Через радянське минуле для сучасної України реєстрація місця проживання протягом тривалого часу залишається чимось більшим, ніж суто управлінською, адміністративною процедурою.
Так, із кінця 20-х років 20 століття на території сучасної України діяла так звана система прописки населення, головним принципом і завданням якої було офіційне прикріплення особи до конкретного місця проживання.
Без відповідної відмітки у паспорті громадянин не міг реалізувати свої базові права на роботу, на охорону здоров’я, на соціальний захист тощо. Прописка втілювала в життя функцію адміністративно-планового розміщення населення, контроль за переміщенням громадян.
На території України такий механізм діяв аж до того моменту, допоки Конституційний Суд України своїм рішенням від 14.11.2001 № 15-рп/2001 визнав його неконституційним та по суті скасував прописку.
У 2003 році було прийнято Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», яким введено правило добровільної реєстрації за місцем проживання або перебування.
Відповідно, реформування системи реєстрації місця проживання в Україні стало скоріше питанням демократизації та декомунізації всієї правової системи, принципів надання адміністративних послуг та загальних засад взаємодії держави із власним населенням.
Головною відмінністю прописки від реєстрації, запровадженої у 2003 році, стала ціль здійснення реєстрації місця проживання особи, яка, згідно з логікою Закону, полягає в підтримці юридичного зв’язку між людиною і державою з метою взаємного виконання прав і обов’язків без обмеження свободи пересування осіб.
Наразі в Україні інформацію про зареєстроване місце проживання використовують у різних сферах управління, зокрема під час розподілу бюджетних коштів, планування розвитку територій, організації виборчого процесу тощо.
Крім цього, реєстрація місця проживання суттєво впливає на реалізацію прав та життєвих інтересів людини. Від реєстрації залежить отримання медичної допомоги (крім екстреної допомоги та допомоги на первинній ланці у разі укладання декларації з лікарем), реалізація права на соціальний захист, освіту, отримання адміністративних послуг, питання доступу до правосуддя тощо.
В окремих випадках реєстрація може впливати на виникнення права власності (зокрема, при приватизації житла, спадкуванні), а в інших випадках — на його обмеження (зокрема, з метою захисту прав дітей).
Також за адресою зареєстрованого місця проживання особи з нею ведеться офіційне листування.
Разом із цим, за даними загальнонаціональних досліджень, щонайменше 6,8 млн осіб в Україні проживають не за місцем своєї реєстрації, що свідчить про недосконалість вже сучасної системи реєстрації місця проживання в Україні, зокрема у зв’язку із:
1. Залежністю процедури реєстрації місця проживання від підтвердження права на проживання особи у житлі.
2. Використанням процедури реєстрації місця проживання в державному управлінні для цілей, які їй не властиві.
3. Недостатніми розвитком та взаємодією реєстрів, які мають забезпечувати ефективний обмін інформацією щодо реєстрації місця проживання.
<...>
Далі новим Указом від 04.09.2019 № 647/2019 «Про деякі заходи із забезпечення надання якісних публічних послуг» Президент України доручив КМУ опрацювати «питання щодо запровадження реєстрації місця проживання за декларативним принципом шляхом подання заяви в електронній формі із забезпеченням непорушності прав власника, а також забезпечення взаємодії відповідних реєстрів територіальних громад з національними електронними інформаційними ресурсами» (п. 10 Указу).
У системі органів, що підпорядковуються Уряду України, за реалізацію державної політики у сфері реєстрації фізичних осіб відповідає Державна міграційна служба України (ДМС), питаннями ж цифровізації країни займається Міністерство цифрової трансформації України (Мінцифра).
Проте, як видно з офіційних вебсайтів цих двох органів влади, жоден з них не розробляв в останні роки проєкти законів, пов’язані з реформуванням системи реєстрації місця проживання.
Натомість 05.05.2021 у Верховній Раді України 15 народними депутатами України, які представляють різні Комітети Верховної Ради, депутатські фракції та групи, був зареєстрований проєкт Закону «Про реалізацію публічних електронних послуг з реєстрації та декларування місця проживання в Україні» за номером 5463 (законопроєкт № 5463), а 20.05.2021 двадцятьма народними депутатами був зареєстрований альтернативний законопроєкт — «Про свободу пересування, вільний вибір місця проживання та доступ до електронних послуг з реєстрації місця проживання в Україні» за номером 5463-1 (законопроєкт № 5463-1).
