Ризики та відповідальність ОМС при прийнятті рішення про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки

Передісторія

Отже, у цій статті я пропоную визначити та проаналізувати можливі ризики для ОМС у процесі прийняття рішень за зверненнями громадян про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та окремо поговорити про наслідки судових рішень для ОМС у справах, що стосуються приватизації землі чи передачі її у користування.

Аналізуючи ризики та визначаючи наслідки, я буду посилатися на норми чинного законодавства та судову практику як попередніх років, так і останні тенденції.

Згідно зі ст. 158 ЗК України земельні спори вирішуються судами, ОМС та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

ОМС вирішують земельні спори в межах населених пунктів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян, та додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах (ч. 3 ст. 158 ЗК України).

Нерідко ОМС, приймаючи рішення, наприклад про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, впевнені, що діють згідно з вимогами закону, а тому про жодну відповідальність не може бути й мови. Неодноразово спостерігала у письмових відповідях/відмовах ОМС у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відсутність обґрунтованих причин для відмови та фразу, яка завдяки комбінації клавіш «Ctrl C» та «Ctrl V» переселяється з документа до документа — «у разі незгоди з прийнятим рішенням ви маєте право оскаржити його через суд». А ще коротке-усне у відповідь — «ми завжди так пишемо і завжди проходило». Звісно, я зараз говорю не про всі ОМС, є яскраві приклади компетентності, продуманості, логічної структурованості і чітко визначених положень у межах закону. Мета, яку я ставила собі при написанні цієї статті, — не критикувати, а запропонувати альтернативний погляд на ситуацію, проаналізувати ті помилки, які мали місце, щоб не повторювати їх знову.

Важливість аналізу попереднього досвіду

Дозвольте невеличкий ліричний відступ. Наприклад, під час війни авіаконструктори в США детально аналізували літаки, які поверталися з пошкодженнями, і таким чином у наступних моделях укріпили фюзеляж. Однак у так званій «сліпій зоні» для авіаконструкторів залишилися літаки, які так і не повернулися до бази, а таких було немало. І лише надалі, уже після війни, було встановлено — що в літаках, які не повернулися, найбільше страждали бензобак та двигун, пошкодження яких ставали причиною їх швидкого загоряння та падіння, тобто саме ці деталі потребували укріплення/модернізації. За умови наявності цієї інформації в авіаконструкторів США ще під час війни — переобладнання літаків могло б запобігти їх втратам? Звісно. Про що я? Про те, що кожне рішення, як прийняте, так і неприйняте, має свої наслідки. І про те, наскільки важливо аналізувати так звані помилки, щоб надалі напрацювати ефективні та діючі механізми.

Отже, кожне рішення ОМС має свої наслідки і певні механізми його оскарження. Важливим фактором є усвідомлення в момент прийняття такого рішення не тільки можливих наслідків його оскарження, а й чіткого покрокового алгоритму та гіпотетичної ролі представника ОМС у такому процесі.

Підстави для відмови

Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об’єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Чому акцентую увагу саме на ч. 7 ст. 118 ЗК України? Тому, що одним із основних принципів здійснення місцевого самоврядування в Україні є принцип законності. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, ОМС повинні діяти у чіткій відповідності до вимог закону і неухильно їх дотримуватися. При прийняті будь-якого рішення не може бути двозначного чи якогось власного трактування норми закону. А тому, у випадку звернення громадянина із заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність відмова ОМС має бути тільки в межах ст. 118 ЗК України. Це положення варто запам’ятати, усвідомити та використовувати надалі. Інакше таке рішення ОМС навряд чи можна буде вважати законним.

Кілька тез про судове оскарження

Однозначно право на звернення громадянина до суду не є абсолютним та право на оскарження в судовому порядку рішень, дій, бездіяльності ОМС є доволі поширеними в сучасній юридичній практиці.

На які аспекти варто звертати увагу?

ОМС необхідно орієнтуватися, з яким предметом позову особа може звернутися до суду й у порядку якого судочинства відбуватиметься розгляд такої позовної заяви.

Оскільки ОМС наділені низкою повноважень у різних галузях та сферах суспільного життя, і з метою реалізації цих повноважень ОМС мають право ухвалювати необхідні рішення. Ці рішення або наслідки їх виконання можуть породжувати як адміністративні, так і цивільні спори.

