Правові підстави запиту
Отже, прокурор звернувся до ОМС із запитом про надання інформації щодо договорів оренди земельних ділянок комунальної форми власності. Підставою для формування такого запиту стали результати опрацювання інформації Головного управління Державної фіскальної служби щодо суб’єктів господарювання, які мають заборгованість з орендної плати за землю. Як наслідок, виникла необхідність у визначенні наявності у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді в порядку господарського судочинства.
У питаннях, як реагувати на такі запити, необхідно керуватись вимогами Господарського процесуального кодексу України1, також не забуваємо про Конституцію України, Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру»2 та Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні».
1 Далі за текстом — ГПК.
2 Далі за текстом — Закон № 1697.
Нагадаємо, що відповідно до ст. 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
В свою чергу, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з’ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).
У своїх запитах, як правило, прокурор посилається на частини 3, 4 ст. 23 Закону № 1697, яка передбачає, що
«Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу».
Тепер далі.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб’єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У разі відсутності суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
— витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб’єктів, у порядку, визначеному законом;
— отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення.
Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
Оскільки плата за земельні ділянки комунальної власності є загальнодержавним податком, своєчасність сплати її до бюджету перевіряється органами Державної фіскальної служби України, які в межах своїх повноважень мають право звертатись до суду із вимогами щодо погашення заборгованості платниками, тож прокурор не може посилатись на відсутність суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави в разі несвоєчасного внесення плати та виникнення заборгованості, для витребування інформації щодо укладених договорів ОМС із суб’єктами господарської діяльності.
Таку інформацію прокурор не має права отримувати до пред’явлення позову через суд і у відповідності до положень, встановлених ГПК (ст. 81, 110-112), для витребування або забезпечення доказів, з огляду на те, що така інформація необхідна не для доведення конкретних обставин у справі, а для перевірки припущень прокурора щодо наявності підстав для звернення до суду. Тож будьте уважними.
Внаслідок того, що вимога прокуратури про надання інформації щодо укладених договорів оренди та виконання зобов’язань не заснована на вимогах закону (які наділяють прокурора правом витребування зазначеної документації), запит про надання такої інформації є обов’язковим для виконання ОМС тільки в частині надання своєчасно відповіді про неможливість надати таку інформацію із посиланням на відповідні положення нормативно-правових актів.
Хотілось би відмітити, що не дивлячись на те, що функція загального контролю прокуратурою вже давно втрачена, останні впевнені у тому, що чинне законодавство наділяє їх правом витребування інформації від ОМС щодо договорів із суб’єктами господарської діяльності під прикриттям «захист інтересів держави», при цьому прокурори навіть не наводять у запитах аргументації підстав для її отримання від ОМС.
Щодо оформлення запитів
Звертаємо увагу, що доволі часто запити прокурора надходять до ОМС в формі електронних документів, у яких відсутні обов’язкові реквізити, зокрема, електронний цифровий підпис.
Відповідно до ст. 1 Закону України від 22.05.2003 № 851-IV «Про електронні документи та електронний документообіг»3обов’язковим реквізитом електронного документа є обов’язкові дані в електронному документі, без яких він не може бути підставою для його обліку і не матиме юридичної сили.
3 Далі за текстом — Закон № 851.
Відповідно до статей 5 – 7 Закону № 851 одним із обов’язкових реквізитів електронного документа, який використовується для ідентифікації автора та/або підписувача електронного документа іншими суб’єктами електронного документообігу, є електронний підпис, накладанням якого завершується створення електронного документа.
Оригіналом електронного документа вважається електронний примірник документа з обов’язковими реквізитами.
З огляду на положення чинного законодавства, запити про надання інформації, які надходять до ОМС без електронного цифрового підпису прокурора, не мають юридичної сили та підстави для їх обліку відсутні. А отже, обов’язку відповідати на нього у ОМС взагалі не виникає.
Практичні рекомендації
На жаль, не дивлячись на наведені вище норми закону, на практиці є ризики притягнення працівників ОМС до відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 1858 Кодексу України про адміністративні правопорушення4(невиконання законних вимог прокурора). І це також заслуговує на увагу, а тому про це треба пам`ятати завжди.
4 Далі за текстом — КпАП.
Відповідальність за невиконання вимог прокурора може наступити лише у тому разі, коли отриманий запит прокурора є:
— законним та обґрунтованим;
— оформленим та поданим у встановленому законом порядку;
— вимоги, які пред’являє прокурор щодо надання йому інформації, є такими, що засновані на законі.
Як розумієте, у випадку витребування інформації про укладені договори оренди землі та стану виконання зобов’язань перелічені складові відсутні.
Крім іншого, є ще одна умова — що прокурор не є стороною договору оренди і органом контролю за сплатою орендної плати за землю комунальної форми власності і, як ми з’ясували вище, звертатись із позовом до суду про розірвання договорів, ймовірно, не зможе.
Приклад судової практики
Керівник Миколаївської місцевої прокуратури звернувся із запитом до сільського голови про надання інформації щодо кількості спортивно-дитячих майданчиків, розташованих на території, яка охоплюється юрисдикцією очолюваного останньою ОМС, адреси їх місцезнаходження, відомостей щодо балансоутримувачів, балансової вартості із зазначенням інформації щодо обстеження та перевірки технічного стану конструктивних елементів дитячи майданчиків, їх ремонту, демонтажу протягом 2016 - 2018 років.
