Суть справи
Позивач звернувся до суду з метою визнання протиправним та скасування рішення сесії сільської ради від 30.06.2021 № 272 «Про пониження ступеня Бичальської філії опорного закладу «Деражненський ліцей» Деражненської сільської ради», яким вирішено понизити ступінь Бичальської філії опорного закладу «Деражненський ліцей» закладу загальної середньої освіти I — III ступенів Деражненської сільської ради Костопільського району Рівненської області на Бичальську філію I ступеня опорного закладу «Деражненський ліцей» Деражненської сільської ради Рівненського району Рівненської області.
Заява позивача до суду була обґрунтована тим, що оскаржуваним рішенням було порушено право на освіту дитини позивача — ОСОБА_3, який навчається у 5 класі філії опорного закладу «Деражненський ліцей»; пониження ступеня такого навчального закладу з I — II ступенів на I ступінь, вважав позивач, призведе до вимушеного переведення дитини до іншого навчального закладу в іншому населеному пункті. Позивач також зазначав, що прийняття рішення відбулося з порушенням процедури:
— не проведені обов’язкові громадські обговорення відповідно до ст. 32 Закону України від 16.01.2020 № 463-IX «Про повну загальну середню освіту»1;
1 Закон № 463.
— голосування проведене шляхом таємного, що не відповідає ст. 59 Закону України від 21.05.97 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2.
2 Закон № 280.
Позивач просив задовольнити позов у повному обсязі.
Відзив відповідача на позовну заяву було обґрунтовано тим, що оскаржуваним рішенням сільської ради жодним чином не було порушене право на освіту дитини позивача, оскільки є реальна можливість навчатися дитині в опорному навчальному закладі, а не у філії опорного закладу, до якого курсує шкільний автобус.
Відповідач вказав, що питання про пониження ступеня навчального закладу належить до компетенції органу місцевого самоврядування як засновника, який має обов’язок фінансувати на належному рівні навчальні заклади та ефективно використовувати кошти місцевого бюджету. Також відповідач зазначив, що оскаржуване рішення не є рішенням про реорганізацію філії навчального закладу, а є рішенням, яким реалізоване попереднє рішення № 38 від 05.06.2018 «Про план оптимізації навчальних закладів на 2018 — 2022 роки»3, яке позивачем не оскаржувалося в судовому порядку. Відповідач просив відмовити позивачу в задоволенні позову повністю.
3 Рішення № 38.
Ухвалою суду від 03.08.2021 позовну заяву з урахуванням ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України4 було прийнято до розгляду і відкрито провадження в адміністративній справі.
4 КАС.
Нормативні підстави
Розглянувши матеріали та з’ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, суд встанововив, що рішенням Восьмої сесії восьмого скликання Деражненської сільської ради від 30.06.2021 № 272 «Про пониження ступеня Бичальської філії опорного закладу «Деражненський ліцей» Деражненської сільської ради»5, зокрема, ухвалено:
5 Рішення № 272.
| 1 | Понизити ступінь Бичальської філії опорного закладу «Деражненський ліцей» закладу загальної середньої освіти I — II ступенів Деражненської сільської ради на Бичальську філію I ступеня опорного закладу «Деражненський ліцей» Деражненської сільської ради |
| 2 | Відділу освіти, культури, молоді та спорту Деражненської сільської ради забезпечити дотримання трудового законодавства під час перейменування закладів, повідомити працівників із змінами умов праці у зв’язку з пониженням ступенів |
| 3 | Внести відповідні зміни до Статуту опорного закладу «Деражненський ліцей» Деражненської сільської ради |
| 4 | Оприлюднити дане рішення на офіційному сайті Деражненської сільської ради у визначений термін |
| 5 | Контроль за виконанням даного рішення покласти на постійно діючу комісію сільської ради з питань освіти, культури, охорони здоров’я та соціального захисту |
Перевіривши правову та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб’єктом владних повноважень в основу оскаржуваного Рішення № 272, на відповідність вимогам ч. 2 ст. 2 КАС, яка визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку;
суд зазначає таке.
За правилами ч. 2 ст. 5 Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту»6 державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують — Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
6 Закон № 2145.
Для забезпечення територіальної доступності повної загальної середньої освіти органи місцевого самоврядування створюють і утримують мережу закладів освіти та їхніх філій (ч. 2 ст. 13 Закону № 2145).
Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють (ч. 2 ст. 24 Закону № 2145):
— засновник (засновники);
— керівник закладу освіти;
— колегіальний орган управління закладу освіти;
— колегіальний орган громадського самоврядування;
— інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.
