Фінансово-господарська автономія
Першочергово опрацюємо таке питання, як фінансово-господарська автономія закладів освіти. Воно є далеко не простим і, як усі такі питання, як на мене, недоопрацьованим на законодавчому рівні.
Базові складові автономії закладів освіти було встановлено із прийняттям Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту»1, який визначив поняття та обсяг автономії. Та чи достатньо визначено обсяги автономії? Будемо з’ясовувати самостійно у зв’язку з відсутністю чітких методичних рекомендацій з боку центральних органів виконавчої влади.
1 Закон про освіту.
Почнемо з визначення понять.
Відповідно до ст. 1 Закону про освіту автономія — право суб’єкта освітньої діяльності на самоврядування, яке полягає в його самостійності, незалежності та відповідальності у прийнятті рішень щодо академічних (освітніх), організаційних, фінансових, кадрових та інших питань діяльності, що провадиться в порядку та межах, визначених законом.
Варто нагадати, що під суб’єктом освітньої діяльності розуміється фізична або юридична особа (заклад освіти, підприємство, установа, організація), яка провадить освітню діяльність.
1. Законодавство України про освіту ґрунтується на Конституції України та складається із цього Закону, спеціальних законів, інших актів законодавства у сфері освіти і науки та міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку.
2. Підзаконні нормативно-правові акти не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права на освіту, а також визначених законом автономії суб’єктів освітньої діяльності та академічних свобод учасників освітнього процесу.
Листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми.
3. Суб’єкт освітньої діяльності має право самостійно приймати рішення з будь-яких питань у межах своєї автономії, визначеної цим Законом, спеціальними законами та/або установчими документами, зокрема з питань, не врегульованих законодавством.
Також ст. 6 згаданого Закону однією із засад державної політики у сфері освіти та принципів освітньої діяльності визначає фінансову, академічну, кадрову та організаційну автономію закладів освіти у межах, визначених цим Законом.
Статтею 23 Закону про освіту встановлено державні гарантії щодо автономії закладів освіти та констатується, що її обсяг визначається цим Законом, спеціальними законами та установчими документами закладу освіти.
Рухаючись далі, звертаю увагу і на ст. 25 Закону про освіту, яка визначає, що засновник або уповноважена ним особа не має права втручатися в діяльність закладу освіти, що здійснюється ним у межах його автономних прав, визначених законом та установчими документами.
Переходимо до аналізу Закону України від 16.01.2020 № 463-IX «Про повну загальну середню освіту»2.
2 Закон про повну загальну середню освіту.
Стаття 31 згаданого Закону визначає юридичну самостійність закладу загальної середньої освіти.
1. Юридична особа має статус закладу загальної середньої освіти, якщо основним видом її діяльності є освітня діяльність, що здійснюється на одному чи декількох рівнях повної загальної середньої освіти.
Заклад загальної середньої освіти має право набувати майнові та немайнові права, нести обов’язки, виступати стороною у судовому процесі, мати у власності кошти та інше майно відповідно до законодавства.
Заклад загальної середньої освіти має самостійний баланс, розрахункові та інші рахунки у фінансових установах і банках державного сектору та може мати бланки, печатки та штампи із своїм найменуванням та символікою.
Заклад освіти провадить освітню діяльність на певному рівні повної загальної середньої освіти за умови наявності відповідної ліцензії, виданої в установленому законодавством порядку.
Заклади освіти мають право провадити інноваційну діяльність та можуть укладати з цією метою відповідні договори про співпрацю з іншими закладами освіти (науковими установами), підприємствами, установами, організаціями, фізичними особами.
Слід зауважити, що жодних обмежень майнових прав у проаналізованих вище нормах законодавчих актів (законів) немає.
Рухаючись далі, опрацюємо ст. 59 Закону про повну загальну середню освіту, яка найбільш широко з усіх норм визначає межі фінансової автономії.
1. Заклади загальної середньої освіти провадять фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, цього Закону, Закону України «Про освіту» та інших нормативно-правових актів.
