Законодавчі вимоги
Нагадаю: ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України).
Відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту»1 для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти ОМС створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій. Кожна особа має право здобувати початкову та базову середню освіту в закладі освіти (його філії), що найбільш доступний та наближений до місця проживання особи. Право особи здобувати початкову та базову середню освіту у державному або комунальному закладі освіти (його філії), за яким закріплена територія обслуговування, на якій проживає ця особа, гарантується, що не обмежує право особи обрати інший заклад освіти.
1 Закон про освіту.
Відповідно до частин 2 та 3 ст. 66 Закону про освіту районні, міські ради, а також сільські, селищні ради:
| 1 | відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти |
| 2 | планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, початкової та базової середньої освіти, позашкільної освіти |
| 3 | мають право засновувати заклади освіти, реорганізовувати і ліквідувати їх |
Статтею 11 Закону України від 13.05.1999 № 651-XIV «Про загальну середню освіту»2 визначено, що рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти незалежно від підпорядкування, типу і форми власності приймає його засновник (засновники).
2 Закон про загальну середню освіту.
Засновником закладу загальної середньої освіти може бути, зокрема, відповідна рада від імені територіальної громади (громад).
Аналогічні норма міститься в п. 5 Положення про порядок створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів, затвердженого постановою КМУ від 05.04.1994 № 228, а саме, що рішення про створення/реорганізацію навчально-виховних закладів приймається їх засновником (засновниками).
Абзацом 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
Постановою КМУ від 19.06.2019 № 532 затверджено Положення про освітній округ та опорний заклад освіти3.
3 Положення.
Відповідно до п. 5 зазначеного Положення засновник для прийняття рішення про утворення опорного закладу освіти та його філій:
| 1 | проводить аналіз рівня матеріально-технічного забезпечення та кадрового потенціалу закладів освіти, культури, фізичної культури і спорту, що належать до сфери його управління, з урахуванням методичних рекомендацій МОН та Мінрегіону |
| 2 | вивчає стан впровадження профільної середньої освіти у закладах освіти та якість надання освітніх послуг |
| 3 | прогнозує витрати на зміцнення матеріально-технічної бази опорних закладів освіти та їх філій, створення в них нового освітнього простору, придбання шкільних автобусів з метою організації підвезення здобувачів освіти і педагогічних працівників до місця навчання, роботи та до місця проживання, введення у разі потреби додаткових посад педагогічних працівників, створення безперешкодного (безбар’єрного) середовища для осіб з особливими освітніми потребами |
| 4 | організовує проведення інформаційно-роз’яснювальної роботи серед громадськості щодо утворення опорних закладів освіти та їх філій |
Відповідно до п. 6 зазначеного Положення засновник визначає опорні заклади освіти серед закладів загальної середньої освіти, що належать до сфери його управління, на конкурсній основі відповідно до затверджених ним умов.
Під час проведення конкурсу обов’язково враховуються:
| 1 | освітні потреби здобувачів освіти у забезпеченні певних напрямів спеціалізації |
| 2 | здатність забезпечити на належному рівні організацію допрофільної підготовки і профільного навчання |
| 3 | рівень забезпечення кваліфікованими педагогічними кадрами |
| 4 | наявність сучасної матеріально-технічної бази (належним чином обладнаних спортивних об’єктів, кабінетів природничо-математичного та іншого спрямування, лабораторій, навчальних майстерень, комп’ютерного і мультимедійного обладнання, швидкісного доступу до Інтернету тощо) |
| 5 | укомплектування бібліотечного фонду підручниками, науково-методичною, художньою та довідковою літературою |
| 6 | наявність та зручність автомобільних доріг із твердим покриттям для забезпечення безпечного підвезення здобувачів освіти і педагогічних працівників до місця навчання, роботи та місця проживання |
Відповідно до п. 9 вищезазначеного Положення засновник утворює, ліквідовує, реорганізовує чи перепрофільовує (змінює тип) опорний заклад освіти та його філії (у тому числі шляхом реорганізації закладів освіти, що належать до сфери його управління) відповідно до вимог законодавства.
Ураховуючи вимоги п. 6 зазначеного Положення, визначення засновником опорних закладів серед підпорядкованих йому загальноосвітніх навчальних закладів здійснюється лише на конкурсній основі. У разі затвердження моделі освітнього осередку без проведення конкурсу відповідна рада грубо порушує вимоги п. 6 зазначеного Положення. Альтернативи визначенню опорного закладу, окрім проведення конкурсу, законодавець не визначає.
Про участь батьків у процесі визначення опорного закладу
У моїй адвокатській практиці була справа про скасування рішення ОМС «Про створення опорного навчального закладу» через непроведення конкурсу та порушення інших процедур.
Однією з підстав позову ми зазначали, зокрема, те, що за наслідками проведення консультацій з громадськістю (батьків учнів) думка громадськості не була взята до уваги, ОМС вирішив по-іншому. З цього приводу є важливими висновки суду щодо участі батьків у процесі визначення опорного закладу.
Відповідно до ч. 1 ст. 29 Закону про загальну середню освіту батьки або особи, які їх замінюють, мають право:
— вибирати навчальні заклади та форми навчання для неповнолітніх дітей;
— приймати рішення щодо участі дитини в інноваційній діяльності загальноосвітнього навчального закладу;
— обирати і бути обраними до органів громадського самоврядування загальноосвітніх навчальних закладів;
— звертатися до відповідних органів управління освітою з питань навчання і виховання дітей;
— захищати законні інтереси дітей.