02.06.2021 Комітет Верховної Ради України з питань цифрової трансформації рекомендував Верховній Раді прийняти за основу законопроєкт № 5463.16.
16.06.2021 Комітет з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганській областях та АР Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин (Комітет з прав людини), який є головним з питань підготовки обох законопроєктів до пленарного засідання Парламенту, рекомендував Верховній Раді України ухвалити за основу законопроєкт № 5463 і водночас повернути альтернативний законопроєкт № 5463-1 на доопрацювання.
У цьому документі буде розглянуто основні положення законопроєкту № 5463 з точки зору відповідності їх заявленій меті та заявленим цілям реформування системи реєстрації місця проживання, а також міжнародним стандартам у цій сфері.
Окрім цього, деякі з норм основного законопроєкту будуть розглянуті у порівнянні з відповідними положеннями законопроєкту № 5463-1. Наприкінці документа будуть надані рекомендації IFES щодо вдосконалення основного законопроєкту.
Міжнародні стандарти
<...>
У 2009 році Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) видало Керівні принципи у сфері реєстрації населення (далі — Керівні принципи). У цьому документі БДІПЛ визначило 11 керівних принципів, на які варто орієнтуватись державам для побудови ефективної системи реєстрації населення:
1) обов’язковість реєстрації для всіх громадян;
2) безперервність і постійність (стабільність роботи органу, який здійснює реєстрацію);
3) релевантність даних (актуальність даних, простота оновлення, мінімум інформації, що необхідна для виконання певної функції держави, покращення міжвідомчої взаємодії спільного використання інформації тощо);
4) конфіденційність (тут, зокрема, важливо дотримання Конвенції Ради Європи «Про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних»);
5) сприяння вільному пересуванню населення;
6) ефективні адміністративні процедури, що регулюють процес реєстрації;
7) одна людина — один запис;
8) одноразова реєстрація — багаторазове використання (створення законодавчих і управлінських механізмів, за яких органи влади самі обмінюються зареєстрованою інформацією про особу, за її заявою, і від людини не вимагається постійно подавати одні й ті самі документи, тим більше у засвідченій формі, до різних органів влади);
9) недискримінація (у випадках, коли особи не в змозі зареєструвати себе через обставини, не передбачені законом, держава зобов’язана знайти додаткове рішення, що усуватиме законодавчі прогалини щодо непередбачених раніше випадків, які унеможливлюють належну реєстрацію особи і таким чином дискримінують її);
10) особи, що «юридично не існують» (держави не мають обмежуватись реєстрацією тільки тих осіб, які перебувають на її території на законних підставах, або прив’язувати реєстрацію до суворо визначених строків, оскільки часто нереєстрація особи може бути зумовлена низкою обставин поза впливом особи, що таким чином роблять її «непомітною» з точки зору закону і можливостей реалізації власних прав);
11) місце проживання та право власності (реєстрація населення не тільки за юридично визнаними адресами або не тільки з дозволу власника житла).
З огляду на те, що на цей час вказані Керівні принципи залишаються чи не єдиним релевантним для України рамковим рекомендаційним документом, аналіз законопроєкту № 5463, здійснений у цьому Коментарі, викладений за логікою і з посиланням на зазначені Керівні принципи.
Загальний огляд законопроєкту № 5463
Основною ідеєю законопроєкту № 5463 є введення в законодавство правового інституту «декларування місця проживання (перебування)» як такого, що має полегшити процес обліку місця проживання громадян в Україні, створити умови для реалізації прав громадян, ведення офіційного листування з особою, використання знеособлених даних для державних, статистичних, наукових та інших потреб. Разом із цим законопроєкт передбачає існування двох паралельних процедур:
— декларування;
— реєстрація місця проживання.
Останнє буде обов’язковим у двох випадках:
— для обліку місця проживання осіб, які проживають у житлі комунальної власності, що підлягає приватизації;
— для обліку місця проживання особи у службовому житлі.
Законопроєкт передбачає окремі положення про те, що факт декларування місця проживання не впливатиме на:
— підтвердження права на проживання у житлі (користування житлом);
— вселення особи у житло або виселення з нього;
— підтвердження факту проживання (непроживання) у житлі з метою його приватизації або набуття права на спадкування за законом на житло, в якому задеклароване місце проживання, або майно, що знаходиться за адресою задекларованого місця проживання;
— підтвердження факту оренди (найму) житла чи іншого платного користування житлом;
— встановлення або припинення будь-яких прав та обов’язків для інших осіб, які проживають у житлі (стаття 6 законопроєкту).