Фінансова автономія закладів загальної середньої освіти в частині використання бюджетних коштів передбачає самостійне здійснення витрат у межах затверджених кошторисами обсягів, зокрема на:
— формування структури закладу загальної середньої освіти та його штатного розпису;
— оплату праці працівників, встановлення доплат, надбавок, винагороди, виплату матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення, преміювання, інших видів стимулювання та відзначення працівників;
— оплату поточних ремонтних робіт приміщень і споруд закладів загальної середньої освіти;
— оплату підвищення кваліфікації педагогічних та інших працівників;
— укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти.
2. Фінансування закладів загальної середньої освіти здійснюється з державного та місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу України.
Іншими джерелами фінансування закладів загальної середньої освіти можуть бути:
— доходи від надання платних освітніх та інших послуг;
— благодійна допомога відповідно до законодавства про благодійну діяльність та благодійні організації;
— гранти;
— інші джерела фінансування, не заборонені законодавством.
Отримані із зазначених джерел кошти використовуються закладами загальної середньої освіти відповідно до затвердженого кошторису.
Одержання закладом загальної середньої освіти власних надходжень не є підставою для зменшення обсягу його бюджетного фінансування.
3. Отримані закладом загальної середньої освіти кошти повинні бути використані відповідно до його установчих документів, зокрема для організації та забезпечення його діяльності, та не можуть бути вилучені в дохід державного або місцевих бюджетів, крім випадків, передбачених законом.
4. Фінансово-господарська діяльність закладу загальної середньої освіти здійснюється на основі кошторису, що затверджується засновником з урахуванням пропозицій закладу загальної середньої освіти.
5. Державні, комунальні заклади загальної середньої освіти можуть надавати платні освітні та інші послуги, перелік яких затверджує Кабінет Міністрів України. Керівник державного, комунального закладу загальної середньої освіти визначає перелік платних освітніх та інших послуг, що надаються закладом освіти, із зазначенням часу, місця, способу та порядку надання кожної з послуг, їх вартості та особи, відповідальної за їх надання.
Державні, комунальні заклади загальної середньої освіти не можуть надавати (повністю чи частково) платні освітні послуги для досягнення їх учнями результатів навчання (компетентностей), визначених державними стандартами.
У державних і комунальних закладах освіти під час освітнього процесу, що забезпечує досягнення результатів навчання, передбачених освітньою програмою закладу освіти, не можуть проводитися платні заходи чи надаватися платні послуги. Учні та їхні батьки можуть отримувати в закладі загальної середньої освіти платні освітні та інші послуги виключно на добровільних засадах.
Дії засновника в бік автономії закладу освіти
Спробуємо розібрати, які дії треба зробити засновнику для забезпечення виконання норм законодавства щодо надання статусу фінансової автономії закладу освіти.
Першочерговим є те, що при наданні статусу фінансової автономії закладу освіти керівнику закладу освіти разом із засновником необхідно ввести штатну одиницю бухгалтера закладу освіти (як мінімум одну).
Враховуючи, що закладам освіти ст. 59 Закону про повну загальну середню освіту надано повноваження зокрема щодо:
— здійснення оплати поточних ремонтних робіт приміщень і споруд закладів загальної середньої освіти;
— укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти,
то зрозумілим стає, що в закладі освіти має бути уповноважена особа з публічних закупівель.
Відповідно до Закону України від 25.12.2015 № 922-VIII «Про публічні закупівлі»3 уповноважена особа4 — це службова (посадова) чи інша особа, яка є працівником замовника і відповідає за організацію та проведення процедур закупівлі / спрощених закупівель. УО визначається на підставі розпорядчого рішення замовника або трудового договору (контракту). Уповноважена особа обов’язково повинна мати вищу освіту. Рекомендовано — юридичну або економічну, але може бути й іншого напряму.
3 Закон про публічні закупівлі.
4 УО.
Тобто засновнику необхідно ввести штатну одиницю фахівця з публічних закупівель або покласти обов’язки виконання зазначених функцій на особу з числа працівників закладу (враховуючи складність та специфічність такої роботи, додаткові обов’язки краще покладати все ж таки на особу, яка має юридичну або хоча б економічну освіту).
Нібито все зрозуміло, але…
Переходимо до харчування
Тепер слід згадати про постанову КМУ від 24.03.2021 № 305 «Про затвердження норм та Порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку»5. Пунктом 11 Порядку організації харчування у закладах освіти і дитячих закладах оздоровлення та відпочинку передбачено таке:
5 Порядок організації харчування.