Сьогодні у фокусі нашої уваги саме вирішення спорів, пов’язаних з приватизацією землі.

Найпоширенішими справами, де відповідачем визначено ОМС, є справи про:

Виходячи з предмета позову варто також орієнтуватися в тому, якими можуть бути позовні вимоги і наскільки вони доцільні/законні у кожному конкретному випадку.

Крім того, не слід нехтувати своїм процесуальним правом на подання відзиву на позовну заяву. Тож у разі неподання відповідачем відзиву у встановлений судом строк без поважних причин суд вирішує справу за наявними матеріалами (ч. 6 ст. 162 КАС України, ч. 8 ст. 178 ЦПК України). А це, у свою чергу, може привести до ухвалення рішення не на користь ОМС.

На чому ще варто фокусуватися? Важливим аспектом є розуміння необхідності подальшого обов’язкового виконання судового рішення (навіть якщо воно прийняте не на користь ОСМ), звісно, за умови, якщо таке рішення набере законної сили.

Обов’язковість судового рішення є одним із основних принципів (засад) як цивільного, так і адміністративного судочинства.

Так, згідно з ч. 2 ст. 14 КАС України судові рішення, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання всіма органами державної влади, ОМС, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об’єднаннями на всій території України. Схожа норма міститься також і в ст. 370 КАС України.

У ЦПК України відповідна норма міститься у ч. 1 ст. 18 і викладена у такій редакції: «Судові рішення, що набрали законної сили, обов’язкові для всіх органів державної влади і ОМС, підприємств, установ, організацій, посадових чи службових осіб та громадян і підлягають виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, — і за її межами».

ОМС слід запам’ятати, що невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, установлену законом.

Про відповідальність

Відповідно до ч. 1 ст. 5 Закону України від 02.06.2016 № 1404-VIII «Про виконавче провадження»¹ примусове виконання рішень покладається на органи державної виконавчої служби (державних виконавців) та у передбачених цим Законом випадках на приватних виконавців, правовий статус та організація діяльності яких установлюються Законом України від 02.06.2016 № 1403-VIII «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів».

¹ Далі за текстом — Закон про виконавче провадження.

Особа/орган, яка/який має виконати судове рішення в силу норм Закону про виконавче провадження називається боржником.

На увагу заслуговує інформація щодо прав виконавця під час здійснення виконавчого провадження проводити перевірку виконання боржниками рішень, що підлягають виконанню відповідно до Закону про виконавче провадження.

Також у разі невиконання без поважних причин боржником рішення суду виконавець виносить постанову про накладення на боржника штрафу. При цьому в такій постанові також зазначаються вимога виконати рішення протягом 10 робочих днів (за рішенням, що підлягає негайному виконанню, — протягом трьох робочих днів) та попередження про кримінальну відповідальність.

Далі, у разі повторного невиконання без поважних причин боржником рішення суду, якщо таке рішення може бути виконано без участі боржника, виконавець надсилає органу досудового розслідування повідомлення про вчинення боржником кримінального правопорушення та вживає заходів примусового виконання рішення, передбачених Законом про виконавче провадження.

У разі невиконання боржником рішення, яке не може бути виконано без участі боржника, виконавець надсилає до органу досудового розслідування повідомлення про вчинення боржником кримінального правопорушення та виносить постанову про закінчення виконавчого провадження.

Враховуючи вищевикладене, моделюємо ситуацію для ОМС у разі добровільного невиконання судового рішення.

Першим видом відповідальності для нього стане накладення державним виконавцем штрафу, другим — внесення інформації про вчинене кримінальне правопорушення до єдиного державного реєстру досудових розслідувань. Однозначно, краще такого не допускати, бо для ОМС дуже важливими є довіра громадян і репутація. І якщо штраф з бюджету можна швидко оплатити, хоча навряд чи це повною мірою цільове використання бюджетних коштів, то що стосується репутації — псується вона істотно швидше, ніж створюється та/чи відновлюється.

Крім відповідальності, передбаченої Законом про виконавче провадження, за невиконання рішення суду чинним законодавством України передбачена також адміністративна та кримінальна відповідальність.