Законопроєкт у ст. 12 встановлює обов’язковість отримання згоди власника житла на декларування особою свого проживання за відповідною адресою.
Спеціальні процедури встановлюються для декларування місця проживання бездомних осіб та інших осіб, які не мають постійного місця проживання, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб, які навчаються в навчальному закладі, жителів тимчасово окупованих територій, військовозобов’язаних.
Разом із тим законопроєкт передбачає спрощення процедури декларування місця проживання для новонароджених дітей — одночасно з реєстрацією факту їх народження або з поданням заяви на призначення допомоги при народженні дитини (стаття 9 законопроєкту).
Окрім цього, пропонується встановити законодавчі вимоги щодо технічної уніфікації і синхронізації місцевих реєстрів територіальних громад із центральним реєстром Державної міграційної служби (так звана «міжвідомча електронна взаємодія»).
Законопроєкт передбачає, що у разі прийняття він існуватиме паралельно із Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», з якого будуть виключені положення про реєстрацію місця проживання і місця перебування.
Причому Державна міграційна служба матиме повноваження:
— перевіряти правильність реєстрації декларування посадовими особами органів реєстрації на місцях;
— у разі порушень направляти їм припис (ст. 34 законопроєкту), наслідки отримання якого детально не описуються в законопроєкті.
У прикінцевих та перехідних положеннях законопроєкту передбачається внесення змін до 21 нині чинних законів України, зокрема щодо:
— відокремлення можливості подати заяву про призначення пенсії від місця роботи чи проживання (зміни до статті 80 Закону України «Про пенсійне забезпечення»);
— автоматичного взяття на облік і зняття з обліку призовників, військовозобов’язаних та резервістів (зміни до Закону України «Про військовий обов’язок і військову службу»);
— відокремлення можливості отримання вторинної і третинної медичної допомоги від зареєстрованого місця проживання (зміни до Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров’я»);
— виключення так званої «довідки про склад сім’ї» із переліку документів, які подаються для отримання виплат у разі втрати годувальника (зміни до статті 43 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування»);
— випадків, за яких можливо вчиняти правочини щодо нерухомого майна, в якому зареєстрована дитина, тощо.
Планується, що абсолютна більшість положень законопроєкту має набрати чинність перед Днем 30-річниці Незалежності України, 23 серпня 2021 року.
Як видно із преамбули законопроєкту № 5463, він пропонує врегулювати публічні електронні послуги з реєстрації та декларування місця проживання фізичних осіб.
При цьому чинне законодавство України не встановлює поняття «публічні електронні послуги», замість цього Закон України «Про адміністративні послуги» встановлює поняття «адміністративні послуги» і традиційно реєстрація місця проживання відноситься саме до адміністративних послуг.
Поняття «публічні послуги» і «публічні електронні послуги» пропонуються проєктом Закону про особливості надання електронних публічних послуг № 5495 від 14.05.2021, який станом на дату підготовки цього аналізу перебуває на розгляді Верховної Ради України.
З урахуванням цього до розгляду парламентом законопроєкту № 5495 не виглядає доцільно розглядати законопроєкт № 5463, оскільки прийняття останнього раніше, ніж загального законопроєкту № 5495 про «публічні послуги» і «публічні електронні послуги», призведе до неузгодження і пробілів у законодавстві.
Окрім цього, мета законопроєкту № 5463 означена в його преамбулі, видається такою, що не повністю збігається з його змістом. Адже законопроєкт № 5463 спрямований на врегулювання надання не тільки публічної електронної послуги, а публічної послуги взагалі, і не тільки нової послуги із «декларування місця проживання», а й традиційної адміністративної послуги з реєстрації місця проживання.
Таким чином, залишається незрозумілим, яким чином послуги з «декларування місця проживання» і послуги з «реєстрації місця проживання» співвідноситимуться із законодавством про адміністративні послуги і чи вважатимуться вони такими.
До того ж не всі зміни, які законопроєкт № 5463 пропонує внести в інші нині чинні закони України, стосуються прямо надання послуги з декларування місця проживання. Деякі з них стосуються так званого «відв’язування» процедури отримання інших послуг від зареєстрованого місця проживання (наприклад, призначення пенсії, отримання вторинної і третинної медичної допомоги тощо). А це виходить за межі «реалізації публічних електронних послуг з реєстрації та декларування місця проживання в Україні», які заявлені в законопроєкті.