11. Відповідальність за планування та організацію харчування в закладах освіти та закладах оздоровлення та відпочинку, матеріально-технічне забезпечення їдальні (харчоблоку), буфету, безпечність та якість сировини, харчових продуктів та готових страв, дотримання вимог санітарного законодавства та законодавства з питань безпечності та якості харчових продуктів, виконання норм харчування, відповідність меню та асортименту буфету несе засновник (засновники), керівник відповідного закладу, а також постачальник (постачальники) харчових продуктів та/або послуг з харчування.
Засновник (засновники) зазначених закладів забезпечує проведення закупівель харчових продуктів та/або послуг з харчування відповідно до встановленої вартості харчування.
Організація харчування, а також ведення відповідної документації може здійснюватися за допомогою автоматизованої системи.
Для здійснення контролю за дотриманням норм харчування медичний працівник веде журнал обліку виконання норм харчування, який заповнюється щодня на підставі меню-розкладу.
Аналіз виконання норм харчування проводиться один раз на чотири тижні. Результати проведеного аналізу щомісяця доводяться до відома керівника відповідного закладу.
(Витяг з Порядку організації харчування)
Тож чи є п. 11 Порядку організації харчування обмеженням автономії? Адже результатом проведення закупівель є укладення цивільно-правових договорів (купівля/продаж, поставка, надання послуг тощо).
Наступні запитання, які виникають (їх щонайменше два):
1) чи буде рахуватись уведення штатної одиниці фахівця з публічних закупівель у закладі освіти (оплата праці якого буде здійснюватися за рахунок місцевого бюджету (коштів засновника)) як виконання вищезгаданої норми;
2) чи все ж таки саме засновник має проводити закупівлю харчових продуктів, щоб належним чином забезпечити такий процес?
Адже покладення відповідальності за планування та організацію харчування в закладах освіти на засновника (як це передбачено п. 11 Порядку організації харчування) є не зовсім коректним, якщо здійснюватися така закупівля буде уповноваженою особою, роботодавцем для якої буде керівник автономного закладу освіти (варіант із першого запитання).
Так, засновником нібито здійснюється відповідно до Закону про освіту та Закону про повну загальну середню освіту контроль за фінансово-господарською діяльністю закладу та за використанням публічних коштів, однак такий контроль (враховуючи законодавство) є більш формальним, а відповідальність може виявитися реальнішою. І це перш за все не адміністративна, фінансова відповідальність, а суспільна — перед громадою та учасниками освітнього процесу.
Для забезпечення належного контролю в 50 і більше закладах органам місцевого самоврядування можна створювати такий собі «контролюючий орган».
Також одразу виникає запитання щодо закладів, які вже мають фінансову автономію. Зокрема, чи має засновник обмежити її щодо закупівлі продуктів харчування та проведення не поточних, а капітальних ремонтів? Про капітальні ремонти, до речі, в Законі про повну загальну середню освіту не зазначено нічого (хоч їх підґрунтям є укладення цивільно-правових угод (господарських договорів)). У цій частині є лише згадування про те, що обов’язком засновника є дотримання принципів універсального дизайну та/або розумного пристосування під час проєктування, будівництва та реконструкції будівель, споруд, приміщень закладів загальної середньої освіти. Із цього, власне, можна дійти до висновку, що будівництво і реконструкція здійснюються засновником.
3. Засновник закладу загальної середньої освіти зобов’язаний забезпечити:
утримання та розвиток заснованого ним закладу освіти, його матеріально-технічної бази на рівні, достатньому для виконання вимог державних стандартів, ліцензійних умов провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти, вимог трудового законодавства, оплати праці педагогічних та інших працівників, охорони праці, безпеки життєдіяльності, пожежної безпеки тощо;
дотримання принципів універсального дизайну та/або розумного пристосування під час проектування, будівництва та реконструкції будівель, споруд, приміщень закладів загальної середньої освіти;
Якщо засновником безпосередньо буде здійснюватися закупівля продуктів харчування, то відповідна уповноважена особа має перебувати у трудових відносинах з останнім. І в такому випадку укладати відповідні договори за підписом керівника закладу буде неможливо, а лише за підписом уповноваженої особи засновника. У такому випадку, на мою особисту думку, це є обмеженням фінансової автономії та не відповідає вищезазначеним нормам Закону про освіту та Закону про повну загальну середню освіту.