Відповіддю у наданні зазначеної інформації сільським головою відмовлено.
Постановою Миколаївського районного суду Миколаївської області від 29.05.2018 голову сільської ради визнано винною у невиконанні законних вимог прокурора, а саме відмові прокурору в наданні зазначеної інформації, тобто у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 1858 КпАП, та накладено стягнення у виді штрафу у розмірі 340 грн.
Головою сільської ради на постанову суду було подано апеляційну скаргу.
Посилаючись на те, що:
— постанова суду першої інстанції прийнята з порушенням норм чинного законодавства, а саме судом не встановлено, чи було вчинено адміністративне правопорушення, передбачене ст. 1858 КпАП, чи наявна вина особи у його вчиненні;
— складений протокол містить суперечливі дані, а саме в запиті прокурора йдеться посилання лише на ст. 23 Закону № 1697, тоді як в протоколі зазначено ч. 4 ст. 23 Закону № 1697 та зазначено, що вона вчинила корупційне правопорушення, при тому, що ч. 1 ст. 1858 КпАП належить до адміністративних правопорушень, які посягають на встановлений порядок управління;
— порушено порядок складення протоколу, передбачений ч. 2 ст. 254 КпАП,
голова сільської ради просила провадження у справі закрити.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, вказав наступне.
Обґрунтовуючи в адміністративному протоколі відносно сільського голови законність вимог, прокурор послався на повноваження, закріплені в ч. 4 ст. 23 Закону № 1697, які, на його думку, дають право прокурору до початку перевірки витребувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних підприємств, установ та організацій рішення, розпорядження, інструкції, накази, інші документи, одержувати інформації про стан законності та заходи щодо її забезпечення.
Таке обґрунтування є безпідставним, оскільки закріплені цими нормами повноваження прокурора мають реалізовуватися лише в межах виконання функцій, передбачених ст. 2 Закону № 1697, згідно з якою на прокуратуру України покладаються:
— підтримання державного обвинувачення в суді;
— представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом;
— нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
— нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Згідно з ч. 2 вказаної статті на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Конституцією України і цим Законом.
Відповідно до вимог ч. 3 ст. 23 Закону № 1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Тобто вказана норма закону передбачає вичерпний перелік підстав повноважень прокурора для представництва в суді.
Згідно з приписами частини четвертої вказаної статті наявність для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Проте в матеріалах провадження про адміністративне правопорушення відсутня будь-яка інформація про проведення місцевою прокуратурою будь-якої перевірки із зазначених у запитах вимог чи представницьких його функцій в суді.
Прокурор в своїх запитах просив надати інформацію та копії відповідних документів, не обґрунтувавши підстав такого звернення, а лише послався на загальні норми Закону № 1697, вказавши з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, що є припущенням і не відповідає виключному переліку повноважень вищевказаної норми закону.
В матеріалах справи також відсутні докази того, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або цей орган відсутній.
Прокурор не в рамках вимог ст. 23 Закону № 1697 витребував від сільського голови інформацію та документи щодо спортивно-дитячих майданчиків, розташованих на території, яка охоплюється юрисдикцією очолюваного останньою органу місцевого самоврядування.
Таким чином, законність вимог прокурора про надання йому інформації та копій документів, зазначених у запитах, не підтверджена матеріалами справи про адміністративне правопорушення.
Згідно зі ст. 7 КпАП ніхто не може бути підданий заходу впливу в зв’язку з адміністративним правопорушенням інакше як на підставах і в порядку, встановлених законом.
Тепер далі зазначимо таке.
Провадження в справах про адміністративне правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Це дуже важливо і про це необхідно пам’ятати завжди.
Положеннями ст. 252 КпАП передбачено, що орган (посадова особа) приймає рішення на підставі досліджених доказів, оцінюючи їх за своїм внутрішнім переконанням, яке ґрунтується на повному, всебічному та об’єктивному дослідженні всіх обставин справи у їх сукупності, керуючись законом.
Відповідно до положень ст. 62 Конституції України обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом, а також на припущеннях. Усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь.
Положеннями ч. 1 ст. 11 Загальної декларації прав людини від 10.12.1948, ч. 2 ст. 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 01.11.1950, ратифікованої Україною, рішенням Конституційного Суду України від 22.12.2010 № 23 рп/2010 тлумачення положень ч. 1 ст. 141 КпАП передбачено, таке.
Кожен, кого обвинувачено у вчиненні правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено у законному порядку при додержанні, зокрема, процедури притягнення до адміністративної відповідальності, яка повинна ґрунтуватись на конституційних принципах та правових презумпціях, які зумовлені визнанням і дією принципу верховенства права в Україні.
Тобто особа не вважається винною, доки її вина не буде доведена у встановленому законом порядку.
Особа не повинна доказувати свою невинуватість, і її поведінка вважається правомірною, доки не буде доведено зворотнє.
Отже, враховуючи позитивну судову практику, навіть у разі притягнення посадових осіб місцевого самоврядування за невиконання законних вимог прокурора, основний обов’язок ОМС — діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами при прийнятті рішень стосовно надання відповідей на запити прокурора. Бажаємо виважених та законних рішень!
