Стисло про суть справи
У листопаді 2012 року 1-й об’єднаний загін Державної спеціальної служби транспорту — військової частини Т01101 у судовому порядку звернувся до Львівської міської ради, Управління комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради2 з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
1 Далі за текстом — позивач, 1-й об’єднаний загін.
2 Далі за текстом — Управління комунальної власності.
— визнати протиправною бездіяльність Управління комунальної власності Департаменту економічної політики Львівської міської ради2 в частині неналежного розгляду звернення позивача від 9 квітня 2012 року щодо надання в оренду нежитлового приміщення на вул. Листопадового Чину, 10 у м. Львові;
— зобов’язати Управління комунальної власності розглянути в порядку та відповідно до норм чинного законодавства України звернення позивача від 09.04.2012 щодо надання в оренду нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10 у м. Львові;
— зобов’язати Львівську міську раду прийняти рішення про надання в оренду позивачу нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10 у м. Львові.
Галицький районний суд м. Львова постановою від 26.03.2013 у задоволенні позову відмовив.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що звернення позивача від 09.04.2012 до Управління комунальної власності (одного з відповідачів у справі) було розглянуто в установленому законом порядку, про що позивача було проінформовано листом від 23.05.2012. Крім іншого, посилання позивача на те, що відповідач (йдеться про Львівську міську раду) не прийняв рішення про надання в оренду чи відмову в наданні в оренду спірних приміщень, є безпідставним, оскільки таке рішення може бути прийнято тільки після надання відповідних рекомендацій комісії.
Також суд зазначив про незаконність вимоги щодо зобов’язання Львівської міської ради прийняти рішення про надання в оренду позивачу нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10 у м. Львові. В обґрунтування такої думки суд вказав, що вирішення питання про надання в оренду об’єктів права комунальної власності відноситься до виключної компетенції відповідної місцевої ради як колегіального органу та представника інтересів відповідної територіальної громади.
Суд апеляційної інстанції
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26.03.2015 постанову Галицького районного суду м. Львова від 26.03.2013 скасував, провадження у справі закрив на підставі чинного на той час п. 1 ч. 1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України3, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, та роз’яснив, що на цей спір поширюється юрисдикція господарського суду.
3 Далі за текстом — КАС.
Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, 1-й об’єднаний загін звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій, зокрема, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права та помилковість висновку суду про те, що спір, який виник між сторонами, не належить до юрисдикції адміністративних судів, просив скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
Суд касаційної інстанції
Слід зазначити, що на час розгляду справи відповідачі заперечення (відзивів) на касаційну скаргу не подали.
30.10.2018 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС.
Відповідно до ч. 6 ст. 346 КАС справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду у всіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
Отже, дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в касаційній скарзі аргументи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Суди попередніх інстанцій встановили, що 1-й об’єднаний загін звернувся до міського голови м. Львова з листом від 09.04.2012, у якому просив прийняти рішення про надання в оренду нежитлового приміщення на вул. Листопадового Чину, 10 у м. Львові, яке з 1945 року на договірних засадах (на праві оренди) використовувалося відповідними структурами Міністерства оборони України.
Розгляд звернення було передано за належністю Управлінню комунальної власності. Ним, у свою чергу, 1-му об’єднаному загону було надано відповідь від 23.05.2012, суть якої зводилася до того, що на підставі рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 26.12.2006 №1463 «Про надання в оренду нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10» Управлінням комунальної власності було підготовлено проект договору оренди, що передбачав договірні відносини між Управлінням комунальної власності та 1-м об’єднаним загоном терміном на 182 дні. Однак зазначений проект договору оренди не був підписаний, оскільки під час його візування виконавчим комітетом прийнято рішення від 11.05.2007 № 292 «Про розгляд протесту прокурора міста Львова від 3 травня 2007 року № 243», яким скасовано рішення виконкому від 26.12.2006 № 1463 «Про надання в оренду нежитлових приміщень на вул. Листопадового Чину, 10», що унеможливило підписання проекту договору оренди.