І знову ж таки, чи буде економічно вигідним для органів місцевого самоврядування великих територіальних громад з кількістю закладів освіти 50 і більше введення такої кількості штатних одиниць?
На мій погляд, нашим законотворцям необхідно врегулювати ці питання на законодавчому рівні або надати обґрунтовані офіційні методичні рекомендації для органів місцевого самоврядування.
Станом на сьогодні, на мою особисту думку, розділити видатки між засновником і закладом освіти можливо відповідно до кодів економічної кваліфікації. Виокремити капітальні видатки (код 3000) та продукти харчування (2230), прописавши в установчих документах, що закладом освіти не здійснюються видатки за кодами 3000 та 2230. Чи законно робити такі обмеження? На мій погляд, це можливо! Як такої відповідальності за собою не несе, однак це не зовсім правильно та економічно не обґрунтовано.
Враховуючи норми двох основних статей, що визначають межі автономії закладу освіти (ст. 2 Закону про освіту та ст. 59 Закону про повну загальну середню освіту), для врегулювання розбіжностей (не говорячи про економічну вигоду та межі відповідальності) зазначені статті необхідно викласти «трохи» в іншій редакції.
| Діюча редакція | Пропозиція |
| «1. Законодавство України про освіту ґрунтується на Конституції України та складається із цього Закону, спеціальних законів, інших актів законодавства у сфері освіти і науки та міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку. 2. Підзаконні нормативно-правові акти не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права на освіту, а також визначених законом автономії суб’єктів освітньої діяльності та академічних свобод учасників освітнього процесу. Листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми. 3. Суб’єкт освітньої діяльності має право самостійно приймати рішення з будь-яких питань у межах своєї автономії, визначеної цим Законом, спеціальними законами та/або установчими документами, зокрема з питань, не врегульованих законодавством» | 1. Законодавство України про освіту ґрунтується на Конституції України та складається із цього Закону, спеціальних законів, інших актів законодавства у сфері освіти і науки та міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку. 2. Підзаконні нормативно-правові акти не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права на освіту, а також академічних свобод учасників освітнього процесу. Листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми. 3. Суб’єкт освітньої діяльності має право самостійно приймати рішення з будь-яких питань у межах своєї автономії, визначеної цим Законом, спеціальними законами та установчими документами, зокрема з питань, не врегульованих законодавством |
| Стаття 59 Закону про повну загальну середню освіту «1. Заклади загальної середньої освіти провадять фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, цього Закону, Закону України «Про освіту» та інших нормативно-правових актів. | Стаття 59 Закону про повну загальну середню освіту 1. Заклади загальної середньої освіти провадять фінансово-господарську діяльність відповідно до Бюджетного кодексу України, цього Закону, Закону України «Про освіту» та інших нормативно-правових актів. |
| Фінансова автономія закладів загальної середньої освіти в частині використання бюджетних коштів передбачає самостійне здійснення витрат у межах затверджених кошторисами обсягів, зокрема на: формування структури закладу загальної середньої освіти та його штатного розпису; оплату праці працівників, встановлення доплат, надбавок, винагороди, виплату матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення, преміювання, інших видів стимулювання та відзначення працівників; оплату поточних ремонтних робіт приміщень і споруд закладів загальної середньої освіти; оплату підвищення кваліфікації педагогічних та інших працівників; укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти» | Фінансова автономія закладів загальної середньої освіти в частині використання бюджетних коштів передбачає самостійне здійснення витрат у межах затверджених кошторисами обсягів, зокрема на: формування структури закладу загальної середньої освіти та його штатного розпису; оплату праці працівників, встановлення доплат, надбавок, винагороди, виплату матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення, преміювання, інших видів стимулювання та відзначення працівників; оплату поточних ремонтних робіт приміщень і споруд закладів загальної середньої освіти; оплату підвищення кваліфікації педагогічних та інших працівників; укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти. Обмеження щодо укладення цивільно-правових угод (господарських договорів) можуть визначатися установчими документами закладу освіти. Або Обмеження щодо здійснення видатків закладами освіти можуть визначатися засновником в установчих документах за окремими кодами економічної класифікації видатків бюджету |