У цій статті сфокусуємось саме на кримінальній відповідальності.

Таким чином, для ОМС варто знати, розуміти й усвідомлювати наявність установленої на законодавчому рівні кримінальної відповідальності за невиконання судового рішення, що за своєю природою є серйозними репутаційними ризиками.

Але тут є кілька важливих моментів, на яких варто акцентувати увагу. Якщо рішення приймалося колегіально, то суб’єктом відповідальності сам колегіальний орган (виконавчий комітет ради тощо) виступати не може, оскільки кримінальна відповідальність за своїєю правовою природою — персоналізована (індивідуальна).

Враховуючи зазначену вище особливість, із застосуванням до ОМС кримінальної відповідальності на практиці виникає низка труднощів. Як правило, все закінчується тим, що кримінальні провадження за фактом порушення ст. 382 КК України щодо ОМС все-таки відкриваються, але очікуваного ефективного результату не дають.

І ще одним видом відповідальності, який на сьогодні доволі швидко набуває широкого розповсюдження, є судовий контроль.

Що таке судовий контроль

Оскільки спори з ОМС щодо приватизації землі можуть бути предметом як адміністративного, так і цивільного судочинства, розглянемо судовий контроль у двох галузях.

Адміністративне судочинство має свою специфіку і щодо самого процесу в цілому, і щодо обов’язку доказування та подання доказів. Можливо, тому чинний КАС України передбачає три процесуальні форми контролю за виконанням судового рішення:

На відміну від КАС України, у чинному ЦПК України закріплено лише одну форму судового контролю — подання скарги на дії/бездіяльність державного виконавця чи іншої посадової особи органу державної виконавчої служби або приватного виконавця під час виконання судового рішення.

Розглянемо більш детально дві процесуальні форми контролю за виконанням рішення суду, передбачені ст. 382 КАС України, оскільки саме вони передбачають достатньо персоніфіковану відповідальність для ОМС та їхніх керівників (голів сільських, селищних, міських рад).

Відповідно до ч. 1 ст. 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов’язати суб’єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Встановити судовий контроль за виконанням рішення суб’єктом владних повноважень — відповідачем у справі — суд першої чи апеляційної інстанції може під час прийняття постанови у справі. Звертаю увагу шановних читачів, що встановлення такого контролю є правом суду, а не його обов’язком.

Нюанси судової практики

Пленум Вищого адміністративного суду України у своїй постанові від 13.03.2017² № 3 дійшов висновку: «Такий контроль здійснюється судом першої інстанції шляхом зобов’язання надати звіт про виконання судового рішення, розгляду поданого звіту на виконання постанови суду першої, апеляційної чи касаційної інстанцій, а в разі неподання такого звіту — шляхом установлення нового строку для подання звіту та накладення штрафу.

² Далі за текстом — постанова.

Важливо. На сьогодні у зв’язку з новою редакцією КАС України розуміння і практичне застосування вищезазначеної постанови розширилось, оскільки судовий контроль є правом не лише суду першої інстанції, а й судів інших інстанцій. Процесуальна норма говорить: «Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі...» — і ми з вами чітко розуміємо, що рішення по суті справи може ухвалити й суд апеляційної, і суд касаційної інстанції...

Також у вищезазначеній постанові міститься такий висновок:

Важливо! Існуюча на сьогодні судова практика демонструє більш широке розуміння такої норми — заяви про встановлення судового контролю, які подані після ухвалення судового рішення, приймаються деякими судами.

Разом з тим у вищезгаданій постанові суд зазначив, що вказаною статтею КАС України встановлено право, а не обов’язок суду, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, зобов’язати суб’єкта владних повноважень, проти якого ухвалено судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

Висновки щодо права, а не обов’язку суду містяться й у рішенні ВС від 03.05.2018 у справі № 805/402/18, додатковій постанові ВС від 31.07.2018 у справі № 35/7638/16-а та ін.

Таким чином, вищезазначені процесуальні дії є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися залежно від наявності об’єктивних обставин, які підтверджені належними та допустимими доказами.

Як уже зазначалося вище, за останні кілька років судова практика з цього приводу дещо змінилася і вже є випадки, коли суди ухвалюють рішення про встановлення судового контролю за виконанням рішення суб’єктом владних повноважень і після винесення постанови у справі.