У свою чергу, сільські, селищні ради (ч. 3 ст. 66 Закону № 2145):
— відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти;
— засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів;
— оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти;
— здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 8 Закону № 463 територіальну доступність повної загальної середньої освіти забезпечують у межах повноважень органи державної влади та органи місцевого самоврядування шляхом:
— формування та утримання мережі закладів освіти, у тому числі опорних, їхніх структурних підрозділів (філій);
— функціонування міжшкільних ресурсних центрів;
— закріплення території обслуговування за комунальними закладами освіти (їхніми структурними підрозділами), що забезпечують здобуття початкової та/або базової середньої освіти;
— підвезення учнів та педагогічних працівників до закладу освіти й у зворотному напрямку;
— створення та утримання пансіонів;
— сприяння запровадженню з урахуванням вибору батьків дітей або осіб, які досягли повноліття, різних форм здобуття повної загальної середньої освіти, їх забезпечення та підтримки тощо.
За правилами ч. 1 ст. 32 Закону № 463 рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).
За правилами пунктів 1 та 2 ч. 1 ст. 32 Закону № 280 до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать:
власні (самоврядні) повноваження:
1) управління закладами освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;
2) забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об’єднань, молодіжних центрів.
Абзацом 2 п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону № 280 визначено, що реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.
Аналіз рішення ради
Щодо протиправності оскаржуваного рішення
Судом установлено, що Деражненською сільською радою як засновником утворено комунальну організацію (установу, заклад) – Опорний заклад «Деражненський ліцей» Деражненської сільської ради (код ЄДРПОУ 35724185) з відокремленим підрозділом юридичної особи: Бичальська філія опорного закладу «Деражненський ліцей» та Жильжанська філія опорного закладу «Деражненський ліцей».
Оскаржуваним Рішенням № 272 було вирішено понизити ступінь Бичальської філії опорного закладу «Деражненський ліцей» I — II ступенів на Бичальську філію I ступеня опорного закладу «Деражненський ліцей».
Тобто оскаржуване Рішення № 272 було ухвалене відповідачем на підставі наданих законодавством повноважень.
Водночас позивач на обґрунтування позовних вимог вказує, що оскаржуване Рішення № 272 є протиправним, оскільки в порушення вимог ст. 32 Закону № 463 відповідач не провів процедури громадського обговорення.
Частиною 2 ст. 32 Закону № 463, зазначає суд, визначено, що у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов’язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти.
Реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
Суд зазначає, що проведення процедури громадського обговорення проєкту Рішення № 272 не стосується процедури прийняття такого рішення.
Установлено, що оскаржуване Рішення № 272 прийняте на виконання Рішення № 38, згідно з яким затверджено План оптимізації навчальних закладів на 2018 — 2022 роки. Відповідно до Плану оптимізації мережі загальної середньої та дошкільної освіти Деражненської сільської ради на 2018 — 2022 роки (додаток до Рішення № 38): назва навчального закладу – Бичальська філія Деражненської ЗОШ I — III ступенів; кількість учнів – 64; шляхи оптимізації – з пониженням ступеня.
Тобто рішенням про реорганізацію, зміну типу, ліквідацію закладу загальної середньої освіти – Бичальської філії опорного закладу «Деражненський ліцей» є саме Рішення № 38, а не оскаржуване Рішення № 272.
Оскаржуване Рішення № 272 є лише рішенням, спрямованим на реалізацію Рішення № 38, а тому процедура проведення громадського обговорення мала мати місце саме при прийнятті Рішення № 38.
Тому суд відхиляє доводи позивача про протиправність оскаржуваного Рішення № 272 в частині відсутності процедури проведення громадського обговорення при його прийнятті, оскільки Рішення № 38 не оскаржувалося позивачем у судовому порядку та не є предметом позову в межах даної адміністративної справи.
Окрім того, суд зазначає, що, приймаючи оскаржуване Рішення № 272, відповідачем:
— враховувалися обставини щодо кількості учнів у Бичальській філії – 64 особи станом на 2018 рік (період прийняття Рішення № 38 від 05.06.2018);
— вивчалася потреба у фінансуванні навчального закладу;
— вирішувалося питання ефективного використання бюджетних коштів (асигнувань).
Відповідач звертався до Управління освіти і науки Рівненської обласної державної адміністрації з листом щодо ситуації, яка склалася з оптимізацією мережі навчальних закладів, на що останнє надало відповідь про те, що питання закриття, реорганізації, оптимізації, створення нових закладів освіти належать до компетенції засновника – Деражненської сільської ради, яка повинна керуватися обставинами щодо фінансової можливості (спроможності) на утримання таких закладів.
Тобто відповідач як орган місцевого самоврядування повноважний приймати рішення щодо оптимізації мережі навчальних закладів виходячи з фінансової спроможності їх належного утримання та з урахуванням ефективності використання коштів місцевого бюджету.
Питання щодо ефективності використання коштів місцевого бюджету та можливості належного фінансування навчальних закладів вивчається та обговорюється саме під час прийняття рішення про утворення, реорганізацію чи ліквідацію навчального закладу – оптимізацію мережі навчальних закладів, яким у даному випадку є Рішення № 38, а не оскаржуване Рішення № 272.
