Теми статей
Обрати теми

Скасування приєднання територіальних громад: чи можливо?

Сербіна Анастасія, головний редактор спецвипуску «Юридичні практики», адвокат
Розділ ІІІ Закону України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об’єднання територіальних громад»1 визначає порядок добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад. Даний розділ встановлює процедурні моменти, які мають бути пройдені задля включення до складу вже існуючої ОТГ суміжних територіальних громад. Чи може бути цей процес повернуто назад? Чи може рада після прийняття рішення про добровільне приєднання відмовитись від раніше прийнятого вектору розвитку та зупинити процес приєднання? Давайте розбиратись.

1 Далі за текстом — Закон № 157.

Процедурні моменти

Процес добровільного приєднання територіальних громад включає в себе декілька стадій, перехід до наступної стадії можливий лише після виконання умов попереднього етапу.

І. Надходження ініціативи. Ініціаторами добровільного приєднання до ОТГ можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

ІІ. Вивчення пропозиції. Забезпечується сільським, селищним головою на підставі розпорядження шляхом проведення громадського обговорення. Спосіб проведення обговорення визначається самою радою, результати обговорення оформлюються відповідно до встановленого порядку. Саме на цій стадії у нас з’являється перший розпорядчий документ: розпорядження голови відповідної ради про вивчення отриманої пропозиції шляхом проведення громадського обговорення. Другим (не за черговістю прийняття, а за черговістю використання в роботі) документом локального характеру буде рішення відповідної ради «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад». Вказане рішення за своєю природою буде рішенням нормативного характеру, оскільки воно встановлює загальні правила поведінки для невизначеного кола суб’єктів та на невизначений час. Розуміння природи рішення ради надасть змогу встановити правомірний спосіб скасувати це рішення (а отже зупинити його дію та, в окремих випадках, повернути сторони в попередній стан).

ІІІ. Надання згоди на добровільне приєднання. Вивчена громадою пропозиція подається на наступну сесію ради для прийняття рішення про надання згоди на добровільне приєднання до ОТГ. Отже, наступним документом буде рішення ради «Про надання згоди на добровільне приєднання». Дане рішення буде рішенням ненормативного характеру.

ІV. Направлення пропозиції. Відповідний голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне приєднання до ОТГ надсилає пропозицію до сільської, селищної, міської ради ОТГ, до якої є намір приєднатися.

V. Розгляд пропозиції ОТГ, до якої є намір приєднатися. На цій стадії вже існуюча ОТГ приймає рішення про надання згоди на добровільне приєднання до ОТГ або про відмову в наданні такої згоди. За своєю природою це рішення носить ненормативний характер.

VІ. Підготовка проекту рішення. Даний обов’язок покладається на сільського, селищного, міського голову тієї ради, до якої вирішила приєднатися інша місцева рада.

VІІ. Схвалення проекту. Оформлюється відповідним рішенням ради, до якої приєднується інша рада. За природою таке рішення також носить ненормативний характер.

VІІІ. Надання висновку. Рада міністрів АРК, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до ОТГ готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів АРК, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

ІХ-а. Рішення про добровільне приєднання. У разі відповідності проекту рішення Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до ОТГ. Ці рішення також є рішеннями ненормативного характеру.

ІХ-б. Доопрацювання проекту. У разі встановлення невідповідності проекту рішення Конституції та законам України Рада міністрів АРК, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання. Після усунення недоліків та приведення проекту рішення у відповідність, рада, до якої вирішила приєднатися інша рада, знов подає документи для отримання висновку про відповідність. Тоді повертаємося до стадії ІХ-а.

Х. Звернення з пропозицією про призначення додаткових виборів. Ця стадія можлива тільки для приєднаних до сільських, селищних рад. Звернення готується відповідним головою та направляється до Ради міністрів АРК, обласної державної адміністрації.