Зокрема, така правова позиція висловлена в ухвалі ВС від 20.06.2018 у справі № 800/592/17, постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду у справі № 857/4306/18 від 26.02.2019, постанові Шостого апеляційного адміністративного суду у справі від 03.04.2019 № 2-а-524/11.

У згаданих справах суди звертають свою увагу на таке: згідно зі ст. 124 Конституції України судові рішення ухвалюються судами іменем України та є обов’язковими до виконання на всій території України. Суб’єктами, на яких поширюється обов’язковість судових рішень, є всі органи державної влади і ОМС, підприємства, установи, організації, посадові чи службові особи та громадяни.

Відповідно до ст. 370 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили, є обов’язковим для учасників справи, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України, а у випадках, встановлених міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана ВРУ, або за принципом взаємності, — за її межами.

Невиконання судового рішення тягне за собою відповідальність, установлену законом.

З наведеного випливає, що рішення суду, яке набрало законної сили, є обов’язковим для учасників справи.

Так, у рішеннях Європейського Суду з прав людини у справах «Бурдов проти Росії» від 07.05.2002, «Ромашов проти України» від 27.07.2004, «Шаренок проти України» від 22.02.2004 зазначається, що право на судовий захист було б ілюзорним, якби правова система держави дозволяла, щоб остаточне зобов’язувальне рішення залишалося бездієвим на шкоду одній зі сторін; виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має вважатися невід’ємною частиною судового процесу...

У рішенні від 30.06.009 № 16-рп/2009 Конституційний Суд України зазначив, що метою судового контролю є своєчасне забезпечення захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина, та наголосив, що виконання всіма суб’єктами правовідносин приписів, викладених у рішеннях суду, які набрали законної сили, утверджує авторитет держави як правової (абз.1 п.п. 3.2 п. 3, абз. 2 п. 4 мотивувальної частини).

Виконання рішення, винесеного будь-яким судом, має розглядатись як невід’ємна частина «судового процесу» для цілей ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод...

З огляду на викладене, колегія суддів акцентує увагу на тому, що інститут судового контролю полягає у здійсненні судом контролюючої функції щодо суб’єкта владних повноважень з дотримання ним принципу обов’язковості судового рішення.

З набранням чинності нової редакції КАС України законодавцем розширено повноваження суду та надано судам право встановлювати судовий контроль за виконанням судового рішення після ухвалення ним рішення, у разі наявності обґрунтованих підстав вважати, що органом влади порушується принцип обов’язковості судового рішення. При цьому слід зважати на те, що встановлення судового контролю є правом суду, а не його обов’язком.

Тому чинне законодавство України на сьогодні вже дозволяє подавати заяви про встановлення судового контролю за виконанням рішення суду окремо від основного позову, тобто після набрання рішенням у справі законної сили, якщо така заява буде належним чином обґрунтована та підкріплена достатніми, допустимими та достовірними доказами.

Так, наприклад, у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду у справі від 23.01.2019 № 823/2128/18 суд роз’яснив, що:

Дії ОМС у разі подання заяви про встановлення судового контролю

ОМС у статусі відповідача в адміністративній справі мають процесуально адекватно реагувати на заяву/клопотання позивача про встановлення судового контролю за виконанням рішення суб’єктом владних повноважень шляхом подання відповідного обґрунтованого і вмотивованого заперечення.

Варто звернути увагу на час ухвалення судового рішення (яка редакція КАС тоді діяла) і посилатися на те, що зміни до процесуальних кодексів за загальним правилом не мають зворотної дії в часі.

Частиною 2 ст. 382 КАС України передбачено, що за наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

Персоналізована відповідальність

Як бачимо, на сьогодні накладення штрафу на голову відповідної ради є абсолютно реальним наслідком судового рішення, який краще передбачити й уникнути, ніж оплачувати. У юридичній спільноті мають місце твердження, що персоналізоване накладення штрафів на керівників ОМС може стати доволі дієвим стимулом для ефективного виконання рішення суду, особливо враховуючи суму штрафу — від 38 420 до 76 840 грн., і можливість повторного накладення. Час покаже ефективність судового контролю в дії. Головне для ОМС на сьогодні — знати про такі форми, усвідомлювати наслідки та вчасно реагувати на кожній можливій стадії: спочатку рішеннями в межах закону, надалі — відповідними відзивами та запереченнями.

