Тлумачення законодавства про місцеве самоврядування: до кого звертатись

Про проблеми взагалі

Тож ця ситуація характеризується, з одного боку, тим, що відсоток оновлення депутатського корпусу і службовців місцевого самоврядування в останні роки суттєво зріс. У місцеве самоврядування приходять люди, які практично не знайомі або досить побіжно знайомі з чинним законодавством, що регулює функціонування місцевого самоврядування, із системою, функціями і повноваженнями органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

З іншого — в останні роки погіршилася якість законотворчої роботи парламенту України, характерна поспішність і несистемність проведення квазіреформ влади, що призводить до розбалансування законодавства, яке регулює функціонування влади загалом та місцевого самоврядування зокрема, колізій правових норм ets.

До цього слід додати відсутність наразі в Україні правового нагляду з боку держави за законністю у діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, оскільки у прокуратури цю функцію забрали, але не визначили, хто її повинен здійснювати надалі. Нарешті, Конституційний Суд України, внаслідок реформи судової влади, позбавили функції тлумачення законів.

Усе це разом породжує проблеми в місцевому самоврядуванні, призводить подекуди до свавілля посадових осіб, а почасти й депутатів місцевих рад, безкарності за порушення ними чинного законодавства, розгубленості значної кількості людей, які йшли у місцеву владу з добрими намірами зробити життя у своїх територіальних громадах комфортним. За фактом же зіткнулись із проблемами, які не знають, як їх вирішувати, і шукають порад та допомоги будь-де: у чатах, створених експертами, навчальних посібниках, виданих за грантові кошти, на сайтах асоціацій органів місцевого самоврядування, а інколи навіть звертаються до профільних комітетів парламенту, міністерств тощо.

Тож мета моєї публікації — дати фахові рекомендації, як не заблукати серед цього розмаїття джерел передусім депутатам місцевих рад, адже це люди, які виконують свої повноваження на громадських засадах і досить часто стикаються з умисними перешкодами своїй діяльності з боку посадових осіб виконавчих органів рад, які покликані усіляко сприяти депутатам, а чинять, на жаль, навпаки. З усієї кількості наявних проблем я вирішив виокремити лише одну — дотримання і правильне застосування усіма, причетними до місцевого самоврядування, чинного законодавства.

З огляду на те, що переважна частина і депутатів, і службовців місцевого самоврядування не мають юридичної освіти, у них нерідко виникають неясності в розумінні понять і термінів, окремих норм, різні позиції стосовно сфер їхнього застосування, кола суб’єктів, на яких поширюється їхня дія тощо.

Про неврегульовані положення базового Закону

З моменту прийняття (21.05.1997) базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»¹ законодавець уносив до нього зміни 147 разів, останні, внесені Законом № 1702-IX від 16.07.2021, — уводяться в дію з 01.01.2022). На превеликий жаль, ці зміни не завжди носили системний характер і значною мірою, замість удосконалення закону, розбалансували його й створили колізійні норми.

¹ Базовий Закон.

Щоб не бути голослівним, наведу кілька прикладів.

Перший приклад.

Візьмемо дві норми-дефініції, які є у 1-й та 2-й статтях базового Закону і порівняємо їх.

Стаття 1 називається «Основні терміни, використані в цьому Законі» і дає визначення територіальної громади, ось воно:

«тер иторіальна громада — жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр».

А ось ст. 2 базового Закону, яка називається «Поняття місцевого самоврядування», дає визначення місцевого самоврядування, що містить у собі і визначення територіальної громади:

«Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Поняття «територіальна громада», яке містить ст. 2 базового Закону, практично відтворює його конституційне визначення, що дає ст. 140 Конституції України, у той час, коли цитована норма ст. 1 базового Закону суперечить конституційній нормі. А Конституція України, як відомо, має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії (див. ст. 8 Конституції України). Отже, створена законодавцем колізія двох статей одного закону. Зрозуміла річ, що такого бути не повинно, але воно є і виправити цю ситуацію може тільки законодавець.

Інший приклад.

Частина 9 ст. 46 базового Закону надає право постійній комісії ради або одній третині депутатів відповідної ради скликати сесію ради, якщо цього не роблять в установленому порядку відповідні посадові особи. Але законодавець не визначив способу виконання цього повноваження постійною комісією чи депутатами. Натомість у ст. 47 цього Закону, яка визначає повноваження постійних комісій та способи їх здійснення, про скликання сесії постійною комісією не сказано. Водночас у частині десятій цієї ж статті встановлено, що:

«За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації».