Постановою КМУ від 03.11.2010 № 996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики4.
4 Порядок.
Пунктом 5 вказаної постанови рекомендовано ОМС під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при ОМС керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.
Згідно з пунктами 2-3 Порядку консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.
Консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.
Відповідно до п. 5 Порядку консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проєкту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя.
Інформація, пов’язана з організацією та проведенням консультацій з громадськістю, оприлюднюється у спеціально створеній рубриці «Консультації з громадськістю» офіційного вебсайту органу виконавчої влади.
Згідно з п. 11 Порядку консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).
Консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю та вивчення громадської думки з одних і тих самих питань можуть проводитись одночасно.
Відповідно до п. 12 Порядку в обов’язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проєктів нормативно-правових актів, які, зокрема:
— стосуються конституційних прав, свобод та обов’язків громадян;
— стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища;
— стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами.
Строк проведення таких консультацій з громадськістю визначається органом виконавчої влади і повинен становити не менш як 15 календарних днів.
Отже, згідно з наведеними нормами консультації з громадськістю проводяться в обов’язковому порядку, зокрема, з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку. Питання щодо доцільності функціонування навчально-виховного комплексу є питанням, що становить суспільний інтерес, оскільки впливає на таке важливе конституційне право батьків (їх дітей), як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 27.07.2020 у справі 200/4069/20-а
Аналогічний правовий висновок висловлено в постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17 та від 06.02.2019 у справі № 720/1536/16-а (ср. ).
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Прийняттю оскаржуваного нами рішення передували консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення з метою врахування думки батьків учнів та інтересів самих учнів, проте не враховано думку громадськості про залишення існуючої мережі закладів освіти при прийнятті рішення, що відповідачем не заперечувалось.
Згідно зі ст. 3 Конвенції «Про права дитини», схваленої резолюцією 44 сесії Генеральної Асамблеї ООН від 20.11.1989 № 44/25, ратифікованої постановою Верховної Ради України від 27.02.1991 № 789-XII, в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
Таким чином, у випадку наявності будь-яких правових колізій, неповноти, нечіткості або суперечливості законодавства, що регулює спірні правовідносини, що стосуються інтересів дітей, з урахуванням положень ст. 3 Конвенції «Про права дитини», пріоритети повинні надаватися якнайкращому забезпеченню інтересів дітей.
Оскільки ліквідація навчального закладу має безпосередній вплив на учасників навчально-виховного процесу вказаного закладу та інтереси територіальної громади, то оскаржуване рішення впливає на конституційні права жителів громади, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті такого рішення.
Дійсно, виходячи з наявних у нашій судовій справі матеріалів та оскільки відповідачем інших доказів суду не надано, відповідною місцевою радою не враховано думку територіальної громади з приводу залишення існуючої мережі закладів освіти без змін.
У той же час відповідачем допущено порушення процедури затвердження освітнього осередку, що є підставою для скасування спірного рішення.
Приклад із судової практики
Я вже трохи обмовилась про судовій спір у зв’язку із створенням опорного навчального закладу.
Так, Миколаївський заклад загальної середньої освіти І — ІІІ ступенів № 3 звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення від 26.02.2020 № 40-ХХХІХ-8 «Про створення комунального опорного закладу освіти «Миколаївський заклад загальної середньої освіти І — ІІІ ступенів Миколаївської міської ради Слов’янського району Донецької області».
У зв’язку із порушенням процедури створення такого опорного закладу (найголовніше порушення — непроведення конкурсу) рішення ухвалено не на користь відповідної ради. І хоча зараз справа передана на перегляд до апеляційного суду за апеляційною скаргою відповідача, шансів на отримання іншого результату майже немає.
Це не перший суд за участю цієї ради саме у зв’язку із намаганням створити опорний навчальний заклад, який завершився для ради з негативним результатом.
Помилкою відповідної ради стало те, що вона вкотре «наступила на ті самі граблі» та під час прийняття оскаржуваного рішення замість проведення нового конкурсу посилалася на результати конкурсної комісії 2017 року, які скасовані постановою Слов’янського міськрайонного суду Донецької області від 30.11.2017 та постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 01.03.2018 у справі № 243/7995/17.
Незважаючи на вказане судове рішення, відповідач:
— не приймав нового рішення про проведення конкурсу на визначення опорного навчального закладу Миколаївської міської об’єднаної територіальної громади;
— конкурсу на прийняття пропозицій не оголошував;
— нові пропозиції для проведення конкурсу не збирав;
— конкурс не проводив,
а взяв до увагу свою діяльність у цьому напрямку за 2017 рік (яка в судовому порядку визнана незаконною) та прийняв нове оскаржуване рішення без дотримання другого етапу, передбаченого Положенням.
Ураховуючи той факт, що попередні рішення були визнані протиправними та скасовані, весь процес утворення опорної школи мав розпочатися з початку.
Відповідна рада не мала права використовувати результати, отримані внаслідок діяльності з використанням рішень, які були визнані судом противними та скасовані.