ХІ. Звернення до ЦВК. Рада міністрів АРК, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішення про добровільне приєднання до ОТГ у разі його відповідності висновку, звертається до ЦВК для прийняття нею рішення про призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від територіальної громади, що приєдналася.

ХІІ. Розгляд ЦВК документів. Після отримання пакету документів, необхідних для призначення додаткових виборів, ЦВК перевіряє ці документи на відповідність вимогам, встановленим Порядком призначення додаткових виборів депутатів сільських, селищних рад від сільських селищних територіальних громад, що добровільно приєдналися до сільських, селищних об’єднаних територіальних громад2, який затверджено постановою ЦВК від 12.10.2017 № 216.

2 Далі за текстом — Порядок.

ХІІІ. Призначення додаткових виборів. Прерогатива ЦВК, рішення носить нормативний характер.

Про досвід «першачків»

Як бачимо, Закон № 157 не містить положень, які б регламентували порядок від’єднання територіальних громад або припинення вже розпочатого процесу приєднання. Проте вже сьогодні існують конкретні приклади, коли рада (або окремі посадові особи) намагаються знайти поворот виконання власних рішень.

Далі пропоную ознайомитись із судовим рішенням, яке набуло остаточної сили, якості прикладом наслідків пошуку «альтернативних» шляхів виходу із ситуації.

Справа виглядала так: спочатку рада прийняла рішення, предметом якого було надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади, документи були подані до ЦВК, навіть призначені додаткові вибори, але потім ця ж рада власним рішенням вирішила скасувати власне рішення. Вибори були скасовані. Не погодившись із такою ситуацією, рада ОТГ, до якої приєднувались, розпочала судовий процес.

Під час оцінки можливості ради скасувати власне рішення щодо надання згоди на добровільне приєднання територіальної громади суд виходив із такого.

Акт державного чи іншого органу — це юридична форма цих рішень, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов’язковий характер для суб’єктів цих відносин, що врегульовано ним, акти поділяються на нормативні і такі, що мають ненормативний характер, тобто індивідуальні.

Нормативний акт — це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом в межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, носить загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово. Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права та обов’язки тільки у того суб’єкта (чи визначеного ними певного кола суб’єктів), якому вони адресовані.

Форми, найменування і порядок прийняття актів державними чи іншими органами залежать від місця даного органу в системі відповідних органів та його компетенції і регламентуються Конституцією України, відповідними законами та положенням (статутом) про такий орган.

При цьому ненормативні правові акти суб’єкта владних повноважень є актами одноразового застосування, а тому не можуть бути скасовані, змінені або визнані нечинними після їхнього виконання.

Враховуючи вищевикладене, рішення про добровільне приєднання до ОТГ є актом ненормативного характеру одноразового застосування, що вичерпало свою дію. Відповідно до його приписів виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів кола осіб.

Ця правова позиція підтверджується рішенням Конституційного Суду у справі № 7-рп/2009 від 16.04.2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст.19, ст. 144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, ч. 1,10 ст. 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»3 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування). В даному рішенні Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (ст. 74 Закону № 280).

3 Далі за текстом — Закон № 280.

«Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами і породжує у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абз. 2 п. 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Поєднання місцевих і державних інтересів є одним із головних принципів місцевого самоврядування згідно зі ст. 4 Закону № 280.

Частиною 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку».

Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийнятті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб’єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи. Принцип пропорційності, зокрема, передбачає, що:

1) здійснення повноважень, як правило, не має спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, яких заплановано досягти;

2) якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження мають бути виправдані необхідністю досягнення важливіших цілей;

3) несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб’єкта владних повноважень мають бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії;

4) для досягнення суспільно корисних цілей необхідно обирати найменш «шкідливі» засоби.

Таким чином, принцип пропорційності має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

Встановлення невідповідності діяльності суб’єкта владних повноважень хоча б одному із зазначених критеріїв для оцінювання його рішень, дій та бездіяльності може бути підставою для задоволення адміністративного позову.

