Почнемо із загального
Питання дійсно непросте та актуальне, особливо з урахуванням намірів влади восени 2020 року продовжити практику 2018-2019 років щодо передачі земель державної власності сільськогосподарського призначення у комунальну власність територіальних громад.
Але ж чіткої (прямої) відповіді у законодавстві на це запитання немає. Тож спробуємо разом знайти відповідь на це запитання, звернувшись також і до судової практики.
Так, відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України1 порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1 ЗК.
| 1 | подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або ОМС щодо отримання земельної ділянки у власність |
| 2 | отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивованої відмови у його наданні) |
| 3 | після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема, з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 1861 ЗК |
| 4 | здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі |
| 5 | подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або ОМС, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк зобов’язаний прийняти відповідне рішення |
Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб’єктів земельно-правової процедури є взаємопов’язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або ОМС у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов’язковим.
Детально про проблему
Відповідно до ч. 8 ст. 118 ЗК проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст. 1861 цього ж Кодексу.
Відповідно до п. 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ № 1051 від 17.10.2012 (зі змінами), державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або ОМС (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49 – 54 цього Порядку.
Тож рішення уповноваженого органу (ст. 122 ЗК) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки породило для фізичної особи, яка має право на приватизацію земель державної або комунальної власності, певні права та обов’язки. З прийняттям цього рішення розпочато процес набуття у власність земельної ділянки. Крім того, набувач права рішення про надання дозволу (наказ Головного управління Держгеокадастру в області) виконав, виготовив та подав на затвердження вже до сільської ради проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Далі, ч. 9 ст. 118 ЗК встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або ОМС, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов’язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом — після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи ОМС у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10 ст. 118 ЗК).
З вищенаведених норм ЗК вбачається, що підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому ст. 1861 ЗК, а також відсутність обов’язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.
Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку ст. 1861 ЗК норми ст. 118 ЗК не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.
Умови, за яких уповноважений орган (зазначений у ст. 122 ЗК) відмовляє у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу — затвердити проект землеустрою або відмовити в його затвердженні, якщо для цього є законні підстави. За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
Саме така позиція щодо процедури приватизації земель державної або комунальної власності та підстав для відмови суб’єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою або на стадії затвердження такого проекту у більшості випадків підтверджується вже усталеною судовою практикою, у т. ч. й Верховного Суду (див., наприклад, постанову ВС у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі № 509/4156/15-а, постанову ВС у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року у справі № 820/4852/17, постанову ВС у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 6 березня 2019 року у справі № 1640/2594/18, постанову ВС у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 5 березня 2019 року у справі № 818/1817/17, постанову ВС у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30 липня 2020 року у справі № 621/1349/17).
Також проблематика відмов ОМС у процедурі приватизації земель комунальної власності та інші питання приватизації земель комунальної власності детально проаналізовані у Методичному посібнику «Приватизація землі без порушень», який можна замовити за посиланням: i.factor.ua/books/335/
Таким чином, у разі відмови сільської ради у затвердженні розробленого та належним чином погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, наприклад, з мотивів того, що рада дозволу на розробку цього проекту землеустрою не давала, або ж рада мала (має) намір включити цю земельну ділянку до Переліку земельних ділянок комунальної власності, право оренди на які виставляється на земельні торги, то така відмова є необґрунтованою та неправомірною. Тому у разі звернення набувача права з адміністративним позовом до суду щодо оскарження такої відмови такий позов буде повністю задоволений.
Зміна власника земельної ділянки (з держави на територіальну громаду) або зміна розпорядника земельної ділянки (наприклад, у зв’язку із зміною законодавства) у процедурі приватизації, яка регламентована ст. 118 ЗК, на мою думку, не впливає на реалізацію права громадянина України на отримання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності (згодом — комунальної власності).
Спірної ж ситуації не виникло б взагалі, якщо б ГУ Держгеокадастру в області не включило таку ділянку в перелік ділянок державної власності з метою їх передачі до комунальної власності ОТГ, оскільки вже було надано дозвіл саме Головним управлінням, а громадянин замовив проект землеустрою, проект був погоджений належним чином та були вчинені дії з формування такої земельної ділянки (здійснена державна реєстрація земельної ділянки в ДЗК). Тож процедуру приватизації цієї земельної ділянки слід було б завершити саме шляхом затвердження такого проекту землеустрою ГУ Держгеокадастру в області та передачі у власність земельної ділянки громадянину саме із земель державної власності сільськогосподарського призначення. Але сталося так, як сталося.
Також нагадаємо, що відмова у затвердженні проекту землеустрою (якщо рада вирішила все ж відмовляти) повинна бути вчинена виключно у формі рішення ради, прийнятому на пленарному засіданні ради, а не у формі листа-відмови голови або іншої посадової особи сільської ради. Звісно ж, що й такі дії посадових осіб ОМС (а точніше — бездіяльність ради) можуть бути оскарженні заявником у судовому порядку з високою ймовірністю задоволення позову у повному обсязі.
Так, відповідно до норм ч. 1 ст. 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин. Згідно з частинами 1, 2 ст. 59 вказаного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Виходячи з наведених правових норм, рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок, залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
І на завершення щодо відсутності у проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки (який, власне, подається набувачем права на затвердження до сільської ради) відомостей про те, що земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності, а не державної (дозвіл ж надавався ГУ Держгеокадастру в області), слід зазначити наступне.
Після передачі сформованих земельних ділянок з державної власності у комунальну власність ОТГ, відповідна рада зареєструвала (або повинна була зареєструвати) речове право комунальної власності територіальної громади в особі сільської ради. Після чого в порядку інформаційного обміну між реєстрами вказана інформація вноситься до Державного земельного кадастру автоматично (так би мовити, «підтягується»), у т. ч. щодо зміни форми власності на конкретну земельну ділянку — з державної власності на комунальну. Далі громадянин — набувач права може замовити новий витяг із ДЗК на земельну ділянку, яку він бажає отримати безоплатно у власність. У такому витягу форма власності буде зазначена вже не державна, а комунальна.
Далі через ЦНАП набувач права подає заяву (клопотання) до сільської ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з метою передачі її у власність, додає проект землеустрою та новий витяг із ДЗК.
Наостанок…
Вважаю, що цього достатньо для вирішення у встановленому законом порядку сільською радою питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі громадянину у власність земельної ділянки комунальної власності сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства.
