Для успішного продовження реформ у державі необхідно, перш за все, прискорити прийняття пакету законопроектів, спрямованих на реалізацію реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою на новій територіальній основі тощо, що наразі знаходяться у Верховній Раді України та прийняття яких не потребує внесення змін до Конституції України, зокрема:
«Про засади адміністративно-територіального устрою» (реєстр. № 8051 від 22.02.2018), «Про порядок утворення, ліквідації районів, встановлення і зміни їх меж» (реєстр. № 6636 від 22.06.2017), «Про утворення, реорганізацію і ліквідацію, найменування і перейменування місцевих державних адміністрацій» (реєстр. № 6641 від 23.06.2017), «Про місцеве самоврядування в Україні» (у новій редакції), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (реєстр. № 8369), «Про передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад» (реєстр. № 7363, 7363-1, 7363-2 з урахуванням положень розпорядження Кабінету Міністрів України від 31 січня 2018 р. № 60-р), «Про внесення змін до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (реєстр. № 6403), «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (щодо перспективних планів формування територій громад АР Крим, областей) (реєстр. № 9441) тощо.
Разом з тим, прийняття, наприклад, одного з найважливіших законопроектів може, на наш погляд, стати неможливим (відтак і продовження реформ), оскільки його розробники пропонують використати у тексті дефініції, які не тільки не відповідають найістотнішим ознакам визначуваного поняття, але й суперечать Конституції України.
Так, законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України» (№ 8051) хоча й передбачає абсолютно логічно та обґрунтовано трирівневу систему адміністративно-територіального устрою держави, яка складається з адміністративно-територіальних одиниць регіонального, субрегіонального, базового та допоміжного рівнів, але для визначення назв регіональної та базової адміністративно-територіальних одиниць автори законопроекту застосували неточні, на наш погляд, терміни «регіон» та «громада».
Такі терміни для назви адміністративно-територіальних одиниць не можуть бути застосовані у вищезазначеному законопроекті, оскільки їх застосування прямо суперечить нормам Конституції України. Так, ст. 133 Конституції України визначає, що систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Таким чином, без внесення відповідних змін до Основного Закону України за цей законопроект не може бути проголосовано, а у разі його прийняття — може бути оскаржено до Конституційного Суду України.
З огляду на це, передчасним, на наш погляд, було застосування терміна «громада» (у значенні назви адміністративно-територіальної одиниці) і у тексті Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленої розпорядженням КМУ від 01 квітня 2014 року.
Крім того, застосування терміна «регіон» для назви адміністративно-територіальної одиниці у словосполученні «регіон — це адміністративно-територіальна одиниця регіонального рівня…» (ст. 10) є, на наш погляд, також не досить вдалим та тавтологічним, а тому доцільно зберегти у законопроекті визначення про те, що «адміністративно-територіальними одиницями регіонального рівня є Автономна Республіка Крим, області».
Слід наголосити, що термін «громада» не може бути застосований для назви адміністративно-територіальної одиниці базового рівня не тільки у тексті вищезазначеного законопроекту, оскільки суперечить Конституції України, але й у тексті майбутнього законопроекту про внесення змін до Конституції України виходячи з наступного.
Аналізуючи застосування розробниками термінів законопроекту (№ 8051), слід об’єктивно зазначити, що відомий юридичний термін «адміністративно-територіальна одиниця» логічно та обґрунтовано (ст. 5) визначає цю одиницю як «частину території України в установлених відповідно до закону межах, що є територіальною основою для організації та діяльності державних органів та/або органів місцевого самоврядування». Наголошуємо, законопроект визначає її як «частину території», тобто із включенням будівель, водних об’єктів, лісових насаджень, інфраструктури тощо, але називає її «громадою», що, на наш погляд, в тому числі з юридичної точки зору, є некоректним.
Так, якщо звернутись до відомих енциклопедичних та довідкових джерел, то вони юридичні терміни «громада» та «територіальна громада» визначають як групу людей, об’єднаних спільністю становища, інтересів або спільністю проживання, що ставлять перед собою певні спільні завдання. Громада (лат. politia — община) — форма соціальної (колективної) організації людей, місцева спільнота, місцева організація та частина суспільства; характерна майже для всіх народів.
Крім того, практика свідчить, що усталені терміни «громада» та «територіальна громада» саме у вищезазначених значеннях вже застосовані у Конституції України (ст. 95, 140, 143), Законі України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад», Законі України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» та визначають територіальну громаду як жителів, об’єднаних постійним проживанням в одному чи декількох населених пунктах з правом, зокрема, територіальної громади проводити громадські слухання тощо.
Таким чином аналіз вищезазначених положень дає підстави для однозначного висновку про те, що громада — це група людей, а не частина території, а відтак термін «громада» не відповідає найістотнішим ознакам дефініції «адміністративно-територіальна одиниця» та не може бути застосований для назви цієї базової одиниці. Термін «громада» у значенні «адміністративно-територіальна одиниця» явно не співвідноситься ані з визначуваним об’єктом, ані з його ознаками, тому стає символом, який не має семантичного (означального) значення.
Терміни «громада» і «територіальна громада», на нашу думку, повинні бути збережені у загальновідомих вживаних значеннях, що безперечно у подальшому виключить можливість і бажання будь-кого їх іншого тлумачення та застосування.