Також, якщо законопроєкт № 5463 має на меті врегулювати надання публічних електронних послуг з реєстрації (декларування) місця проживання (перебування), то відкритим є питання, в якому законі врегульовуватиметься загальний блок надання послуг з реєстрації/декларування місця проживання.
Особливо це зауваження є актуальним з урахуванням того, що законопроєкт № 5463 у частині перехідних положень пропонує виключити ряд понять із Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», що стосуються питання реєстрації місця проживання.
Своєю чергою, відхилений комітетом законопроєкт № 5463-1 мав на меті запровадити так звану «повідомну» реєстрацію, тобто надання адміністративних послуг з реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання на підставі відомостей, наведених суб’єктом звернення у заяві (ст. 6 законопроєкту), таким чином повністю змінивши наявну систему реєстрації місця проживання.
Увага!
Нині чинний Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» пропонувався до скасування.
Законопроєкт № 5463-1 передбачав, що для реєстрації місця проживання достатньо лише підтвердження суб’єктом звернення або його представником (законним представником) достовірності внесеної ним до заяви інформації власним підписом (ст. 13 законопроєкту).
Посадова особа органу реєстрації мала б перевіряти відповідність повідомленої суб’єктом звернення або його представником (законним представником) адреси місця проживання у Національному електронному реєстрі адресі, що створюється, ведеться та адмініструється у порядку, встановленому КМУ.
Реєстрація, зняття з реєстрації місця проживання особи здійснювалися б шляхом внесення посадовою особою органу реєстрації відповідних відомостей до реєстру територіальної громади.
1. Обов’язковість реєстрації для всіх громадян
Законопроєкт № 5463 встановлює обов’язковість реєстрації місця проживання для всіх громадян України від народження, а також для іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах проживають чи перебувають в Україні.
Оскільки населення України, як і будь-якої іншої країни, не є гомогенним і включає різні групи, кожна з яких може мати свій особливий юридичний чи фактичний статус, який потенційно здатен вплинути на особливості реєстрації місця проживання осіб з-поміж відповідної групи, дуже важливо передбачити законодавчо, як проходитиме реєстрація місця проживання осіб, що мають той чи інший особливий статус чи перебувають у нетипових обставинах. Тому в аспекті дотримання вказаного принципу визначення особливостей для реєстрації місця проживання таких категорій осіб, як, наприклад, військовозобов’язані, безхатченки, діти-сироти тощо (ст. 14 — 16, пп. 4 п. 8 Прикінцевих і перехідних положень законопроєкту), повинно однозначно вітатись.
Також позитивним моментом є те, що перелік спеціальних категорій осіб у законопроєкті № 5463 є достатньо широким.
Крім цього, законопроєкт встановлює підвищені ставки адміністративного збору для реєстрації місця проживання за порушення строків, що може розглядатись як стимул для забезпечення обов’язковості реєстрації всіх громадян.
2. Безперервність і постійність
У зв’язку з реформою децентралізації в Україні і передачі функцій з реєстрації місця проживання органам місцевого самоврядування, як вказано у пояснювальній записці до основного законопроєкту, «реєстри територіальних громад є автономними, мають різне програмне забезпечення і не взаємодіють між собою. Крім того, лише частина реєстрів ведеться територіальними громадами в електронній формі або має зв’язок через систему електронної взаємодії державних електронних інформаційних ресурсів з відомчою інформаційною системою центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері реєстрації фізичних осіб, та Єдиним державним демографічним реєстром. Тому не лише реєстрація, а й отримання інформації з реєстрів (наприклад, відомостей про місце проживання) перетворюється для громадянина у тривалий процес, у той час як зазначену інформацію можна було б за лічені секунди отримувати за допомогою програмних засобів».
Ситуація, яка на сьогодні склалась із реєстрами територіальних громад в Україні, якраз є порушенням принципу безперервності і постійності, адже розрізненість локальних реєстрів не сприяє стабільності функціонування системи реєстрації населення на державному рівні в цілому. Тому у випадку пошкодження даних локального реєстру є загроза повної втрати інформації про місце проживання осіб на відповідній території так, як це сталось після подій 2014 року, коли внаслідок окупації Кримського півострову і початку збройного конфлікту на певних територіях Донецької і Луганської областей України були втрачені картотеки так званих «паспортних столів», що існували виключно в паперовій формі в єдиному екземплярі тільки в архівах відповідних районних установ, і сотні тисяч внутрішньо переміщених осіб і осіб, які залишились на не підконтрольних Уряду України територіях Автономної Республіки Крим, Донецької і Луганської областей, протягом тривалого часу не мали можливості підтвердити свою особу, місце проживання, дату народження тощо і, відповідно, реалізувати свої права.
