Почнемо із суті спору
Отже, у лютому 2018 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з адміністративним позовом до Сєвєродонецької міської ради Луганської області1 про визнання протиправним та скасування рішення від 30 січня 2018 року № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині внесення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання.
1 Сєвєродонецька міська рада, відповідач.
В обґрунтування свого позову ОСОБА_1 зазначив, що він є депутатом Сєвєродонецької міської ради VII скликання. В свою чергу 30 січня 2018 року відповідачем було прийнято рішення № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання», яким ОСОБА_1 включено до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання.
ОСОБА_1 стверджував, що внаслідок прийняття відповідачем вказаного вище рішення ОСОБА_1 як депутатом порушено приписи закону щодо несумісності статусу депутата місцевої ради з іншими посадами та видами діяльності.
Також ОСОБА_1 вказував, що під час обговорення питання про включення до порядку денного питання про внесення позивача до складу членів виконкому останній звернувся до депутатів із заявою про те, що він є діючим депутатом та не може входити до складу виконкому, але цей факт було проігноровано більшістю депутатів.
Таким чином, вважаючи рішення Сєвєродонецької міської ради від 30 січня 2018 року № 2233 в частині, що стосується ОСОБА_1, незаконним, ОСОБА_1 звернувсь до суду з вимогою про його скасування.
Ну, скажу так, що підстави у ОСОБИ_1 для звернення до суду «так собі», та й взагалі цікава позиція самого позивача. Читайте далі...
Детальніше про обставини справи
Отже, що з’ясував суд...
ОСОБА_1 відповідно до постанови Сєвєродонецької міської виборчої комісії Луганської області від 25 листопада 2015 року № 125 була зареєстрована депутатом Сєвєродонецької міської ради від Радикальної партії Олега Ляшка.
Пізніше згідно з рішенням Сєвєродонецької міської ради від 26 січня 2017 року № 1205 ОСОБА_1 було затверджено на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради. Відповідно розпорядженням виконуючого обов’язки міського голови від 27 січня 2017 року № 20-К затверджено ОСОБА_1 з 27 січня 2017 року на посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.
Своєю чергою, виконавчий комітет Сєвєродонецької міської ради утворений на підставі рішення Сєвєродонецької міської ради від 2 грудня 2015 року № 3 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та визначення його кількісного складу», відповідно до пункту 1 якого кількісний склад нараховував 15 осіб.
30 січня 2018 року Сєвєродонецькою міською радою прийнято рішення № 2233, яким внесено зміни до кількісного складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання від 2 грудня 2015 року № 3 «Про утворення виконавчого комітету міської ради та визначення його кількісного складу», а саме:
— збільшено кількісний склад виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання до 18 (вісімнадцяти) осіб;
— внесено зміни до персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, затвердженого свого часу рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради», шляхом введення до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання за посадою в тому числі і ОСОБА_1 — заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.
ОСОБА_1, з посиланням на норму ч. 9 ст. 51 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»2, якою встановлено заборону на входження до складу виконавчого комітету міської ради депутатів відповідної ради, звернувсь до міського голови із заявою від 30 січня 2018 року щодо відмови позивача від включення його до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання. Також ОСОБА_1 звернувся до депутатів, як під час вирішення питання про включення до порядку денного питання про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, так і під час прийняття оскаржуваного рішення ради.
2 Закон про місцеве самоврядування.
І що суд?
