1 Закон № 943.
Про пом’якшення умов
Тут треба віддати належне законодавцю, що врахував дефіцит кадрів в невеликих населених пунктах та пом’якшив вимоги до посадових осіб органів місцевого самоврядування, які можуть надавати відомості з Державного земельного кадастру.
Нагадаю, раніше передбачалося, що такі посадові особи повинні мати вищу землевпорядну або юридичну освіту та стаж землевпорядної або юридичної роботи не менш як два роки. Як розумієте, знайти таких для сільських та селищних рад це був той ще квест (хоча нині залюбки на ці посади переходять спеціалісти територіальних органів Держгеокадастру (їх, як і багатьох інших представників державних структур, також «лихоманить»).
Відтепер же для того аби мати право надавати такі відомості, достатньо за певною процедурою пройти стажування у сфері земельних відносин (про це ми також неодноразово вже писали на сторінках нашого видання).
Відповідні зміни були внесені в абз. 2 ч. 1 ст. 9 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр»2.
2 Закон про земельний кадастр.
Тепер він має таку редакцію:
«Надання відомостей з Державного земельного кадастру у визначених частиною першою статті 38 цього Закону випадках може здійснюватися також адміністраторами центрів надання адміністративних послуг у порядку, встановленому Законом України «Про адміністративні послуги», або уповноваженими посадовими особами виконавчих органів місцевого самоврядування, які успішно пройшли стажування у сфері земельних відносин.»
Тобто про будь-які кваліфікаційні вимоги вже не йдеться, якщо не зважати, звісно, на загальні вимоги, які висуваються до посадових осіб місцевого самоврядування. Вони визначені в ст. 5 Закону України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування»3 та передбачають, що на посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою та регіональними мовами в обсягах, достатніх для виконання службових обов’язків відповідно до вимог статті 11 Закону України «Про засади державної мовної політики».
3 Закон про службу.
Ну і тут треба нагадати, що не потребує проходження стажування у сфері земельних відносин особа, яка перед призначенням на посаду адміністратора ЦНАП чи на посаду у виконавчий орган місцевого самоврядування працювала державним кадастровим реєстратором протягом останніх двох років.
Хоча, з іншого боку, наскільки було відомо на момент підготовки цього матеріалу, труднощі з проходженням стажування все ж таки виникали. А все тому, що Уряд «підзатягнув» із внесенням змін до своєї постанови від 21.03.2016 № 205 «Деякі питання ведення Державного земельного кадастру», якою затверджено Порядок стажування у сфері земельних відносин. А в цій постанові все ще говориться про те, що:
«Стажування можуть проходити особи, які відповідають таким кваліфікаційним вимогам:
є громадянами України;
мають вищу землевпорядну або юридичну освіту;
стаж землевпорядної або юридичної роботи становить не менш як два роки.»
«Ребусні зміни» до Закону про адмінпослуги
Власне основний пул змін «наздогнав» Закон України від 06.09.2012 № 5203-VI «Про адміністративні послуги»4.
4 Закон про адмінпослуги.
Почну з ч. 2 ст. 6 Закону про адмінпослуги.
Вона наводить перелік того, що зобов’язані забезпечити суб’єкти надання адміністративних послуг. Але спочатку нагадаю, хто ж це такі.
Суб’єкт надання адміністративної послуги — орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб’єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
Так от, відтепер перелік зобов’язань суб’єктів надання адміністративних послуг було розширено та передбачено, що, окрім всього іншого, вони зобов’язані забезпечити безоплатне надання консультацій суб’єктам звернень з питань отримання адміністративних послуг у місцях, де здійснюється прийом суб’єктів звернень.
Також уточнюється, що у разі надання адміністративних послуг через ЦНАП суб’єктам надання адміністративних послуг забороняється проводити консультації з питань надання таких послуг поза межами центру надання адміністративних послуг.
Тобто маємо таку собі ситуацію: якщо якась адміністративна послуга надається саме через ЦНАП (потрапила в перелік адміністративних послуг, який затвердила місцева рада — орган, який утворив ЦНАП), то суб’єкт надання цієї послуги автоматично втрачає право проводити консультації суб’єктам звернення за такою послугою поза межами ЦНАП.
А тут маємо цікавинку! Закон про адмінпослуги, як, власне, й інші закони, не дає визначення, що таке консультації. Єдине, що можна знайти, це пояснення у словнику української мови «Академічний тлумачний словник (1970—1980)», де під консультацією розуміється порада фахівця з якого-небудь питання, подавання порад з яких-небудь питань.
До чого все це я? А до того, що відповідно до тієї ж ч. 2 ст. 6 Закону про адмінпослуги знову ж таки передбачається, що суб’єкт надання адміністративної послуги зобов’язаний забезпечити надання суб’єкту звернення, який звернувся за допомогою засобів телекомунікації (телефону, електронної пошти, інших засобів зв’язку), інформації про порядок надання адміністративних послуг.
І що ми отримуємо? А ось що: проводити консультації за наведених вище підстав не можна (це на кшталт того, що якщо суб’єкт звернення особисто звертається до суб’єкта надання адміністративних послуг поза межами ЦНАП), а надавати інформацію, якщо суб’єкт звернення звернувся за допомогою засобів телекомунікації, можна.