Зрозуміло, що шляхом прийняття висновку чи рекомендацій скликати сесію неможливо. Очевидно, слід приймати рішення про скликання сесії, але ж законодавець цього не передбачив. А випадки такі у практиці трапляються і депутати не знають як діяти. Я у цьому випадку рекомендував відповідну норму про прийняття постійною комісією саме рішення передбачати у регламенті своєї ради. А взагалі-то, кращим варіантом було б внесення відповідних змін до закону.

Проте є чимало ситуацій, коли втручання законодавця не потрібне, достатньо фахового роз’яснення.

Знову наведу приклад.

Пунктом 8 ч. 4 ст. 42 базового Закону встановлено, що сільський, селищний, міський голова «…формує порядок денний сесій ради…». У свою чергу, ч. 15 ст. 46 цього ж Закону встановлено, що «Порядок … прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії … визначаються регламентом ради». Виникає питання: то голова формує порядок денний сесії чи проєкт порядку денного? Бо зі змісту цитованої норми ст. 46 базового Закону випливає: те, що сформував голова, стає порядком денним сесії лише після того, як його затвердить рада.

Крім того, ч. 1 ст. 46 базового Закону встановлено, що «сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради». Водночас аналіз практики проведення сесій рад показує, що у більшості випадків засідання постійних комісій, на яких попередньо розглядаються питання порядку денного сесії, передують пленарному засіданню. Тож виникає закономірне запитання: що затверджують депутати на пленарному засіданні — порядок денний сесії чи лише її пленарного засідання? А що розглядають на своїх засіданнях постійні комісії ради: питання порядку денного сесії чи пропозиції відповідного голови? Хороші питання, чи не так?

І з цих питань до мене зверталися депутати та чиновники місцевого самоврядування за консультаціями чи роз’ясненнями, і я їх надавав.

Зокрема, рекомендував зразки розпорядження сільського, селищного, міського голови про скликання чергової сесії, у якому пропонував вказувати дату, місце і час не сесії, а першого пленарного засідання сесії, на якому й має бути затверджено порядок денний сесії, після чого відводиться час для розгляду питань порядку денного у постійних комісіях, а потім проводиться друге пленарне засідання, на якому ухвалюються рішення з усіх питань порядку денного. Тоді все буде логічним і правильним, без порушення закону.

Я навмисне навів складні приклади недосконалості базового Закону про місцеве самоврядування, коли, на мій погляд, депутатам без фахової допомоги не обійтись.

Тлумачення як спосіб вирішення юридичних суперечностей

Одним із способів вирішення подібних проблем юридичних суперечностей є тлумачення, що дає можливість виявити суперечливі і колізійні норми в законодавстві, встановити зв’язок загальних і спеціальних норм, допомагає правильно зрозуміти сферу їх дії, коло осіб, на яких поширюється їх дія, зміст того чи іншого законодавчого терміна (поняття).

Тож до кого слід звертатися за тлумаченням законодавства і кого слухати, а кого можна ігнорувати? Давайте розбиратися.

Для початку з’ясуємо, що таке тлумачення права, або правових норм. Із приводу визначення змісту тлумачення норм права в юридичній літературі існують різні погляди. Наведу один із них, який, на мій погляд, є найбільш чітким і зрозумілим.

Отже…

тлумачення норм права — це інтелектуально-вольова діяльність суб’єктів із з’ясування та роз’яснення змісту норм права відповідно до вираженої в них волі суб’єкта правотворчості.

Загалом норми права можуть тлумачити всі суб’єкти, які їх реалізують. Однак юридичне значення результатів тлумачення розрізняється залежно від того, хто тлумачить норми права. Саме тому важливо класифікувати види тлумачення норм права за суб’єктами.

За цією підставою розрізняють офіційне та неофіційне тлумачення.

Офіційне тлумачення норм права

Офіційне тлумачення норм права — це сформульоване у спеціальному акті пояснення змісту і мети правової норми, яке дається компетентним державним органом і має загальнообов’язкове значення.

У свою чергу, воно поділяється на нормативне та казуальне.

Нормативне тлумачення характеризується загальнообов’язковістю, розповсюдженням на широке коло суспільних відносин і можливістю неодноразового використання в юридичній діяльності. Нормативне тлумачення норм права може бути автентичним і легальним.

Автентичне тлумачення норм права здійснює той же орган, який прийняв певну норму права. Якогось спеціального дозволу йому для тлумачення власних актів не потрібно. Він робить це в силу своєї компетенції. Правотворчий орган дає автентичне тлумачення як у тексті самого акта (директивні норми), так і в спеціальних актах.