У цьому аспекті законопроєкт відповідає Керівним принципам, адже вводить поняття міжвідомчої інформаційної взаємодії і передбачає передачу інформації про місце проживання особи до інформаційної системи центрального рівня.
3. Релевантність даних
Як визначено в Керівних принципах, «з метою досягнення максимальної ефективності система реєстрації населення повинна містити мінімум інформації, необхідної для виконання цією системою свого призначення в суспільстві, якому вона служить».
Очевидно, що законопроєкт № 5463 розроблявся з метою спрощення процедури реєстрації місця проживання громадян. Натомість, на відміну від альтернативного законопроєкту, основний документ не передбачає відмову від документів, які підтверджують право на реєстрацію в певному житлі, що станом на сьогодні визнається однією з основних перешкод для реєстрації громадян за місцем їх дійсного проживання.
Адже, якщо обидва законопроєкти декларують відсутність зв’язку між реєстрацією місця проживання особи і виникненням майнових прав на житло, то вимога щодо підтвердження наявності права на проживання в житлі під час реєстрації місця проживання (яка залишається в законопроєкті № 5463) виглядає такою, що порушує принцип релевантності даних.
4. Конфіденційність
Законопроєкт № 5463 (ст. 29) встановлює, що «доступ до інформації, що міститься в реєстрі територіальної громади, здійснюється з дотриманням вимог цього Закону, законів України «Про інформацію» та «Про захист персональних даних». Службовим та посадовим особам розпорядника реєстру територіальної громади та інших органів місцевого самоврядування, та органів державної влади, що обробляють персональні дані, внесені до реєстру територіальної громади, забороняється розголошувати персональні дані, що стали їм відомі у зв’язку з виконанням службових обов’язків».
Водночас альтернативний законопроєкт № 5463-1 ще додатково у ст. 31 встановлював, що «доступ до реєстрів територіальних громад здійснюється уповноваженими суб’єктами після відповідної авторизації зі збереженням інформації про особу, яка здійснила такий доступ, введені запити, витяги, час, дату, підстави для зміни, перегляду, передачі та видалення або знищення персональних даних та іншої технологічної інформації».
Саме таке розширене формулювання з альтернативного законопроєкту є найбільш наближеним до рекомендацій Керівних принципів, а отже, може бути інкорпороване в основний законопроєкт.
5. Сприяння вільному пересуванню населення
Як видно із супровідних документів до основного законопроєкту, він розроблявся з метою полегшення процедур реєстрації місця проживання чи перебування і так званого «відв’язування» надання державою цілого переліку послуг від зареєстрованого місця проживання (що видно із переліку змін, які пропонується внести в нині чинні закони України).
Однак, проаналізувавши відповідні положення законопроєкту № 5463, про які зазначалось вище.
Наприклад:
— п.п. 4 ч. 1 ст. 10 законопроєкту про обов’язковість підтвердження права на проживання в житлі для декларування місця проживання;
— ст. 12 законопроєкту про необхідність отримання згоди власника житла на декларування особою свого місця проживання (перебування) за адресою цього житла;
— п. 3 ч. 1 ст. 13 законопроєкту про відмову особі в декларуванні її місця проживання у разі неподання документів про підтвердження права на проживання у відповідному житлі тощо),
можна зробити висновок, що фактично змінюється сама назва процедури реєстрації місця проживання – на «декларування», при цьому заявлена мета не підкріплюється відповідним змістом.
Одну з основних причин нереєстрації населення — вимогу щодо підтвердження права проживання у певному житлі — цей законопроєкт не вирішує, навпаки, ця вимога залишатиметься в законодавстві у разі прийняття законопроєкту № 5463 й існуватиме паралельно з новим запропонованим механізмом (тобто декларування місця проживання, заявлене в законопроєкті як повне реформування нині наявної обтяжливої процедури реєстрації місця проживання, насправді має прояв виключно цифровізації процедури, тоді як сама по собі система реєстрації місця проживання не зміниться).