Отже, тепер шляхом закріплення на законодавчому рівні суб’єкти надання адміністративної послуги отримали право консультувати (безкоштовно, звісно) суб’єктів звернення з приводу отримання адмінпослуг, які «заходять» через ЦНАП. Хоча й раніше так було, якщо самі суб’єкти надання адмінпослуг супротиву не чинили. І тут навіть можна ставити питання не про право, а про зобов’язання забезпечити безоплатне надання консультацій суб’єктам звернень з питань отримання адміністративних послуг у місцях, де здійснюється прийом суб’єктів звернень (можна вважати, що ЦНАП є тим місцем, де здійснюється прийом суб’єктів, і тоді виходить, що можна). Якось так.
Тепер про оновлену ст. 7 Закону про адмінпослуги.
Її було доповнено частиною четвертою. Відтепер в Законі про адмінпослуги закріплено таку процедуру, як моніторинг якості надання адміністративних послуг. Передбачається, що він здійснюється за показниками та у порядку, що встановлюються Кабінетом Міністрів України (на момент написання цього матеріалу такий відсутній).
Моніторинг здійснюється з урахуванням вимог законодавства про захист персональних даних.
Суб’єктами моніторингу якості надання адміністративних послуг є:
— центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері надання адміністративних послуг;
— Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації;
— суб’єкти надання адміністративних послуг;
— ОМС;
— ЦНАП.
Моніторинг включає збирання, обробку та аналіз даних з метою визначення та вжиття заходів щодо підвищення рівня якості надання адміністративних послуг.
Результати моніторингу, а також заходи щодо підвищення рівня якості надання адміністративних послуг є відкритими та підлягають оприлюдненню не рідше одного разу на рік у порядку та за формою, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.
А поки відсутній такий порядок, не забуваємо, що всі ЦНАПи знаходяться під «суворим поглядом» Міністерства цифрової трансформації.
Мінцифри відповідно до покладених на нього завдань серед іншого:
— сприяє розвитку мережі ЦНАП, формує пропозиції щодо надання державної підтримки (у тому числі фінансової) такому розвитку;
— координує діяльність органів, що утворили ЦНАП, з питань підвищення рівня якості надання електронних та адміністративних послуг, розвитку електронної інформаційної взаємодії таких центрів із суб’єктами надання адміністративних послуг, розширення функцій центрів та переліку послуг, які надаються через них;
— здійснює моніторинг якості надання електронних та адміністративних послуг, широкосмугового доступу до Інтернету, відкритих даних.
(постанова КМУ від 18.09.2019 № 856 «Питання Міністерства цифрової трансформації»)
На перспективу треба відстежувати, коли буде прийнято відповідний документ КМУ, в якому мають визначити показники та порядок, відповідно до яких буде проводитися моніторинг якості надання адмінпослуг. Може так статися, що доведеться приймати свій локальний документ, який деталізує цю процедуру.
Рухаємося далі по змінах. Статтю 9 Закону про адмінпослуги було доповнено також новим абзацом.
Тепер передбачається, що ЦНАП та суб’єкти надання адміністративних послуг у випадках, передбачених законодавством, а також на вимогу суб’єкта звернення забезпечують складання заяви в електронній формі, її друк та надання суб’єкту звернення для перевірки та підписання. Тож, це треба враховувати та виконувати.
Нагадаю, що заява на отримання адміністративної послуги подається в письмовій, усній чи електронній формі.
Письмова заява може бути подана суб’єкту надання адміністративної послуги особисто суб’єктом звернення або його представником (законним представником), надіслана поштою, а в разі надання адміністративних послуг в електронній формі — з використанням Єдиного державного вебпорталу електронних послуг, у тому числі через інтегровані з ним інформаційні системи державних органів та органів місцевого самоврядування.
Переходимо до найцікавішого. Поговоримо про ст. 12 Закону про адмінпослуги.
Наведу повністю її оновлену редакцію, щоб простіше було пояснити, в чому ж «казуси».
Отже, відтепер ми маємо нове визначення ЦНАП — це постійно діючий робочий орган або виконавчий орган (структурний підрозділ) органу місцевого самоврядування або місцевої державної адміністрації, що зазначені у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги згідно з переліком, визначеним відповідно до цього Закону.
Раніше, нагадаю, це звучало так:
«Центр надання адміністративних послуг — це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, що зазначений у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб’єктами надання адміністративних послуг.»
Як на мене, все було зрозуміло: є адміністратор, який взаємодіє із суб’єктом надання адміністративної послуги задля того, щоб мені як суб’єкту звернення було надано послугу в ЦНАП. Зрозуміла ієрархія взаємовідносин цього трикутника.
Тепер же починаються «пробуксовки»...