25.04.2012 питання про подальше використання вищезазначених приміщень було предметом розгляду комісії з підготовки пропозицій для надання майна територіальної громади м. Львова. Неправомірні дії цього відповідача, який не дотримався встановленої процедури вирішення таких питань та, на думку позивача, порушив вимоги пунктів 1.3, 3.1, 3.2 Положення про оренду майна територіальної громади м. Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 07.06.2007 № 897, та ст. 9 Закону України від 10.04.1992 № 2269-XII «Про оренду державного та комунального майна», що унеможливило прийняття рішення Львівської міської ради про передачу майна в оренду, позивач оскаржив у судовому порядку.
Як вже зрозуміло, оскарження відбувалося в межах адміністративного судочинства. І тут, власне, Велика Палата Верховного Суду якраз і акцентує увагу на статтях КАС. Так, Велика Палата вказала, що ст. 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду та постановлення оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. Крім того, п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС (у зазначеній редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Також за правилами ч. 1 ст. 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, ОМС, їхню посадову чи службову особу, іншого суб’єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС).
Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв’язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів.
Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 КАС у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб’єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів. Публічно-правовий спір має особливий суб’єктний склад. Участь суб’єкта владних повноважень є обов’язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама собою участь у спорі суб’єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Далі Велика Палата акцентує увагу на приватноправових відносинах, щоб показати їх відмінність від публічно-правових. Отже, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного суб’єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб’єктів владних повноважень. Таким чином Велика Палата Верховного Суду підводить до того, що лише наявність у справі такої сторони, як орган місцевого самоврядування, не дає підстав відносити її до тих, які мають розглядатися в адміністративному судочинстві. Важливо розуміти характер предмету спору. На думку Великої Палати справа, яка наведена у цьому матеріалі, за всіма характеристиками належить до тих, які мають розглядатися в господарському суді. В обґрунтування цієї позиції наводяться статті Господарського процесуального кодексу України4. Так, ст. 1 ГПК (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) визначено, що підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні), громадяни, які здійснюють підприємницьку діяльність без створення юридичної особи і в установленому порядку набули статусу суб’єкта підприємницької діяльності (підприємства та організації), мають право звертатися до господарського суду згідно з установленою підвідомчістю господарських справ за захистом своїх порушених або оспорюваних прав і охоронюваних законом інтересів, а також для вжиття передбачених цим Кодексом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням. У випадках, передбачених законодавчими актами України, до господарського суду мають право також звертатися державні та інші органи, фізичні особи, що не є суб’єктами підприємницької діяльності. У ч. 1 ст. 12 ГПК у відповідній редакції закріплено правило, згідно з яким господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав. За приписами ч. 1 ст. 283 Господарського кодексу України за договором оренди одна сторона (орендодавець) передає другій стороні (орендареві) за плату на певний строк у користування майно для здійснення господарської діяльності. Пунктом 2 ч. 1 ст. 287 цього Кодексу встановлено, що орендодавцями щодо комунального майна є, зокрема, органи, уповноважені Верховною Радою Автономної Республіки Крим або місцевими радами управляти майном, — відповідно щодо майна, яке належить Автономній Республіці Крим або є у комунальній власності. Таким чином, господарські суди на загальних підставах вирішують, зокрема, спори, пов’язані з орендою комунального майна, у тому числі спори про визнання недійсними відповідних актів органів місцевого самоврядування. Далі Велика Палата наголошує, що з матеріалів позовної заяви вбачається: спірні відносини, які виникли між сторонами з приводу укладення договору оренди нежитлового приміщення, спрямовані на виникнення цивільних прав та обов’язків. При цьому Львівська міська рада виступає як суб’єкт цивільного права, якому надано право розпоряджатися комунальним майном територіальної громади м. Львова, а не як суб’єкт владних повноважень, який реалізовує свої владні управлінські функції.
4 Далі за текстом — ГПК.
Не є таким суб’єктом і Управління комунальної власності, яке виконує організаційні функції щодо розгляду питання про оренду майна, його рішення носять рекомендаційний характер для органу місцевого самоврядування, у повноваження якого входить вирішення таких питань, та не спричиняють юридичних наслідків для позивача. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та повинен вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Ось так, шановні наші читачі. Тож будьте уважними, коли до вас позиваються: можливо, вас «запросили» не до того суду?