Відповідно, ОМС у статусі відповідача має, зі свого боку, тримати на відповідному процесуальному контролі всі вищеперелічені нюанси і реагувати у випадку порушень процесуального законодавства.

Як уже було зазначено вище, положення ст. 382 КАС України закріплюють право суду, а не обов’язок зобов’язувати суб’єкта владних повноважень подавати звіт про виконання рішення суду чи накладати на його керівника штрафні санкції, відповідно, з власної ініціативи суд не використовуватиме таку форму судового контролю.

Тому у разі якщо все ж матиме місце саме ініціатива суду в застосуванні такої форми судового контролю, як зобов’язати суб’єкта владних повноважень подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення чи накласти відповідний штраф з боку ОМС, також має бути відповідне процесуальне реагування щодо наявності достатньо обґрунтованих, належних, достовірних та достатніх доказів для застосування судового контролю. Плюс, однозначно варто пам’ятати про норми ч. 5 ст. 382 КАС України, відповідно до якої суддя за клопотанням органу чи посадової особи, відповідальних за виконання рішення, на підставі відповідних доказів зменшує розмір штрафу, який стягується на користь Державного бюджету України за невиконання або неналежне виконання рішення, на суму штрафу, який було накладено за ці самі дії державним виконавцем відповідно до законодавства про виконавче провадження.

Підсумуємо

«Неможливо ступити жодного кроку по цій землі без того, щоб не стикнутися з відповідальністю та обов’язком, який необхідно виконати», — Т. Карлейль.

По-перше, принцип законності завжди має пронизувати усю діяльність ОМС, кожен крок, кожне прийняте рішення. Тому й у випадку вирішення питань щодо приватизації землі згідно зі ст. 118 ЗК України ОМС необхідно діяти у її чіткій відповідності до норм матеріального та процесуального права. Плюс, репутація — це найважливіший капітал сьогодення і певна щоденна зона для ризиків.

По-друге, що необхідно пам’ятати ОМС — судових процесів, особливо в архіважливих для нашого менталітету земельних питаннях, не уникнути. Ініціювати їх може як і незадоволена сторона, заяву якої розглядали, так і незадоволені власники/землекористувачі суміжних земельних ділянок, так і молоді колеги-юристи, для напрацювання певної юридичної практики. Наявність судових спорів у такій категорії справ швидше є нормою, ніж винятком.

Ця правова позиція кореспондується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.

Тому ОМС передусім важливо підходити до процесу прийняття будь-яких своїх рішень з максимальною відповідальністю та усвідомленням настання можливих наслідків, у тому числі виникнення судових процесів. І тут для ОМС головне, щоб підготовка до судових процесів, розуміння стадійності (необхідності на кожній стадії вчиняти ті чи інші дії) та особливостей адміністративного та цивільного процесів — стали нормою.

По-третє, будь-який судовий процес завжди закінчується судовим рішенням. Інколи судове рішення може бути не на користь ОМС. Однозначно — варто пам’ятати про право та механізми оскарження судового рішення (в апеляційну та касаційну інстанцію). За умови, якщо судове рішення набрало законної сили — виконання такого рішення є обов’язковим. У разі невиконання рішення суду чинним законодавством України передбачається також механізм здійснення контролю за виконанням судового рішення та відповідальність за його невиконання. Статтею 129-1 Конституції України закріплено, що контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

Для зручності й кращої візуалізації нижче зображено рівні відповідальності, що можуть бути застосовані до ОМС у зв’язку з невиконанням судового рішення, у вигляді схеми-таблиці:

Сподіваюся, що всі роз’яснення та поради, викладені у цьому матеріалі, дозволять ОМС краще розуміти рівні своєї відповідальності та види можливих ризиків, які можуть виникати у зв’язку з прийняттям рішень/актів/наказів тощо, що стосуються як питань приватизації землі, так і будь-яких інших, вирішення яких віднесено до компетенції ОМС. Адже всі дії/рішення мають свої наслідки...