| Ну, по-перше, все ж таки в системі органів місцевого самоврядування відсутні «виконавчі органи органів місцевого самоврядування», а є виконавчі органи рад (це я знову ж до того, що весь хаос із застосуванням законодавства починається з легковажного ставлення до термінів тощо). Будемо вважати, що все ж таки малися на увазі виконавчі органи (їх структурні підрозділи) рад, і тут якщо з ними все більш-менш зрозуміло, то з «постійно діючим робочим органом органу місцевого самоврядування» виникають «трабли», і давно. А все чому? Тому що перш ніж вводити будь-які визначення, нові «органи» у «структуру» ОМС, треба враховувати базовий закон, яким в даній ситуації є Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»5. І станом на сьогодні він не дає визначення і взагалі не містить згадувань про такі собі «постійно діючі робочи органи». Так, є в нас у системі місцевого самоврядування сільські, селищні, міські ради, виконавчі органи таких рад. Також є постійні комісії ради, можуть бути створені навіть тимчасові контрольні комісії ради, На практиці створюються часто також дорадчі органи, а постійно діючих робочих органів немає. Тут на думку спадає відома, напевно, багатьом цитата: «Казань брал... Астрахань брал... Ревель брал... Шпака ...не брал». Ось тому на практиці маємо проблему та подекуди повне нерозуміння того, яким чином взагалі має створюватися (формуватися) постійно діючий робочий орган. По факту це «оболонка», яка не має статусу юридичної особи, не є виконавчим органом (структурним підрозділом) місцевої ради. Він не може мати і свого штату, бо, знову ж таки, згідно з тим самим Законом про місцеве самоврядування передбачається, що затверджується саме структура виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, пропозиції щодо яких подаються відповідно сільським, селищним, міським головою. Немає тут, знову ж таки, серед складових постійно діючого робочого органу. Отже, що отримуємо в сухому залишку? Те, що якийсь орган місцевого самоврядування може створити постійно діючий робочий орган, пославшись у своєму рішенні щонайменше на ст. 12 Закону про адмінпослуги. Який же може бути орган місцевого самоврядування? За логікою — або представницький орган місцевого самоврядування, яким є рада, або будь-який виконавчий орган ради, до повноважень якого віднесено таке делеговане повноваження, як організаційне забезпечення надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг (передбачено пп. 4 п. «б» ст. 27 Закону про місцеве самоврядування). На перший погляд дивним здається, адже ми звикли, що органи мають створюватися місцевими радами, тим не менш, є в нас така ст. 27 Закону про місцеве самоврядування і немає в нас у виключних повноваженнях ради (ст. 26 Закону про місцеве самоврядування) такого повноваження, як створення постійно діючих робочих органів. Хоча, звісно ж, як показує аналіз багатьох рішень місцевих рад, таке створення постійно діючих робочих органів відбувається саме на сесіях рад (інакше ніяк). До питання складу такого органу повернемося трохи пізніше. |
5 Закон про місцеве самоврядування.
Рухаємося далі за ст. 12 Закону про адмінпослуги. Передбачається, що відтепер у ЦНАП послуги надаються адміністратором центру, у тому числі шляхом його взаємодії із суб’єктами надання адміністративних послуг. У виняткових випадках (якщо послуги у центрах надання адміністративних послуг не можуть бути надані адміністратором або таке їх надання є значно гіршим для інтересів суб’єктів звернення та/або публічних інтересів) окремі адміністративні послуги можуть надаватися через центр надання адміністративних послуг посадовими особами суб’єктів надання адміністративних послуг на підставі узгоджених рішень з органом, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг.
| Не хочу бути прискіпливою, але висловлю побажання, щоб розробники законопроєктів відповідальніше ставилися до своєї місії та не змушували звичайних людей постійно користуватися логікою, щоб виконувати ті чи інші положення законодавчих актів. До чого це я? Зверніть увагу на таку недоречність: у нормі вище йдеться про те, що послуги у ЦНАП надаються адміністратором центру. Звертаю увагу на слово «послуги», а вони в нас можуть бути не обов’язково адміністративними, а, наприклад, прирівняними до адміністративних, супутніми тощо. Водночас йдеться про те, що саме адміністратор надає послугу. Знову ж таки, той же Закон про адмінпослуги говорить про те, що: – адміністративна послуга — це результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону (залишалася чинною норма, яка говорить про те, що адмінпослуга надається саме суб’єктом надання адміністративної послуги, яким не є адміністратор); – суб’єкт надання адміністративної послуги — це орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб’єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги (йдеться про те, що той чи інший орган, посадова особа мають прямо бути уповноважені відповідно до закону надавати ту чи іншу адміністративну послугу, і якщо бути точною, то таке пряме уповноваження саме адміністратора на надання послуги міститься в Законі про земельний кадастр, в якому чітко зазначається, що: «Надання відомостей з Державного земельного кадастру у визначених частиною першою статті 38 цього Закону випадках може здійснюватися також адміністраторами центрів надання адміністративних послуг у порядку, встановленому Законом України «Про адміністративні послуги», або уповноваженими посадовими особами виконавчих органів місцевого самоврядування, які успішно пройшли стажування у сфері земельних відносин.»; – виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються, зокрема: найменування адміністративної послуги та підстави для її одержання; суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги (це витяг зі ст. 5 Закону про адміністративні послуги, який дає розуміння того, що саме тим чи іншим