На нашу думку, процедура реєстрації місця проживання, запропонована авторами альтернативного законопроєкту № 5463-1, яка передбачала просте повідомлення заявника про свою адресу проживання, без необхідності подання додаткових документів, особливо документів, отримання яких неможливо без залучення третіх осіб (наприклад, власників житла), дійсно є спрощеною і слугувала б заявленій меті реформи системи реєстрації місця проживання населення в Україні.
6. Ефективні адміністративні процедури, що регулюють процес реєстрації
Законопроєкт передбачає можливість проходження процедури реєстрації місця проживання особою особисто та за допомогою електронних сервісів, що, як очікується авторами ініціативи, значно полегшить для багатьох осіб процес отримання цієї послуги від держави, розвантажить органи реєстрації та сприятиме боротьбі із проявами корупції.
Проте деякі положення законопроєкту № 5463, у разі прийняття, можуть призвести до появи прогалин у законодавстві.
Так, планується визначити декларування місця проживання електронною публічною послугою поняттям, якого станом на сьогодні не існує в законодавстві України. Відповідно, у разі прийняття законопроєкту № 5463 буде незрозумілим, чи можна буде застосовувати до нього норми законодавства про адміністративні послуги, а якщо ні, тоді які норми можна буде застосовувати до процесів, передбачених у законопроєкті.
Тут пропонуємо звернути увагу на відповідні положення альтернативного законопроєкту № 5463-1, який передбачав, що процес повідомної реєстрації місця проживання є адміністративною послугою, і в інших аспектах також узгоджувався із законодавством України про адміністративні послуги (наприклад, ст. 12 і 13 законопроєкту № 5463-1, які визначали випадки і суб’єктів звернення за адміністративною послугою і порядок її надання, ст. 16 цього ж законопроєкту, яка визначала строки надання адміністративної послуги тощо).
7. Одна людина — один запис
Законопроєкт № 5463 передбачає «синхронізацію» різних реєстрів з метою уникнення дублювання записів про одну й ту саму людину, уникнення необхідності вимагати в осіб запитувати документи від органів влади, якщо їх можливо отримати завдяки міжвідомчій інформаційній взаємодії. Це положення, на нашу думку, відповідає рекомендаціям Керівних принципів.
Законопроєкт № 5463 передбачає можливість для особи зареєструвати тільки одне місце проживання.
Положення Керівних принципів не містять будь-яких вказівок щодо обмеження кількості зареєстрованих місць проживання особи, в разі якщо загальний профіль особи в державних реєстрах є єдиним і уніфікованим.
Таким чином, у цій частині положення законопроєкту не суперечать Керівним принципам.
8. Одноразова реєстрація — багаторазове використання
Цей принцип передбачає рекомендацію державам вжити заходів із впровадження такої системи управління інформацією про своїх громадян, яка б передбачала або зберігання всього обсягу інформації про кожну конкретну особу в єдиному місці з різним рівнем і обсягом доступу до такої інформації різних органів влади, або зберігання інформації про громадян у різних реєстрах (наприклад, податковий реєстр, реєстр актів цивільного стану, виборчий реєстр тощо) з можливістю зіставлення даних у них і ідентифікації особи, за необхідності.
Саме з цією метою, як вбачається з тексту законопроєкту і супровідних документів до нього, законопроєкт № 5463 передбачає введення поняття міжвідомчої електронної взаємодії між реєстрами різних рівнів і різних галузей державного управління.
В аспекті цього принципу цей законопроєкт відповідає рекомендаціям Керівних принципів.
9. Недискримінація
Як зазначалось раніше, законопроєкт містить перелік спеціальних положень щодо реєстрації місця проживання певних категорій населення (наприклад, дітей-сиріт, бездомних осіб тощо) з метою врахування особливого становища відповідних груп населення і уможливлення процедур реєстрації місця проживання для них.
Також важливим є те, що законопроєкт № 5463 містить положення щодо особливостей реєстрації місця проживання жителів окупованих територій.
Разом із цим законопроєкт № 5463 встановлює, що особи, які проживають у житлі комунальної власності, що підлягає приватизації, а також ті, хто проживає у службовому житлі, не зможуть скористатися процедурою декларування місця проживання, їх місце проживання підлягатиме виключно реєстрації (ч. 2 ст. 5 законопроєкту № 5463). Тут містяться ознаки дискримінації і невідповідності рекомендаціям Керівних принципів. Відповідно, вказані положення законопроєкту варто переглянути.
