 30.08.2016 № 359 (відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1);

— пункт 1.19 рішення Міськради від 14.07.2016 № 282 (ОСОБА_5 надано дозвіл на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0777 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в районі АДРЕСА_1).

На обґрунтування позову ОСОБА_4 та ОСОБА_3 зазначили, що вони є власниками будинку та земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1. По сусідству із земельною ділянкою позивачів існувала недоглянута земельна ділянка, яка поросла чагарниками та бур’яном, закидана сухими гілками дерев та сміттям. За зверненням ОСОБА_4 йому було надано в тимчасове користування строком на один рік зазначену земельну ділянку площею 0,14 га для городництва без права побудови та посадки багаторічних насаджень на АДРЕСА_1. Протягом 1998-1999 років позивачами приведено в порядок спірну земельну ділянку, викорчувані чагарники та бур’ян, вивезено сміття, завезено родючий ґрунт, проведено обробку землі. У 1999 році ОСОБА_4 звернувся до Міськради із заявою щодо продовження користування вказаною вище земельною ділянкою. 10 червня 1999 року депутатською комісією з питань будівництва, землекористування, благоустрою та екології Міськради вирішено повернутися до розгляду питання землекористування на АДРЕСА_1 після закінчення землекористування, однак протягом п’ятнадцяти років це питання так і не вирішено по суті. Натомість, як вже було анонсовано, відповідно до наведених вище рішень Міськради ОСОБА_3 було відмовлено в наданні дозволу на розроблення землевпорядної документації. Разом із тим такий дозвіл було надано ОСОБА_5. На думку позивачів, рішення відповідача у вказаних частинах є протиправними та підлягають скасуванню.

Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області постановою від 2 жовтня 2017 року позов задовольнив.

У свою чергу, Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 20 грудня 2017 року постанову Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 2 жовтня 2017 року взагалі скасував, а провадження у справі закрив на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України2. Нагадаємо, що відповідно до наведеної норми суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

2 Далі за текстом — КАС.

Далі ОСОБА_3 було складено касаційну скаргу.

Зміст касаційної скарги

Отже, не погодившись із рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 у касаційній скарзі зазначила, що суд неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права. На думку скаржника, суд не врахував, що Міськрада є суб’єктом владних повноважень, оскільки, прийнявши рішення про відмову у наданні позивачам і про надання ОСОБА_5 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, реалізувала у спірних правовідносинах свої контрольні функції, передбачені земельним законодавством, що підпадає під юрисдикцію саме адміністративного суду. Крім того, в цій справі відсутній спір про право користування земельною ділянкою, оскільки зазначена земельна ділянка не була надана ОСОБА_5 у власність, а було прийнято рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яке не породжує цивільних прав та обов’язків у останнього, оскільки не означає позитивного вирішення питання про надання земельної ділянки у власність. На підставі викладеного скаржник просив скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та залишити в силі судове рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 2 жовтня 2017 року.

Зміст відзиву на касаційну скаргу

У відзиві на касаційну скаргу представник Міськради заперечував проти касаційної скарги, вважає її вимоги безпідставними. На думку представника Міськради, у відносинах, які склалися між сторонами, відповідач як власник землі вільний у виборі суб’єкта щодо надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, встановленому законом. При цьому Міськрада (відповідач) не здійснювала владних управлінських функцій, а відтак, захищати свої права та інтереси позивачі повинні у способи, визначені ст. 152 (визначає способи захисту прав на земельні ділянки) Земельного кодексу України3 та ст. 16 (стосується захисту цивільних прав та інтересів судом) Цивільного кодексу України. У зв’язку з викладеним представник Міськради просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити в силі оскаржуване рішення Львівського апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року.

3 Далі за текстом — ЗК.

Зміст постанови суду касаційної інстанції

Отже, одразу означимо, що Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.

У змісті постанови суду віднайшов своє відображення перебіг розгляду справи судами попередніх інстанцій. Наведемо його стисло.

Отже, пам’ятаємо: суди попередніх інстанцій установили, що ОСОБА_4 та ОСОБА_3 є співвласниками будинку та земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1. Поруч із земельною ділянкою позивачів існувала недоглянута земельна ділянка, яка поросла чагарниками та бур’яном, була закидана сухими гілками дерев та сміттям.