Легальне (делеговане) тлумачення походить від спеціально уповноваженого органу щодо нормативних актів, які видані іншими нормотворчими органами.

Для розуміння наведу один приклад. Під час написання цієї статті до мене, як до експерта з питань місцевого самоврядування, звернулася депутатка місцевої ради з проханням роз’яснити, чи поширюється на службовців місцевого самоврядування дія наказу Міністерства охорони здоров’я (МОЗ) України від 04.10.2021 № 2153 «Про затвердження Переліку професій, виробництв та організацій, працівники яких підлягають обов’язковим профілактичним щепленням», оскільки у затвердженому цим наказом переліку цієї категорії службовців немає, а на місцях волюнтаристським чином сільські, селищні, міські голови стали його застосовувати до службовців місцевого самоврядування. У цьому випадку йдеться про сферу дії нормативно-правового акта МОЗ України. Зрозуміло, я роз’яснив, що дія згаданого наказу не поширюється на службовців органів місцевого самоврядування. Але чи має моє роз’яснення загальнообов’язковий характер? Ні, звичайно. А який орган у цьому випадку міг би дати офіційне роз’яснення (тлумачення), яке б мало обов’язковий до застосування характер? Очевидно, МОЗ України, яке й видало цей наказ. Якби таке тлумачення воно здійснило, це був би приклад офіційного автентичного тлумачення. Деякі автори називають таке тлумачення відомчим, воно здійснюється керівництвом центрального органу виконавчої влади², коли дається офіційна відповідь на запити підвідомчих установ і підприємств із приводу трактування та застосування окремих положень нормативних актів. Варто зазначити, однак, що його сила обмежується сферою діяльності відповідного ЦОВВ.

² ЦОВВ.

Сила автентичного тлумачення не стільки в його переконливості, скільки в його обов’язковості.

Право легального тлумачення законодавства раніше належало Міністерству юстиції України. Проте наразі ситуація змінилася, про що трохи згодом.

Зрозуміла річ, що слід було б усім, хто зіткнувся з нерозумінням тієї чи іншої норми законів у сфері місцевого самоврядування, отримати саме офіційне тлумачення (роз’яснення) відповідної норми. Але біда в тому, що горе-реформатори в останні роки багато чого зруйнували у цій сфері. Мало хто на це звернув увагу, але, як не дивно, наразі в Україні відсутній орган державної влади, який би мав право здійснювати офіційне тлумачення чинних законів. До внесення змін до Конституції України у частині функціонування судової влади таке право належало Конституційному Суду України (КСУ). Проте нова редакція ст. 147 Конституції України уже цього повноваження КСУ не передбачає, наразі він має право здійснювати тлумачення лише Конституції України.

Не наділена правом тлумачення законів і Верховна Рада України, яка їх приймає.

На сьогодні, згідно з ч. 3 ст. 21 Закону України від 04.04.1995 № 116/95-ВР «Про комітети Верховної Ради України», комітети з питань, віднесених до предметів їх відання, мають право надавати роз’яснення щодо застосування положень законів України. Проте такі роз’яснення не мають статусу офіційного тлумачення.

Раніше провідну роль у роз’ясненні чинного законодавства здійснювало Міністерство юстиції України³. Так, відповідно до п.п. 14 п. 4 Положення про Мін’юст, затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997 № 1396/97 (наразі втратило чинність!), Мін’юст відповідно до покладених на нього завдань надавав роз’яснення чинного законодавства державним органам, підприємствам, установам і організаціям. Таке ж повноваження Мін’юсту передбачалося й пп. 16 п. 4 Положення, затвердженого постановою КМУ від 14.12.2006 № 1577 (наразі втратило чинність!).

³ Мін’юст.

Однак нині повноваження Мін’юсту щодо тлумачення законодавства значно звужені. Так, відповідно до п.п. 32 п. 4 Положення про Мін’юст, затвердженого постановою КМУ від 02.07.2014 № 228 (у редакції від 05.11.2021), Мін’юст відповідно до покладених на нього завдань надає роз’яснення з питань, пов’язаних з діяльністю Мін’юсту, його територіальних органів, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства, а також стосовно актів, які ним видаються. Крім того, відповідно до п.п. 80 п. 4 згаданого положення Мін’юст забезпечує надання методологічної, методичної та іншої допомоги суб’єктам первинного фінансового моніторингу — адвокатським бюро, адвокатським об’єднанням та адвокатам, які здійснюють адвокатську діяльність індивідуально; нотаріусам; суб’єктам господарювання, що надають юридичні послуги; особам, які надають послуги щодо створення, забезпечення діяльності або управління юридичними особами (в тому числі надає рекомендації та роз’яснення з питань застосування законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення).