законодавчим актом має конкретизуватися той чи інший суб’єкт надання адміністративної послуги в якості органу чи тієї ж посадової особи). І ще одна дивина, яка не дає спокою керівникам ЦНАПів. Це питання щодо того, про які ж це такі виняткові випадки (якщо послуги у центрах надання адміністративних послуг не можуть бути надані адміністратором або таке їх надання є значно гіршим для інтересів суб’єктів звернення та/або публічних інтересів) йдеться у зазначеній вище нормі? Хто це має визначати та якими критеріями вимірювати, гірше то буде для суб’єкта звернення чи ні, якщо все ж таки послугу буде надавати адміністратор, а не суб’єкт надання адміністративної послуги? Важко про це говорити поки що, бо немає ще такої розповсюдженої практики, але, на моє переконання, однозначно йдеться про ті адміністративні послуги, суб’єктами надання яких є ті ж органи місцевого самоврядування відповідно до певного законодавчого акта. Але в цій же нормі є й інша прикрість: передбачається, що окремі адміністративні послуги можуть надаватися через ЦНАП саме посадовими особами суб’єктів надання адміністративних послуг на підставі узгоджених рішень з органом, який прийняв рішення про утворення ЦНАП. Перекладу на «людську» мову мову законодавця так, як її зрозуміла я. Припустімо, що є в нас виконавчий орган ради, до повноважень якого віднесено здійснення реєстрації місця проживання (це нормально і це відповідає вимогам Закону України від 11.12.2003 № 1382-IV «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», в якому визначено, що «орган реєстрації — виконавчий орган сільської, селищної або міської ради, сільський голова (у разі якщо відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено), що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання особи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради». Тобто цей виконавчий орган ради є суб’єктом надання адміністративної послуги під назвою «реєстрація місця проживання». Далі уявімо собі, що постане питання про те, щоб саме адміністратор надавав таку послугу в ЦНАП (з попереднім, звісно, вчиненням всіх необхідних дій, щоб це стало можливим взагалі), але шляхом «мозкового штурму» все ж таки буде залишено все як є і надання такої послуги так і залишиться за відповідним виконавчим органом, бо, скоріш за все, посадові особи такого органу будуть робити це краще, ніж адміністратор. Таким чином, для того, щоб посадова особа суб’єкта надання такої послуги змогла надавати її безпосередньо через ЦНАП, то треба буде укласти узгоджене рішення між таким виконавчим органом ради та, наприклад, радою, якщо саме вона створила ЦНАП (чесно кажучи, ситуація алогічна). І знову ж таки, вкотре постає запитання: а що мається на увазі під «через ЦНАП»? Це типу посадова особа суб’єкта надання такої послуги може територіально знаходитися в приміщенні ЦНАП та безпосередньо надавати таку послугу, чи все ж таки працюємо за колишньою схемою (коли адміністратор приймає документи, передає суб’єкту надання адмінпослуги, потім забирає результат і віддає суб’єкту звернення)? Перший варіант, чесно кажучи, був більш прийнятний, якщо враховувати, що така послуга має бути надана протягом дня (але повністю тоді руйнує загальну початкову філософію Закону про адмінпослуги в частині того, що адміністратори та суб’єкти надання адміністративних послуг не мають бути «два в одному»). Та й у п. 16 Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг, затвердженого постановою КМУ від 01.08.2013 № 588, сьогодні говориться про те, що на основі узгоджених рішень із суб’єктами надання адміністративних послуг у роботі центру можуть брати участь представники суб’єктів надання адміністративних послуг для надання консультацій. Хоча другий варіант теж прийнятний, якщо суб’єкт надання адмінпослуги зовсім поряд. Тож особисто для мене запитань більше ніж відповідей, бо я читаю норми законодавства буквально і хочу їх розуміти однозначно, а не керуватися практикою, яка складалася роками, чи тією ж логікою. І в мене не виникало би зайвих запитань, якби законодавець початково правильно «вибудовував архітектуру» правової норми. А з тієї норми, що аналізую, випливає щось незрозуміле: адміністратор — це особа, яка начебто має такий собі пріорітет в наданні адміністративної послуги, далі передбачається поміж рядочків, що такі послуги можуть надаватися і шляхом взаємодії із суб’єктами надання адміністративних послуг (тобто начебто працює стара схема взаємовідносин між адміністратором і суб’єктом надання адміністративних послуг), а тут ще й якісь «виняткові випадки» та саме «окремі адміністративні послуги» намалювалися, які можуть надаватися посадовими особами суб’єктів надання адміністративних послуг через ЦНАП. Ви серйозно? Чому все так ускладнено? Чи це робиться навмисно, щоб кожен робив як йому зручно, як зрозумів? Резюмую: як би не крутили отой «мікс», аби поєднати в одній посадовій особі і адміністратора, і суб’єкта надання адміністративних послуг, а це буде зробити важко не порушивши як норми законодавства, так і взагалі філософію внутрішньої структури органів місцевого самоврядування, то було б все зрозуміліше. В ідеальному варіанті все мало залишатися так, як це було заплановано ще коли Закон України «Про адміністративні послуги» побачив першу свою редакцію. Звісно, що багато хто скаже, що треба оптимізуватися, економити кошти, людські ресурси, в нас дефіцит кадрів тощо. І я не проти цього, але, шановні, давайте це робити у законний спосіб, а не створюючи кожного разу велосипед (його вже давно вигадали!). |
Їдемо далі...
Все тією ж ст. 12 Закону про адмінпослуги передбачається, що ЦНАП, утворений як постійно діючий робочий орган, забезпечує надання адміністративних послуг суб’єктам звернення із залученням до його роботи посадових осіб окремих виконавчих органів (структурних підрозділів) органу, який прийняв рішення про утворення ЦНАП.
