Що стало підставою для звернення до суду?
Одразу позначу, що розглядати ми з вами будемо Постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року у справі № 705/6842/14-а, адміністративне провадження № К/9901/10685/18, прийняту за результатами розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року. Появі ж касаційної скарги передував позов ОСОБИ_1 до Уманської міської ради Черкаської області про визнання протиправними та скасування її рішень.
Далі наведу короткий зміст позовних вимог.
Отже, у листопаді 2014 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до Уманської міської ради Черкаської області про визнання протиправними та скасування рішень:
— від 18 березня 2014 року № 2-51/6 «Про обрання секретаря міської ради»;
— від 18 березня 2014 року № 4-51/6 «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання»;
— від 30 травня 2014 року № 3.4-54/6 «Про тимчасове виконання обов`язків міського голови».
Думаю, нашим читачам вже цікаво, а що ж, власне, не влаштувало члена територіальної громади в наведених вище рішеннях? Забігаючи наперед, скажу: по-перше, те, хто вів сесію ради, по-друге, затвердження депутата заступником голови, ну а третє чипати не будемо, бо нам цікаві перші два і, повірте, вони вам можуть стати в нагоді в майбутньому також.
Тепер короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Тут також треба віддати належне судам, які все ж таки стали на бік ради та:
— постановою Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року в задоволенні позову відмовили;
— постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволили частково. Постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року змінено в частині мотивів відмови в задоволенні позову, відмовивши у задоволенні позову з урахуванням обставин, зазначених у мотивувальній частині цієї постанови. В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
А тепер — касація та деталі справи
Не погоджуючись, як розумієте, із постановами судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Уманського міськрайонного суду Черкаської області від 18 листопада 2015 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2016 року й ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
Касаційна скарга було мотивовано тим, що оскаржувані постанови є незаконними та необґрунтованими, прийнятими з порушенням норм матеріального і процесуального права та прав людини, не на підставі повного і всебічного з`ясування обставин у справі.
ОСОБА_1 указувала, що оскаржувані рішення Уманської міської ради від 18 березня 2014 року № 2-51/6, № 4-51/6 та від 30 травня 2014 року № 3.4-54/6 є незаконними, прийнятими з порушенням вимог закону, а тому висновки судів про відмову в задоволенні позову не відповідають нормам закону та дійсним обставинам справи. Також позивач посилався на те, що функції міської ради здійснюються в його інтересах як члена територіальної громади, і при прийнятті оскаржуваних рішень з порушенням вимог закону, Уманська міська рада діяла в порушення інтересів територіальної громади жителів міста Умані, мешканцем якого він є, а це означає, що міська рада, порушуючи вимоги закону, порушила його права.
Як бачите, підставу для звернення до суду позивач (ОСОБА_1) обрав правильну та цікаву одночасно - порушення інтересів територіальної громади, мешканцем якої він є, а отже, і порушення його прав. Зверніть на це увагу та запам’ятайте!
Ну а тепер переходимо до найцікавішого — до деталей (підстав) порушення прав ОСОБИ_1 через прийняття згаданих вище рішень.
Як було встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 оскаржує рішення Уманської міської ради, посилаючись на порушення норм Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) під час проведення 51 сесії Уманської міської ради VI скликання, а також прийняття оскаржуваного рішення від 18 березня 2014 року № 4-51/6 всупереч вимогам щодо несумісності посади заступника міського голови та заборони бути депутатом ради.
1 Закон про місцеве самоврядування.
Позивач уважає, що оскаржувані рішення, прийняті відповідачем внаслідок порушення Закону про місцеве самоврядування, є узурпацією місцевого самоврядування і порушенням прав, свобод та законних інтересів громадян, а тому вони підлягають скасуванню.
Отже, судами попередніх інстанцій, зокрема, було встановлено, що згідно з матеріалами до 51 сесії міської ради та протоколу 51 (позачергової) сесії Уманської міської ради VI скликання від 18 березня 2014 року № 51 на розгляд цієї сесії були підготовлені та включені до порядку денного такі питання:
1. Про дострокове припинення повноважень секретаря міської ради.
2. Про обрання секретаря міської ради.
3. Про припинення повноважень членів виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання.
4. Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання.
5. Різне.
З питань 1-4 порядку денного були підготовлені проєкти відповідних рішень Уманської міської ради.
Щодо скликання сесії секретарем та обрання «нового» секретаря
Так, було встановлено, що 51 (позачергову) сесію Уманської міської ради VI скликання було скликано секретарем міської ради і проведено 18 березня 2014 року. Відкрив і розпочав вести сесію також секретар міської ради, повноваження якого на підставі його заяви рішенням Уманської міської ради від 18 березня 2014 року № 1-51/6 вирішено достроково припинити. Водночас секретар міської ради запропонував депутатам для подальшої роботи обрати іншого головуючого з числа депутатів міської ради, а саме депутата ОСОБА_3. Депутати підтримали вказану кандидатуру («за» проголосував 31 депутат, що зафіксовано у протоколі сесії, загальна кількість депутатів Уманської міської ради — 38), решту сесії міської ради, як головуюча, продовжила вести депутат ОСОБА_3 , яка в подальшому і підписала оскаржувані рішення № 2-51/6 та № 4-51/6, прийняті на 51 сесії Уманської міської ради VI скликання 18 березня 2014 року.