Це не означає, що не можна звертатися до Мін’юсту за роз’ясненнями з інших питань, але, у разі їх надання, вони носитимуть неофіційний характер.

Важливо зазначити, що є ще два ЦОВВ, які уповноважені надавати офіційні роз’яснення з питань застосування норм окремих законів. Йдеться, зокрема, про антикорупційне законодавство та про державну службу.

Так, згідно з п. 15 ст. 11 Закону України від 14.10.2014 № 1700-VII «Про запобігання корупції» до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) належить надання роз’яснень, методичної та консультаційної допомоги з питань застосування актів законодавства з питань етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб, застосування інших положень цього Закону та прийнятих на його виконання нормативно-правових актів, захисту викривачів.

Крім того, п. 3 ч. 3 ст. 13 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу» ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, надано повноваження «надавати роз’яснення з питань застосування цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби». Статтею 6 Закону України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» на цей же ЦОВВ покладено «консультативне та методичне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування з урахуванням вимог чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні». Нагадаю, цим ЦОВВ нині є Національне агентство України з питань державної служби. У п.п. 8¹ п. 4 Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженому постановою КМУ від 01.10.2014 № 500, це повноваження викладено таким чином:

«...здійснює розгляд звернень, запитів на інформацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, що стосуються застосування Законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, надає на них узагальнені відповіді, крім тих, вимоги до порядку розгляду та надання відповіді на які визначено законом».

Отже, згадані ЦОВВ здійснюють легальне тлумачення законів, віднесених до їх компетенції.

Казуальне тлумачення характеризується його разовим застосуванням, розповсюдженням на конкретний випадок і неможливістю подальшого використання в юридичній практиці та має свої різновиди:

— судове тлумачення, яке здійснюється судом;

— адміністративне тлумачення, яке провадиться адміністративним органом при розгляді конкретної справи.

Яскравим прикладом казуального тлумачення є поширене нещодавно у соціальних мережах рішення Зіньківського районного суду Полтавської області (справа № 530/75/21, номер провадження 2-а/530/4/21) щодо законності дій працівників поліції в умовах введеного постановою Кабінету Міністрів України карантину у зв’язку з пандемією коронавірусу. Наголошую, це тлумачення стосується лише цієї конкретної справи і не носить загального характеру.

Завершуючи розмову про офіційне тлумачення норм законодавства, варто зазначити, що для одержання обов’язкового характеру результати офіційного тлумачення норм права повинні бути формально закріплені. Для цього існують інтерпретаційні акти (акти тлумачення норм права), які можна визначити як правові акти компетентних державних органів, які мають результат офіційного тлумачення.

Неофіційне тлумачення норм права

Другим видом тлумачення правових норм за суб’єктами є неофіційне тлумачення, яке здійснюється будь-яким суб’єктом, але його результати не мають обов’язкової юридичної сили. Воно поділяється на доктринальне, професійне та побутове (повсякденне).

Побутове (повсякденне) тлумачення — це усвідомлення і роз’яснення змісту норм права в повсякденному житті, побуті всіма особами, у тому числі депутатами місцевих рад та службовцями місцевого самоврядування, які не мають спеціальної юридичної освіти або певного досвіду юридичної діяльності. Дійсні результати такого тлумачення обумовлені рівнем правової свідомості, юридичної обізнаності, життєвого досвіду та правової культури громадян.

Таке тлумачення постає в усіх випадках, коли особа осмислює зміст правових норм з метою їх використання, виконання, додержання, надання поради, оцінювання будь-якої життєвої ситуації, що потребує юридичного рішення або просто розширення кола своїх знань.

Сьогодні я спостерігаю такі роз’яснення у соціальних мережах у спеціально створених окремими експертами для цього чатах, де досвідчені депутати дають свої роз’яснення або консультації недосвідченим.

Професійне (компетентне) тлумачення — це тлумачення, яке здійснюють фахівці з вищою юридичною освітою в галузі держави і права. Це перш за все практичні працівники юридичних підрозділів органів місцевого самоврядування, судді, адвокати, прокурори, фахові експерти тощо. Критерієм виокремлення цього виду тлумачення є не ступінь знання права, а професійна діяльність у сфері права.

Наведу один приклад із моєї практики у місцевому самоврядуванні. Був час, коли базовий Закон відносив до повноважень сільських, селищних, міських голів призначення на посади та звільнення з посад керівників загальноосвітніх навчальних закладів. Водночас Закон про освіту це повноваження надав відповідним органам управління освітою. Маємо приклад колізії або конфлікту норм двох різних законів. Стали виникати конфліктні ситуації в окремих сільських голів з директорами шкіл, коли сільський голова, керуючись законом про місцеве самоврядування, звільняв своїм розпорядженням директора школи з посади, а той, посилаючись на Закон про освіту, продовжував працювати.