| Якщо не зважати на той факт, що базовий для ОМС Закон про місцеве самоврядування не містить навіть згадувань про постійно діючі робочі органи, то варіант його створення є найкращим в умовах, коли ви хочете оптимізувати по максимуму фінанси, трудові ресурси тощо. Вище я вже говорила, що я розумію такий орган як «оболонку», до роботи в якій залучаються посадові особи виконавчих органів рад, які відповідно до покладених них повноважень, наприклад, здійснюють реєстрацію місця проживання, речових прав на нерухоме майно, юридичних осіб. При цьому такі посадові особи мають перебувати у штатах тих виконавчих органів, які є суб’єктами надання тієї чи іншої адміністративної послуги (лише за таких умов може бути досягнуто логіки законодавця). Але тут, знову ж таки, постає питання доречності створення саме такого органу. Щоб із цим визначитися, треба мати розуміння, чи може суб’єкт надання адміністративної послуги надавати послугу безпосередньо у ЦНАП (тобто, що ж мається на увазі «через ЦНАП», про що вище писалося), чи, створивши такий орган, просто, вірогідніше за все, буде краще налаштовано співпрацю між адміністраторами та суб’єктами надання адміністративних послуг, які також перебувають у загальній структурі органів місцевого самоврядування. Сьогодні багато хто вже замислюється над тим, щоб, наприклад, на державного реєстратора державної реєстрації речових прав на нерухоме майно покласти функції адміністратора. Чи можливо це? На мою думку — ні. І ось чому: – по-перше, вкотре треба поставити запитання: чи може все ж таки посадова особа виконавчого органу (суб’єкта надання адміністративних послуг) надавати адміністративні послуги в приміщенні ЦНАП оминаючи адміністратора (вище я вже писала, що норми прописані в цій частині неоднозначно). Якщо все ж таки це дозволяється, то, вибачте, ми тоді повернулися туди, звідки почали (інститут адміністраторів було введено, аби уникати корупційних складових у діяльності суб’єктів надання адміністративних послуг); – по-друге, Закон про адмінпослуги конкретно визначає лише єдину категорію посадових осіб, які частково можуть здійснювати окремі завдання адміністратора. Так, зокрема, забігаючи наперед, означу, що відповідно до ч. 6 ст. 13 Закону про адмінпослуги передбачається: «За рішенням органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг, окремі завдання адміністратора, пов’язані з наданням адміністративних послуг, отриманням заяв та документів, видачею результатів надання адміністративних послуг, може здійснювати староста.» Тобто, йдеться лише про старост (хоча й тут є питання в частині правозастосування). Можу однозначно сказати, що з більшою вірогідністю таке «міксування» (староста з частковими завданнями адміністратора) має право на існування, якщо йдеться саме про створення ЦНАП як постійно діючого робочого органу, до складу якого буде введено в тому числі старосту; –по-третє, ч. 1 ст. 13 Закону про адмінпослуги визначено, що у разі утворення ЦНАП як постійно діючого робочого органу до його складу включаються окремі посадові особи виконавчих органів (структурних підрозділів) органу, який прийняв рішення про утворення ЦНАП, на яких можуть покладатися всі або окремі завдання адміністратора. Знову ж таки ця норма є зайвим підтвердженням того, що покладання на іншу посадову особу виконавчого органу окремих завдань адміністратора є можливим лише за умови створення ЦНАП як постійно діючого робочого органу, до складу якого увійде така особа. До слова сказати, ця ж норма і підтверджує той факт, що у постійно діючого робочого органу не може бути штату, а лише сформований певний склад з посадових осіб виконавчих органів. Чи можна брати цю норму за основу та покладати такі обов’язки адміністратора на того ж державного реєстратора? Сумнівно. Для цього необхідне розуміння того, чи може державний реєстратор (посадова особа суб’єкта надання адміністративних послуг) з розширеним функціоналом безпосередньо надавати адміністративні послуги у ЦНАП суб’єкту звернення (по факту отримуємо два в одному: адміністратора та суб’єкта надання адміністративних послуг, що, знову ж таки, зводить нанівець початкову філософію Закону про адмінпослуги). Резюмую: вирішувати вам! Як такої прямої заборони немає, але й норма «стрьомна» сама по собі (не деталізує і не має винятків, наприклад, що це не можуть бути посадові особи суб’єктів надання адміністративних послуг). Хоча, з іншого боку, якщо подивитися на визначення, хто такий адміністратор та суб’єкт надання адміністративних послуг, то неважко зрозуміти, що початково законодавець передбачає розширений функціонал для адміністратора (ну і для старости), а от про суб’єктів надання адміністративних послуг не йдеться. Тобто, на моє власне переконання, все ж таки в ч. 1 ст. 12 Закону про адмінпослуги мається на увазі те, що покладання всіх або окремих завдань адміністратора можливе на будь-яку посадову особу виконавчого органу, яка не є суб’єктом надання адміністративних послуг. |
Тепер перейдемо до ч. 4 ст. 12 Закону про адмінпослуги.
В ній визначено, що з метою забезпечення належної доступності адміністративних послуг можуть утворюватися територіальні підрозділи та віддалені (у тому числі пересувні) робочі місця адміністраторів ЦНАП.
Організаційне забезпечення діяльності територіальних підрозділів та віддалених (у тому числі пересувних) робочих місць адміністраторів ЦНАП покладається, зокрема, на виконавчий орган (структурний підрозділ) органу місцевого самоврядування.
При цьому тут же уточнюється, що КМУ розробляє методичні рекомендації щодо критеріїв територіальної доступності ЦНАП, включаючи його територіальні підрозділи та віддалені (у тому числі пересувні) робочі місця адміністраторів.