Приписами ч. 10 ст. 46 Закону про місцеве самоврядування закріплено, що сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, — секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради — голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один із депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради — один з депутатів цієї ради.
Верховний Суд погодився з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про те, що у зв`язку з припиненням повноважень секретаря міської ради, який в установленому законом порядку скликав позачергову сесію міської ради та відкрив її, Уманська міська рада правомірно своїм протокольним рішенням обрала одного з депутатів цієї ради для продовження ведення вже відкритої сесії міської ради.
Відтак, суди попередніх інстанцій обґрунтовано визнали, що посилання позивача про узурпацію місцевого самоврядування та проведення засідання сесії ОСОБА_3 всупереч вимогам закону не відповідають дійсності, оскільки сесія, яка була скликана повноважним секретарем міської ради, після припинення його повноважень як секретаря, продовжила свою роботу і не було необхідності чи обов`язку ради в її закритті та подальшому новому (черговому) скликанні, на що вказував позивач.
Щодо поєднання в одній особі депутата та заступника голови
Тепер, власне, переходимо до питання поєднання в одній особі депутата та заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів. Це питання також зачепило особисті права позивача, звісно ж, на його думку. Що з цього приводу «сказав» суд?
Отже, щодо законності рішення 51 сесії Уманської міської ради VI скликання від 18 березня 2014 року № 4-51/6 «Про затвердження заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, секретаря виконавчого комітету міської ради та персонального складу виконавчого комітету Уманської міської ради VI скликання», яким, з-поміж іншого, затверджено на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Уманської міської ради ОСОБА_3, яка є депутатом міської ради, то позиція позивача ґрунтується на тому, що ОСОБА_3 не могла бути призначена заступником міського голови з огляду на те, що була депутатом міської ради.
Про що далі говорить нам Верховний Суд?
Він уважає обґрунтованою позицію суду апеляційної інстанції про те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо нерозповсюдження передбачених ч. 4 ст. 12 Закону про місцеве самоврядування вимог щодо обмеження сумісності на посаду заступника міського голови.
Тут слід нагадати (і що, власне, робить Суд), що за приписами ч. 3 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування заступник міського голови за посадою є членом виконавчого комітету ради.
Частиною 7 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування визначено, що на осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють в ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.
Такі вимоги закріплено у ч. 4 ст. 12 Закону про місцеве самоврядування, згідно з якою сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
Ну і ягідка на нашому тортику... Це, звісно, приписи ч. 9 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування, відповідно до яких до складу виконавчого комітету міської ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.
У тому ж разі коли на посаду заступника міського голови затверджена особа, яка є депутатом відповідної міської ради, повноваження такого депутата міської ради припиняються достроково без прийняття рішення ради, як це передбачено п. 4 ч. 1 ст. 5 Закону України від 11.07.2002 № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Верховний Суд уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що у цьому випадку підставою дострокового припинення повноважень депутата міської ради буде рішення ради про затвердження відповідної особи на посаду заступника міського голови, а тому для прийняття рішення від 18 березня 2014 року № 4-51/6 у частині затвердження ОСОБА_3 на посаді заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Уманської міської ради не було перепоною її статус депутата міської ради, а лише призвело до позбавлення ОСОБА_3 статусу депутата.
Висновки
Ураховуючи все вищевикладене, Верховний Суд уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованих висновків про те, що доводи ОСОБА_1 про прийняття Уманською міською радою оскаржуваних рішень від 18 березня 2014 року № 2-51/6 та № 4-51/6 з порушенням вимог закону є безпідставними, оскільки ці рішення прийнято відповідачем правомірно.
Відповідно похідні вимоги про визнання неправомірним і скасування рішення Уманської міської ради від 30 травня 2014 року № 3.4-54/6 про тимчасове виконання обов`язків Уманського міського голови секретарем міської ради X, обраним на цю посаду законним рішенням відповідача від 18 березня 2014 року № 2-51/6, не підлягають задоволенню.
На думку Верховного Суду, суди першої та апеляційної інстанцій правильно виходили з того, що під час розгляду справи, суд повинен встановити, чи має місце порушення прав та інтересів особи, оскільки без цього не можна виконати завдання судочинства.
Звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів, а не способом відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та не спростовується матеріалами справи, позивачем, крім загальних посилань, не надано жодних належних доказів порушення особистих прав у спірних правовідносинах, як і не наведено обґрунтованих мотивів, яким чином оскаржувані рішення відповідача породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки ОСОБА_1 у сфері публічно-правових відносин.
За таких обставин Верховний Суд уважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що судом першої інстанції правомірно відмовлено ОСОБА_1 у задоволенні позову, проте порушено норми матеріального права у мотивувальній частині постанови при наданні правової оцінки порушення вимог щодо сумісності заступника міського голови.
Наостанок...
На цьому можна й завершити. Як розумієте, Верховний Суд пристав на бік міської ради. Я недаремно майже не змінювала текст постанови Верховного Суду, бо в ній важливим для вас є кожне посилання на норму законодавства, кожне обґрунтування. Ними можна користуватися на свій захист, якщо з’являться схожі позовні вимоги до вашої ради чи окремих посадових осіб. Як показує практика, такі звернення є непоодинокими. Наведена постанова вкотре підтверджує, що не можна «сидіти» одночасно на двох стільцях: бути депутатом та заступником голови.