Протиправність рішення про скасування рішення про добровільне приєднання до ОТГ проявляється у наступному:

1

рішення було прийнято без належних правових підстав;

2

ОМС, приймаючи оскаржуване рішення, не надав оцінку наявним обставинам, а також не передбачив можливих наслідків прийняття такого рішення;

3

рада не дотрималась принципу балансу інтересів та регламентованого Конституцією України обов’язку органів місцевого самоврядування діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України;

4

ОМС, приймаючи оскаржуване рішення, вийшов за межі наданих йому повноважень, що призвело до порушення виборчих прав громадян;

5

скасування рішення ради ненормативного характеру, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, можливе лише в судовому порядку.

Ані Закон № 280, ані Закон № 157 не передбачають можливості зупинки процесу добровільного приєднання та скасування власного рішення ради, тим більше після призначення вже додаткових виборів, тобто після оголошення виборчого процесу.

Оцінивши усі наявні докази у справі, суд позов задовольнив і визнав рішення ради про скасування власного рішення незаконним та скасував його. Це судове рішення, на жаль, не поновить виборчий процес.

Окремо хотілось б звернути увагу на те, що і дії ЦВК, яка скасувала власну постанову в частині призначення додаткових виборів лише спираючись на отримання від ради, яка вирішила приєднатись, відмови від такого приєднання, викликають сумнів у їх правомірності.

Пункт 7 Порядку зазначає таке: «ЦВК встановлює відсутність правових підстав для призначення додаткових виборів депутатів та у зв’язку із цим приймає рішення про повернення звернення разом з усіма документами Раді міністрів АРК, обласній державній адміністрації у разі: …4) надходження до ЦВК рішення сільської, селищної ради про скасування рішення про добровільне приєднання до ОТГ…»

Як бачимо із судової практики, саме таке рішення ради про скасування власного рішення суперечить вимогам чинного законодавства.

Проте вказана норма Порядку не визнана неконституційною, тому в майбутньому такі питання все ж таки можуть виникати.

Більших сумнівів викликає можливість ЦВК скасувати вже призначені вибори, адже жодна норма жодного законодавчого акта не надає права ЦВК повторно вирішувати долю виборчого процесу щодо приєднання територіальних громад після призначення додаткових виборів.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов’язані діяти лише в порядок і спосіб, визначений законом.

Згідно з правовою позицією, сформованою Верховним Судом у зразковій справі № 805/402/18, конституційне поняття «Закон України», на відміну від поняття «законодавство України», не підлягає розширеному тлумаченню, це — нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою України в межах її повноважень. Зміни до закону вносяться за відповідно встановленою процедурою Верховною Радою України шляхом прийняття закону про внесення змін. Відповідно, жоден закон України не прописує способу дії ЦВК щодо фактичного скасування рішення про призначення додаткових виборів.

Порядок прописує процедуру розгляду звернень обласних державних адміністрацій щодо призначення додаткових виборів та відповідні можливі варіанти дій ЦВК за наслідками такого розгляду, одним із яких є рішення про призначення додаткових виборів.

Способу дій ЦВК після прийняття рішення про призначення додаткових виборів та оголошення початку виборчого процесу вказаний Порядок також не встановлює. Наразі вказане питання вирішується у судому порядку. Подивимось, що нам скаже суд із цього приводу.

App
Завантажуйте наш мобільний додаток Factor

© Factor.Media, 1995 -
Всі права захищені

Використання матеріалів без узгодження з редакцією заборонено

Ознайомитись з договором-офертою

Приєднуйтесь
Адреса
м. Харків, 61002, вул. Сумська, 106а
Ми приймаємо
ic-privat ic-visa ic-visa

Ми використовуємо cookie-файли, щоб зробити сайт максимально зручним для вас та аналізувати використання наших продуктів та послуг, щоб збільшити якість рекламних та маркетингових активностей. Дізнатися більше про те, як ми використовуємо ці файли можна тут.

Дякуємо, що читаєте нас Увійдіть і читайте далі