На момент підготовки цього матеріалу вже був підготовлений проєкт таких рекомендацій та розміщений на сайті Міністерства цифрової трансформації для обговорення: thedigital.gov.ua/regulations/povidomlennya-pro-oprilyudnennya-proyektu-rozporyadzhennya-kabinetu-ministriv-ukrayini-pro-shvalennya-metodichnih-rekomendacij-shodo-kriteriyiv-?fbclid=IwAR2L09Pk9L4kGPszJHO435hQN9suXxDdHERbQgojKnTQkp5EZ45FPWKrQAQ.
Нижче наведу їх текст, але одразу означу, що не факт, що він таким і залишиться. Це так, орієнтир, на що розраховувати в майбутньому.
Тут треба наголосити на тому, що створення ЦНАП, його окремих елементів – це повноваження ОМС. Тому саме ОМС на власний розсуд має вирішує такі питання, враховуючи кадровий та фінансовий потенціал, а також орієнтуючись на потреби людей. При цьому Методичні рекомендації спрямовані лише на допомогу ОМС.
Тепер перейдемо до частин шостої — восьмої ст. 12 Закону про адмінпослуги.
Їх було викладено в такій редакції:
«6. Перелік адміністративних послуг, які надаються через центр надання адміністративних послуг, визначається органом, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг.
Надання адміністративних послуг, суб’єктом надання яких є відповідна рада (її виконавчі органи або посадові особи), здійснюється виключно через центр надання адміністративних послуг.
7. Кабінет Міністрів України затверджує перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади та адміністративних послуг, що надаються органами місцевого самоврядування у порядку виконання делегованих повноважень, які є обов’язковими для надання через центри надання адміністративних послуг.
8. Якщо адміністративні послуги надаються у центрах надання адміністративних послуг, суб’єктам надання адміністративних послуг забороняється приймати заяви, видавати суб’єктам звернення оформлені результати надання адміністративних послуг (у тому числі рішень про відмову в наданні адміністративних послуг) поза зазначеними центрами, їх територіальними підрозділами та віддаленими (у тому числі пересувними) робочими місцями адміністраторів, крім випадків подання заяв з використанням Єдиного державного вебпорталу електронних послуг».
Щодо цих положень, то я би на місці ОМС була уважнішою. Законодавець чітко говорить про те, що перелік саме АДМІНІСТРАТИВНИХ послуг, які надаються через ЦНАП, визначається ОМС, який утворив ЦНАП. Тут доречно пригадати, які ж послуги в нас є все ж таки адміністративними (вище про це вже говорилося: звертаємося до Закону про адмінпослуги і ще раз уважно читаємо визначення). Ще раз нагадаю: не всі послуги, які надаються у ЦНАП, є адміністративними (є прирівняні, є супутні, зокрема). До чого це я?
Відтепер законодавець прямо визначив, що всі адміністративні послуги, суб’єктами надання яких є ОМС (рада, її виконавчі органи, посадові особи), мають здійснюватися тільки через ЦНАП.
Крім іншого, є ще одна деталь в нових положеннях. Зверніть увагу, що Уряд має прийняти документ, в якому зафіксує перелік тих адміністративних послуг (що в обов’язкововму порядку мають «заходити» через ЦНАП), які надаються ОМС, але не в якості здійснення власних повноважень, а ДЕЛЕГОВАНИХ.
Як приклад проблемного питання можна привести надання тієї ж адміністративної послуги — реєстрація місця проживання. Сьогодні взагалі багато хто з фахівців говорить про неповну визначеність понять «делеговані» та «надані», тому й маємо певні проблеми, як із наведеною мною як приклад адмінпослугою. Якщо її вважати такою, що ОМС надає як делеговану, то можна спочатку почекати відповідного урядового розпорядження, а вже потім вводити в перелік адмінпослуг, які обов’язково надаються через ЦНАП. Якщо вважати, що вона остаточно та безповоротно була надана (передана) свого часу органом виконавчої влади виконавчому органу ради, то вона автоматично тоді має потрапити до переліку тих, які надаються тільки через ЦНАП (ну, звісно ж, через прийняття рішення органу, який утворив ЦНАП, — як правило, це все ж таки місцева рада).
Тож думайте, шановні колеги, зважуйте все, відстежуйте всі нормативні документи, які приймаються, а вже потім дійте.
Ще хотілося б звернути увагу на оновлену ч. 9 ст. 12 Закону про адмінпослуги, яку було доповнено пунктом 5. Відтепер передбачається, що за рішенням органу, що утворив ЦНАП, у такому центрі також може здійснюватися надання суб’єктам звернення можливості самостійно звернутися за отриманням адміністративних послуг, які надаються в електронній формі, за допомогою безоплатного використання ними місць для самообслуговування.
Про що йдеться, на мою думку? Якщо є в мене можливість як у органа, який утворив ЦНАП, створити таке місце для самообслуговування, яке зможуть використовувати суб’єкти звернення (знову ж таки лише для звернень в електронному форматі), я його створю, якщо немає в мене такої можливості, то — вибачте. А з іншого боку, необхідно завжди керуватися золотим правилом — зробити максимально комфортні умови для людей.
Ну і нарешті я підійшла до улюбленої мною статті — це ст. 13 Закону про адмінпослуги.
Її частини першу — третю було викладено в новій редакції:
«1. Адміністратор — це посадова особа органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг, яка надає адміністративні послуги або організовує їх надання шляхом взаємодії з суб’єктами надання адміністративних послуг.
У разі утворення центру надання адміністративних послуг як постійно діючого робочого органу до його складу включаються окремі посадові особи виконавчих органів (структурних підрозділів) органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг, на яких можуть покладатися всі або окремі завдання адміністратора.