За зверненням ОСОБА_4 йому було надано в тимчасове користування строком на один рік цю земельну ділянку площею 0,14 га для городництва без права побудови та посадки багаторічних насаджень на АДРЕСА_1.

Протягом 1998-1999 років позивачі привели в порядок спірну земельну ділянку, викорчували чагарники та бур’ян, вивезли сміття, завезли родючий ґрунт, провели обробку землі.

Згодом ОСОБА_3 звернулася до Міськради з метою отримання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки й отримала відмову. Натомість дозвіл було надано іншій особі.

Не погодившись із цими рішеннями відповідача у вказаних частинах, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до суду з цим позовом.

Обставини справи її учасники під сумнів не ставлять.

Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_4 та ОСОБА_3, Ужгородський міськрайонний суд Закарпатської області в постанові від 2 жовтня 2017 року зазначив, що Міськрада на порушення ст. 119 ЗК, ігноруючи переважне право позивачів на оформлення права власності на земельну ділянку за набувальною давністю, упродовж багатьох років відмовляла у виділенні спірної земельної ділянки позивачам, у той же час виділивши її ОСОБА_5. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що цей позов підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Увага! Відповідно до ч. 1 ст. 119 ЗК громадяни, які добросовісно, відкрито і безперервно користуються земельною ділянкою протягом 15 років, але не мають документів, які б свідчили про наявність у них прав на цю земельну ділянку, можуть звернутись до органу державної влади, Ради міністрів АР Крим або ОМС з клопотанням про передачу її у власність або надання у користування. Розмір цієї земельної ділянки встановлюється у межах норм, визначених цим Кодексом. При цьому ч. 2 цієї ж статті уточнено, що передача земельної ділянки у власність або у користування громадян на підставі набувальної давності здійснюється в порядку, встановленому цим Кодексом.

У свою чергу, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі, Львівський апеляційний адміністративний суд керувався тим, що предметом спору в цій справі є спір про право користування земельною ділянкою, яка була у належний спосіб виділена третій особі і якою протягом більше десяти років користуються позивачі, а тому цей спір не є публічно-правовим та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковим указаний висновок суду апеляційної інстанції.

Далі наведемо обґрунтування такої думки.

В першу чергу Велика Палата Верховного Суду наводить положення КАС. Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС суб’єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг. Пунктом 1 ч. 1 ст. 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, ОМС, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Частиною 2 ст. 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до п. «б» ч. 1 ст. 12 ЗК до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу. Згідно із ч. 1 ст. 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або ОМС в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Частиною 6 ст.118 ЗК визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або ОМС, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів АР Крим. Верховній Раді АР Крим, Раді міністрів АР Крим, органам виконавчої влади або ОМС, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею. На підставі ч. 7 цієї статті відповідний орган виконавчої влади або ОМС, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об’єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Увага! Конституційний Суд України в Рішенні від 01.04.2010 № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК, п. 1 ч. 1 ст. 17 КАС вирішив, що положення пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 ЗК у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб’єкти владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до адміністративного суду з позовом до Міськради про визнання протиправними та скасування окремих пунктів рішень відповідача, якими відмовлено в наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 у м. Ужгороді та надано дозвіл ОСОБА_5 на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0777 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд в районі АДРЕСА_1 з подальшою передачею її у власність. При цьому в матеріалах справи немає жодних доказів, що свідчать про набуття ОСОБА_5 права власності на спірну земельну ділянку. Отже, виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання щодо передачі земельної ділянки у власність, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як ОМС, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.

Увага! Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 березня, 30 травня та 28 листопада 2018 року у справах № 536/233/16-ц (провадження № 14-5зц18), № 127/16433/17 (провадження № 11-461апп18) та № 820/4219/17 (провадження № 11-1029апп18) відповідно.

При цьому згідно з практикою Великої Палати Верховного Суду отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов’язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування (постанова від 28.11.2018 у справі № 826/5735/16 (провадження № 11-986апп18)).

Рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак, правовідносини, пов’язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов’язань осіб (постанова від 17 жовтня 2018 року у справі № 380/624/16-ц (провадження № 14-301цс18)).

Отже, із врахуванням наведених висновків Велика Палата Верховного Суду скасувала постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2017 з направленням справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Оформи передплату та читай все Передплатити журнал

Схоже, що ви використовуєте блокувальник реклами :(

Щоб користуватися всіма функціями сайту, додайте нас у винятку!

Як відключити