Щодо обмеження права на освіту
За приписами ч. 1 ст. 3 Закону № 2145 кожен має право на якісну та доступну освіту. Право на освіту включає право здобувати освіту впродовж усього життя, право на доступність освіти, право на безоплатну освіту у випадках і порядку, визначених Конституцією та законами України.
Конституційний суд України у справі про офіційне тлумачення положень ч. 3 ст. 53 Конституції України (справа про доступність і безоплатність освіти, рішення № 5-рп/2004 від 04.03.2004) роз’яснив, що слід розуміти під цими поняттям.
При тлумаченні терміна «доступність» стосовно освіти в державних і комунальних навчальних закладах слід виходити із граматичного визначення слова «доступність» як «доступ для всіх отримати, користуватись, придбати щось», «відповідність силам, здібностям, можливостям кого-небудь».
Системний аналіз положень Конституції України, в яких вживається термін «доступність», дає підстави для висновку, що поняття «доступність освіти» у ч. 3 ст. 53 Конституції України означає створення державою можливостей для реалізації права людини на освіту. При цьому необхідно зазначити, що доступність дошкільної і загальної середньої освіти є гарантією права кожного на здобуття такої освіти, якому кореспондує обов’язок держави забезпечити реалізацію цього права. Доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах полягає у створенні державою відповідних умов для їх функціонування і розвитку, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання.
Таким чином, виходячи із змісту поняття «доступність» Конституційний суд України вважає, що доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право.
Суд зазначив, що
право на освіту дитини позивача жодним чином не обмежено та не порушено внаслідок прийняття відповідачем оскаржуваного Рішення № 272.
Відповідно до ч. 4 ст. 13 Закону № 2145 особи, які здобувають повну загальну середню освіту, проживають у сільській місцевості і потребують підвезення до закладу освіти і у зворотному напрямку, забезпечуються таким підвезенням за кошти місцевих бюджетів, у тому числі із забезпеченням доступності відповідного транспорту для осіб з порушенням зору, слуху, опорно-рухового апарату та інших маломобільних груп населення.
Судом під час розгляду справи установлено, що відповідач як орган місцевого самоврядування забезпечив опорний заклад «Деражненський ліцей» шкільним автобусом «Атаман», який щодня здійснює перевезення дітей (учнів) до навчального закладу та у зворотному напрямку.
Тому син позивача забезпечений повною мірою можливістю здобувати освіту в опорному закладі «Деражненський ліцей» безперешкодно. Тож відповідачем – органом місцевого самоврядування створено усі належні можливості для реалізації дитиною права на освіту – доступність освіти; дитині позивача жодним чином не відмовлено у праві на освіту.
Щодо порушення процедури прийняття рішення
Відповідно до ч. 2 ст. 59 Закону № 280 рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 ст. 26, пунктами 1, 29 і 31 ст. 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням.
У матеріалах справи міститься протокол засідання восьмої сесії восьмого скликання Деражненської сільської ради від 24.06.2021 щодо питання «Про пониження ступеня Бичальської філії опорного закладу «Деражненський ліцей» Деражненської сільської ради» з оголошенням перерви до 30.06.2021.
Зі змісту протоколу вбачається, що 30.06.2021 сільський голова ОСОБА_4 вніс пропозицію щодо внесення змін до порядку денного засідання в частині регламенту роботи Деражненської сільської ради, аргументуючи це ситуацією, що склалася серед депутатів (погрози, утиски, дзвінки), та запропонував провести таємне голосування. Результати голосування за пропозицію голови такі: за – 17 + сільський голова, проти — 2, утримався – немає.
Тобто зі змісту протоколу вбачається, що питання щодо необхідності проведення голосування шляхом таємного виникло через наявність погроз, утисків та дзвінків депутатам від невідомих осіб.
Суд погоджується з доводами позивача, що
питання пониження ступеня навчального закладу не відноситься до імперативних випадків, за яких голосування здійснюється таємно, проте прийняття оскаржуваного Рішення № 272 саме шляхом таємного голосування не є самостійною та безумовною підставою стверджувати, що таке рішення є протиправним.
Здійснення голосування по даному питанню шляхом таємного не скасовує того факту, що за таке рішення проголосувала більшість депутатів, тобто волевиявлення представників громадськості зафіксоване. Зазначене свідчить про правомірність прийняття оскаржуваного Рішення № 272, яке жодним чином не звузило / порушило права та інтереси позивача.
Рішення суду
Розглянувши усі матеріали справи, суд дійшов виснвку:
— за приписами ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
— відповідачем доведено правомірність оскаржуваного Рішення № 272 у порядку ст. 77 КАС, а тому заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.
Керуючись статтями 241 — 246, 255, 295 КАС, суд вирішив адміністративний позов до Деражненської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення залишити без задоволення.