2. Адміністратор призначається на посаду та звільняється з посади відповідно до законодавства.
3. Адміністратор має особисту печатку (штамп) із зазначенням його прізвища, власного імені, по батькові або порядкового номера печатки (штампа) та найменування центру надання адміністративних послуг».
Вище я вже частково згадувала про цю статтю. Зокрема, я вже висловилася стосовно покладання обов’язків адміністратора на поадових осіб органів місцевого самоврядування, тому не буду повторюватися.
На що хочу звернути увагу? Вже сьогодні ставлять запитання: а хто має призначати на посади адміністраторів (керівники ЦНАПів чи ...)? Для мене відповідь очевидна. Якщо адміністратор є посадовою особою органу місцевого самоврядування, то призначає його відповідно сільський, селищний чи міський голова. Підтвердженням такої позиції є той же Закон про держслужбу.
Нагадаю, що одніє з підстав потрапляння на службу в органи місцевого самоврядування ст. 10 зазначеного законодавчого акта вказано таку:
«...на посади .... інших працівників органів місцевого самоврядування шляхом призначення відповідно сільським, селищним, міським головою ... на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України».
Ну і тут треба звернути увагу тепер на те, що печатка у адміністратора може бути як «іменною», так і «номерною».
Крім іншого, Законом № 943 п. 6 ч. 4 Закону про адмінпослуги було викладено в новій редакції, і тепер передбачається, що одним з основних завдань адміністратора є:
«6) надання адміністративних послуг за рішенням органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг».
Щодо застосування цієї норми, то в мене як юриста є певні сумніви, що її зможуть правильно втілювати в життя. Думаю, що багато хто піде найпростішим шляхом: у кращому випадку рішенням ради на адміністраторів покладуть повноваження щодо надання тих чи інших адміністративних послуг (вже це бачили).
Навряд чи хто не буде співставляти між собою вимоги Закону про адмінпослуги та інших спеціальних законів, які регулюють питання надання конкретних адмінпослуг та прямо взначають суб’єктів надання адміністративних послуг (а, як правило, ними є виконавчі органи ради, а не окремі посадові особи).
Звісно, що прямої відповідальності за це не передбачено, а з іншого боку, хто його знає, що всіх нас попереду очікує (було б бажання щось оскаржити в суді, як то, наприклад, дію зі зняття з реєстрації місця проживання посадовою особою, яка не мала права того робити, бо не належить до суб’єктів надання адміністративних послуг). Думайте завжди на два кроки вперед!
Якщо вже і йти шляхом «міксування»: адміністратор — «надавач адмінпослуг», то треба спочатку проаналізувати закон, який регулює ті чи інші відносини (регулює питання надання тієї чи іншої адмінпослуги). Наприклад, якщо йдеться в Законі України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання» про те, що саме виконавчий орган ради здійснює реєстрацію місця проживання/зняття з реєстрації місця проживання, то щоб уповноважити на такі дії адміністратора, який перебуває у штаті ЦНАП, необхідно в положення про ЦНАП внести відповідні зміни та закріпити, що цей орган здійснює такі повноваження (іншими словами, зробити його суб’єктом надання адміністративної послуги).
Ну і ще одна, як на мене, не зовсім вдала спроба законодавця оптимізувати кадрові ресурси, зекономити фінансові ресурси та наблизити послугу до громадян. Йдеться про нову частину шосту, якою було доповнено ст. 13 Закону про адмінпослуги (ср. ).
Тепер передбачається, що:
«6. За рішенням органу, який прийняв рішення про утворення центру надання адміністративних послуг, окремі завдання адміністратора, пов’язані з наданням адміністративних послуг, отриманням заяв та документів, видачею результатів надання адміністративних послуг, може здійснювати староста».
Нижче на реальному прикладі поясню певні помилки, яких припускаються.
Ось одне з рішень, яке я знайшла на теренах Інтернету:
Зауваження 1. Законодавець «чорним по білому» прописав, що окремі завдання адміністратора може здійснювати староста за рішенням органу, який прийняв рішення про утворення ЦНАП.
Враховуючи наведене мною рішення, напрошуються два висновки: або ЦНАП утворив виконавчий комітет, або виконавчий комітет перевищив свої повноваження.
Зауваження 2. Законодавець визначив, що можливе покладання ОКРЕМИХ завдань адміністратора (їх багато, до слова сказати). У рішенні доцільно конкретизувати, які саме завдання покладаються на старосту. З цього рішення я роблю для себе висновки, що староста взагалі виконує всі завдання адміністратора (ну, крім реєстрації/зняття з реєстрації місця проживання). Можу лише співчувати цьому старості, бо не забуваємо, що в нього ще своїх повновжень вистачає відповідно до Закону про місцеве самоврядування. В мене виникає запитання: як староста, мешканці мають збагнути, якими ж саме питаннями староста опікується, перебуваючи в ролі адміністратора? В якому це документі зафіксовано? Як на мене, все має бути прозоро, зрозуміло і у відповідності до чинного законодавства.