10. Особи, які юридично не існують
Оскільки законопроєкт № 5463 передбачає збереження необхідності підтвердження права на проживання у житлі для реєстрації (декларування) місця проживання в ньому, він фактично не змінить ситуацію з нереєстрацією осіб за їхнім фактичним місцем проживання у зв’язку з неможливістю підтвердження ними відповідного права (а це переважна більшість з незареєстрованих за місцем фактичного проживання громадян).
Тому попри задекларовану мету цього законопроєкту щодо зменшення кількості незареєстрованих за місцем фактичного проживання осіб в Україні та отримання реальної інформації про кількість та структуру населення в розрізі адміністративно-територіальних одиниць, він не зможе допомогти «вивести з тіні» осіб, які роками не реєструють своє місце проживання через відсутність документів на право проживання у відповідному житлі.
11. Місце проживання та право власності
Як вказано в Керівних принципах: «для цілей реєстрації населення не рекомендується використовувати тільки юридично визнані адреси. Подібне обмеження призводить до створення неправильного уявлення про територіальний розподіл населення, що може мати негативні наслідки для безлічі різних елементів державного планування».
В аспекті цього принципу законопроєкт суперечить рекомендаціям Керівних принципів, адже пропонує визначити можливість реєстрації місця проживання тільки за юридично визнаною адресою і тільки за згодою власника.
Окрім цього, законопроєкт № 5463 додатково визначає, що реєстрація, декларація місця проживання не застосовується до садових і дачних будинків до їх переведення у житло у встановленому порядку, що також ігнорує наявну в Україні проблему проживання осіб у придатних для проживання дачних чи садових будинках без можливості зареєструватись у них. Відповідно, законопроєкт № 5463 у цій частині залишатиме невирішеним питання реєстрації фактичного проживання осіб в об’єктах нерухомості без статусу житла.
Висновки та рекомендації
Обидва законопроєкти, основний та альтернативний, ставлять за мету реформувати наявну в Україні процедуру реєстрації місця проживання, спростити її для громадян і оптимізувати для органів реєстрації, проте запропоновані в кожному із законопроєктів підходи принципово відрізняються. Кожен із законопроєктів в різній мірі відповідає рекомендаціям, викладеним у Керівних принципах у сфері реєстрації населення Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини.
Разом із цим за відсутності єдиного загальнообов’язкового міжнародного стандарту у сфері реєстрації населення, а також наявної практики різного регулювання такої системи в різних країнах світу – залежно від історичного розвитку, правової системи, адміністративно-територіального устрою, Україна може обрати власний унікальний шлях реформування цієї системи, який буде найкращим для неї і відображатиме нинішні реалії розвитку країни і суспільства та при цьому відповідатиме міжнародним принципам.
Проте аналіз обох законопроєктів та їх порівняння з рекомендаціями Керівних принципів дає підстави зробити висновок, що основний підхід, закладений у законопроєкті № 5463, не повною мірою гармонізований із цим документом та змістовно не відповідає заявленій меті спростити систему реєстрації місця проживання населення в Україні.
З урахуванням викладеного, на основі аналізу положень законопроєктів щодо реформування системи реєстрації місця проживання можна рекомендувати наступне:
1) повідомна реєстрація місця проживання, визначена законопроєктом № 5436-1, може бути взята за основу для реформування системи реєстрації місця проживання в Україні, як така, що найбільше відповідає Керівним принципам у сфері реєстрації населення Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини;
2) положення законопроєкту № 5463 щодо груп населення, які потребують спеціального правового регулювання у сфері реєстрації місця проживання (наприклад, для жителів тимчасово окупованих територій), варто зберегти. В разі прийняття за основу моделі повідомної реєстрації, яка пропонується альтернативним законопроєктом, положення основного нормативно-правового акту про спеціальні категорії варто належним чином узгодити з іншими нормами цього законопроєкту;
3) при реформуванні системи реєстрації місця проживання варто передбачити можливість декларування місця проживання в помешканнях, які не мають юридично визнаної адреси, що значною мірою зменшить кількість незареєстрованих осіб;
4) важливо, щоб при будь-якому обраному шляху реформування системи реєстрації місця проживання держава забезпечила дотримання вимог всіх обов’язкових міжнародних договорів, стороною яких є Україна, а також актів рекомендаційного характеру, які є систематизованим аналізом найкращих практик у сфері реєстрації місця проживання.