У теорії права є таке положення, що коли є колізія норм двох законів, то діє норма спеціального закону. Що це означає? У наведеному мною прикладі йдеться про трудові правовідносини. А чи є базовий Закон таким, що регулює трудові правовідносини? Ні. А чи є таким Закон про освіту? Також ні. Бо трудові правовідносини регулює Кодекс законів про працю, тобто саме він є спеціальним законом у галузі трудового права. Тоді застосовується інше правило, знову ж таки у теорії права, що в такому випадку має діяти норма закону, який прийнятий пізніше. Таким законом на той час був саме Закон про освіту, але це не влаштовувало сільських, селищних, міських голів.

До мене, як до голови Асоціації органів місцевого самоврядування Чернівецької області на той час, зверталися сільські голови за роз’ясненнями, і я, як фаховий юрист з досвідом практичної роботи саме в галузях конституційного, адміністративного та муніципального права, їх надавав, але мої роз’яснення не носили офіційного, тобто обов’язкового до застосування характеру.

Але оскільки конфліктних ситуацій із цього приводу ставало все більше, конфліктуючі сторони стали звертатися до різних інстанцій, у тому числі й до Верховної Ради України. І законодавець уніс відповідні зміни до базового Закону, позбавивши сільських, селищних, міських голів повноваження призначати керівників загальноосвітніх закладів. Тобто є ситуації, коли не вистачає роз’яснень, потрібне втручання законодавця щодо удосконалення відповідних норм закону.

Доктринальне (наукове) тлумачення — здійснюється науковцями-правознавцями, науковими та дослідними установами у науково-практичних коментарях до законодавства, працях учених-юристів (наукових статтях, монографіях, підручниках, посібниках, лекціях), обговореннях проблемних питань чинних нормативних актів та їх проєктів у пресі, на «круглих столах», телебаченні, сторінках наукових видань.

Привертаю увагу читачів до двох книжок, які вийшли друком у 2019 році: одна називається Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», науково-практичний коментар, друга — Науково-практичний коментар Законів України «Про місцеве самоврядування», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про місцеві державні адміністрації», підготовлених колективом авторів за загальною редакцією доктора юридичних наук, заслуженого юриста України, директора інституту права та післядипломної освіти Міністерства юстиції України — Чижмарь К. І.

Варто лише мати на увазі, що вони не містять коментарів до тих статей зазначених законів, редакція яких була змінена законодавцем після видання цих книжок.

Хочу застерегти, що сюди не можна віднести роз’яснення, консультації та рекомендації, що містять посібники, які в останні роки досить активно видаються за грантові кошти, однак їх пишуть не науковці і навіть не практики, тому нерідко вони містять некоректні поради, а іноді й помилкові твердження та рекомендації. Збиває з пантелику людей некоректне представлення деяких громадських організацій, які зазвичай є тими суб’єктами, які це роблять. У їх назві є слово «інститут». Наприклад, «Інститут громадянського суспільства», «Інститут політичної освіти», «Інститут законодавчих ідей», «Інститут Креативних Інновацій» тощо. Оскільки на всіх посібниках, які розробляються і видаються цими громадськими організаціями, пишеться лише сама назва організації, яка у лапках, без вказівки на те, що це, власне, громадська організація із десятка молодих і креативних людей, то споживачі цієї продукції сприймають їх як навчальний чи науковий інститут, а тому не піддають сумніву рекомендації та роз’яснення, що є у згаданих посібниках. Я би радив користуватися такими посібниками з обережністю.

Я навів приклади неофіційного тлумачення правових норм, які не мають обов’язкової сили і не можуть викликати юридичних наслідків, їх фактичне значення зумовлюється авторитетом і обізнаністю інтерпретатора з питань правознавства та рівнем переконливості. Але всі вони справляють певний вплив на практику застосування законодавства і підпорядковані кінцевій меті — досягти однаковості розуміння змісту правових норм. Сила та значення неофіційного тлумачення — у переконаності, обґрунтованості, науковості, в авторитеті тих суб’єктів, якими воно дається. Воно може виражатися в усній або письмовій формі.

Підсумовуючи викладене, хочу зазначити, що без глибокого розуміння змісту норм права неможлива їх ефективна реалізація, формування правової культури та правосвідомості, розроблення та прийняття правомірних рішень органами місцевого самоврядування.