Успішне продовження реформ, в тому числі з децентралізації влади, на нашу думку, неможливе без внесення змін до Конституції України. При їх підготовці, зокрема змін щодо адміністративно-територіального устрою, пропонуємо застосувати для назви базової адміністративно-територіальної одиниці загальновідомий термін «муніципалітет», який у багатьох країнах використовується для назви найменшої (базової) адміністративно-територіальної одиниці, керованої виборним органом (Франція, Аргентина, Грузія, Данія, Бразилія та інші).
В Україні науковцям, практикам та всім, хто цікавиться реформами місцевого самоврядування, відомо, що на сьогодні всі адміністративні центри нових об’єднаних територіальних громад отримують єдиний статус, а ради громад — однаковий обсяг повноважень (міст обласного значення), в тому числі виходять на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом України через Міністерство фінансів України тощо, а відтак, на наш погляд, зникає необхідність у їх градації на сільські, селищні та міські. Так, наприклад, чи можна вважати за таких умов Оскільську ОТГ Ізюмського району суто сільською, а Лозівську міську ОТГ, яка об’єднує більше десяти сільських рад та декілька десятків селищ і сіл, суто міською? Відповідь очевидна. Все це свідчить про необхідність уніфікації статусу та назви об’єднаних територіальних громад.
Таким уніфікованим терміном для назви органу місцевого самоврядування базового рівня, у разі конституційного запровадження терміна «муніципалітет» для назви адміністративно-територіальної одиниці базового рівня, може стати об’єднуючий, збалансований, загальновідомий термін «муніципальна рада».
Наприклад, Оскільська муніципальна рада (нині сільська), Пісочинська муніципальна рада (нині селищна), Мереф’янська муніципальна рада (нині міська). У багатьох країнах Європейського Союзу орган місцевого самоврядування базового рівня має подібну назву (Німеччина, Угорщина, Франція, Литва).
На сьогодні в Україні термін «муніципалітет» є досить широко вживаним у наукових колах, засобах масової інформації та у мережі Інтернет. Крім того, використовуються похідні терміни, такі як міжмуніципальне співробітництво, муніципальна варта тощо, а у науці — муніципальне право, як комплексна галузь публічного права та навчальна дисципліна у деяких вищих навчальних закладах. Склалася дивна ситуація, коли в Україні муніципальне право є, а муніципалітетів немає. Законодавство явно не встигає за змінами, які відбуваються у суспільстві.
У разі застосування терміна «муніципалітет» для назви базової адміністративно-територіальної одиниці, а відтак і терміна «муніципальні ради» для назви місцевих рад базового рівня, то загальноприйнятними стануть також і інші похідні терміни. Такі як: «муніципальна власність», «муніципальна поліція», «муніципальні дороги», «муніципальні кладовища», «землі муніципалітету» тощо.
Але у разі застосування терміна «громада» до назви адміністративно-територіальної одиниці базового рівня (як це пропонують автори законопроекту № 8051), виникає доречне порівняння аналогічних термінів, які будуть визначатись як: «громадська власність», «громадська поліція», «громадські дороги», «громадські кладовища», «громадські землі». Відповідь при їх порівнянні також очевидна та не на користь останніх. Такі терміни не відповідають найістотнішим ознакам визначуваного поняття базової адміністративно-територіальної одиниці, а відтак стануть нелогічними та неприйнятними.
На завершення ще раз про точність дефініцій. Конституція України (ст. 140), Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 2, 5) визначають, що сільські, селищні, міські, районні та обласні ради є органами місцевого самоврядування. Європейська Хартія місцевого самоврядування, яку Україна ратифікувала ще у 1997 році без будь-яких застережень, також визначає (ст. 3, 4, 13), що територіальні громади шляхом голосування обирають власні колегіальні органи місцевого самоврядування як місцевого (базового), так і регіонального (субрегіонального) рівнів.
Відомо, що в Україні у ході напрацювання власного законодавства у сфері місцевого самоврядування законодавець обґрунтовано відмовився від радянської термінології — «ради депутатів трудящих», але власної назви для органів місцевого самоврядування не застосував, обмежившись лише обтічним, безликим терміном «рада», який і на сьогодні зазначається на офіційних вивісках приміщень, у яких знаходяться органи місцевого самоврядування. Наприклад, обласна рада, районна рада тощо.
Практика свідчить, що в областях зареєстровано не один десяток обласних та районних рад: ветеранів, інвалідів, захисників природи тощо, але всі вони (на відміну від рад місцевого самоврядування) мають свою повну назву, яка відповідає меті та завданням цих різноманітних рад.
Настав час виправити таку обтічність та зазначити у тексті змін до Конституції України, а у подальшому — і в базовому законі, нові назви: обласна рада місцевого самоврядування, районна рада місцевого самоврядування, муніципальна рада місцевого самоврядування. Такі назви, на наш погляд, найбільш точно відповідають всім ознакам визначуваного поняття колегіальних виборних органів, які обираються перш за все для вирішення питань місцевого значення.
Практика застосування подібних термінів існує у Європейському Союзі, наприклад, у Литві місцеве самоврядування мешканці здійснюють через «ради самоврядування».
У разі застосування запропонованих термінів для органів місцевого самоврядування, визначаться і похідні назви, наприклад, Пісочинський муніципальний голова, який буде обиратися населенням муніципалітету шляхом прямих виборів, або голова Лозівської районної ради місцевого самоврядування, який буде обиратися зі складу депутатського корпусу.
Наостанок слід зазначити, що висловлені пропозиції та оцінки є особистою позицією автора, яка ґрунтується не тільки на досвіді інших країн, але й на результатах спілкування протягом значного часу з багатьма депутатами та керівниками місцевих рад різних рівнів Харківської, Сумської та Полтавської областей.