Зауваження 3. Перш ніж приймати схожі рішення, зважайте на доцільність таких дій: аналізуйте ситуацію в старостинському окрузі (можливо, староста здебільшого зайнятий прямими своїми поноваженнями); кількість населення; кількість всіх послуг, за якими звертаються мешканці; кваліфікацію старости, технічні можливості робочого місця старости тощо. Може, раціональніше буде ввести віддалене робоче місце адміністратора в межах того чи іншого старостинського округу, а старості залишити його функціонал (особливо якщо він і без завдань адміністратора широкий). Інакше в гонитві за економією коштів та оптимізацією трудових ресурсів можете втратити найголовніше — якість (а там же в недалекій перспективі введення моніторингу якості надання адміністративних послуг, я про це вище писала).
Прикінцеві та перехідні положення Закону № 943
Що є цікавого в цій частині законодавчого акта.
Перше. Те, що законодавець чітко визначив, що ЦНАП, утворені при районних державних адміністраціях, функціонують до початку роботи ЦНАП, утворених відповідними міськими, селищними радами в адміністративних центрах районів (станом на 1 січня 2020 року), але не пізніше 31 грудня 2021 року.
Друге. Кабінету Міністрів України доручено забезпечити фінансування ЦНАП, утворених при районних державних адміністраціях, до початку роботи ЦНАП, утворених відповідними міськими, селищними радами в адміністративних центрах районів (станом на 1 січня 2020 року), але не пізніше 31 грудня 2021 року;
Третє. Уряду протягом трьох місяців з дня набрання чинності Законом № 943 необхідно щонайменше вжити заходів для передачі, за потреби, майна ЦНАП, утворених при районних державних адміністраціях, зокрема шляхом прийняття відповідними державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування узгоджених рішень, але не пізніше 31 грудня 2021 року.
При передачі такого майна з державної власності у комунальну власність забезпечити розгляд відповідними центральними органами виконавчої влади згідно з повноваженнями узагальнених пропозицій від кожної області щодо передачі зазначених об’єктів, поданих відповідними районними державними адміністраціями, та затвердити рішення про таку передачу одним списком у межах області протягом одного місяця з дня надходження таких пропозицій.
Вважайте, що це спрощення процедури передачі майна, інакше вона може тривати від пів року і довше.
Четверте. Кабінету Міністрів України протягом шести місяців з дня набрання чинності Законом № 943, знову ж таки, необхідно забезпечити:
– прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації цього Закону (тут вже спостерігаємо «гальмування» у вигляді невнесення змін до тієї ж урядової постанови від 21.03.2016 № 205 «Деякі питання ведення Державного земельного кадастру», якою затверджено Порядок стажування у сфері земельних відносин);
– приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
П’яте. Міським та селищним радам, що здійснюють свої повноваження в населених пунктах — адміністративних центрах районів (станом на 1 січня 2020 року), незалежно від кількості мешканців територіальної громади утворити центри надання адміністративних послуг та прийняти (за потреби) майно ЦНАП, утворених при районних державних адміністраціях, що ліквідуються, до 1 січня 2022 року.
Шосте. Міським, селищним, сільським радам, що представляють інтереси територіальних громад з населенням:
1) понад 10 тисяч мешканців, — утворити ЦНАП відповідно до Закону № 943 до 1 січня 2023 року;
2) менше 10 тисяч мешканців, — утворити ЦНАП відповідно до Закону № 943 (у разі виділення відповідного державного фінансування на будівництво, реконструкцію, облаштування приміщень та забезпечення обладнанням таких центрів) до 1 січня 2024 року.
При цьому передбачається, що зазначені ОМС можуть утворювати такі центри за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету та інших не заборонених законодавством джерел без урахування строків, передбачених цим пунктом.
Сьоме. Переведення державних службовців з посад адміністраторів ЦНАП, утворених при районних державних адміністраціях, що ліквідуються, на такі самі посади в ОМС може здійснюватися за згодою сторін без проведення конкурсу та з урахуванням положень Закону України «Про державну службу» та Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Ну а тут взагалі все цікаво виходить на практиці. Одразу хочу сказати, що законодавець перемудрив в цій нормі:
— невеличка проблемка щонайменше виникла з уточнюючим формулюванням, що переведення є можливим з посад адміністраторів райдержадміністрацій, що ЛІКВІДУЮТЬСЯ (треба було почекати відповідних розпорядчих документів);
— щодо того, що на ТІ САМІ посади в ОМС — тут взагалі повний колапс, адже законодавство не оперує такими поняттями; більше того, якщо враховувати, що перелік обов’язків, наприклад, того ж самого адміністратора в ОМС є значно ширшим, ніж адміністратора в райдержадміністрації (особливо після внесення змін до Закону про адмінпослуги), чи можна вважати цю посаду «такою самою» взагалі;
— ну і останнє — це те, що все ж такі посадові особи ОМС у своїй діяльності дійсно будуть ставити в пріоритет спеціальний саме для них закон (Закон про службу), яким в більшій частині випадків все ж таки прийняття на службу в ОМС має відбуватися саме за конкурсом.
Наостанок...
Якщо ви читаєте вже ці строки, вітаю — ви герой! У вас вистачило терпіння та сил читати все те, над чим я думала, повірте, не один день. Я впевнена, що багатьом, можливо, не сподобаються мої висновки. Дійсно, в часи, коли всі хочуть скоротити статті витрат, урізати кількість штатних одиниць, утримання зайвих приміщень тощо, я говорю про те, як має бути правильно (за Законом), а не оптимально.
Вирішувати, звісно, вам! Але тут хочу сказати, що, як показала вже сьогоденна практика, бажання спростити вирішення деяких питань на перших етапах згодом часто обертається величезними проблемами і для органів влади, і для людей.