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року позовні вимоги було задоволено частково, а саме:
— визнано протиправним рішення Сєвєродонецької міської ради від 30 січня 2018 року № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині внесення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання;
— визнано протиправними дії Сєвєродонецької міської ради VII скликання щодо прийняття, включення до порядку денного пропозиції депутата Сєвєродонецької міської ради VII скликання, голови постійної комісії мандатної, з питань депутатської діяльності, етики, по роботі ради та гласності, голови депутатської фракції ПП «Об’єднання «САМОПОМІЧ» Ніжельської О. С. щодо внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання;
— визнано протиправними дії Сєвєродонецької міської ради VII скликання щодо розгляду та прийняття по пропозиції депутата Сєвєродонецької міської ради VII скликання, голови постійної комісії мандатної, з питань депутатської діяльності, етики, по роботі ради та гласності, голови депутатської фракції ПП «Об’єднання «САМОПОМІЧ» Ніжельської О. С. щодо внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, рішення від 30 січня 2018 року № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання» в частині внесення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради VII скликання.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, вийшовши за межі позовних вимог з урахуванням частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, виходив з того, що 38 (позачергова) сесія Сєвєродонецької міської ради VII скликання скликана у порушення вимог ч. 10 ст. 46 Закону про місцеве самоврядування та ст. 2.7 Регламенту Сєвєродонецької міської ради VII скликання, оскільки:
— ані у розпорядженні міського голови від 29 січня 2018 року № 18 «Про скликання 38 (позачергової) сесії Сєвєродонецької міської ради VII скликання»;
— ані у протоколі засідання ради від 30 січня 2018 року
не наведено причин винятковості скликання сесії не пізніш як за один день до засідання.
Разом з цим суд першої інстанції дійшов висновку про порушення порядку оприлюднення вказаного розпорядження на офіційному сайті Сєвєродонецької міської ради та доведення до відома депутатів і населення про проведення відповідної сесії ради, оскільки відповідне розпорядження міського голови від 29 січня 2018 року № 18 опубліковано на офіційному сайті Сєвєродонецької міської ради 29 січня 2018 року о 19-й годині 11 хвилин, тобто після закінчення робочого дня та пізніше ніж за день до проведення сесії ради, призначеної на 30 січня 2018 року.
В свою чергу постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року рішення Луганського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасовано та ухвалено нове, яким в позові відмовлено.
Донецький апеляційний адміністративний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову в позові, дійшов висновку про відсутність підстав для скасування оскаржуваного рішення, оскільки особа, яка займає посаду заступника міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом в силу займаної посади без отримання згоди останнього на таке включення.
Також Донецький апеляційний адміністративний суд зазначив, що суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив виключно з процедурних порушень під час прийняття радою оскаржуваного рішення. При цьому суд першої інстанції взагалі не стверджував про порушення відповідачем вимог ст. 51 Закону про місцеве самоврядування, і позивач, зі свого боку, не оскаржив таке рішення суду, зокрема, стосовно його мотивувальної частини. Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що чинним законодавством не визначено певних критеріїв чи поняття «винятковість» випадку скликання сесії, тому визначаючи певний(і) випадок(дки) винятковим(и), відповідний суб’єкт діє на власний розсуд, виходячи зі своїх дискреційних повноважень.
Це, звісно, не задовольнило ОСОБА_1, і ним було подану касаційну скаргу.
А що ж суд касаційної інстанції?
В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_1 вказав на помилковість висновків суду апеляційної інстанції, оскільки оскаржуване рішення слугувало підставою для дострокового припинення депутатських повноважень позивача як депутата міської ради місцевої організації «Радикальна партія Олега Ляшка», а відтак порушено політичні права позивача, а також права виборців.
Також вказував, що судом апеляційної інстанції не досліджено відмінність процедур погодження кандидатури постійною комісією та затвердження рішення по кандидатурі на сесії ради.
Крім іншого, ОСОБА_1 наголосив, що судом апеляційної інстанції помилково було віднесено питання про формування виконавчого комітету як представницького органу ради, що представляє інтереси громади, до внутрішньоорганізаційних питань, які не підлягають опублікуванню, без нормативного підтвердження своєї позиції та перевірки критеріїв переліку внутрішньоорганізаційних питань.
Крім того, позивач вказував, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги позицію, викладену у постанові Верховного Суду України від 11 квітня 2017 року у справі № 812/153/16 (ср. ).
Отже, далі про правові обґрунтування, які були застосовані судом касаційної інстанції. Зверніть на них увагу, вони рано чи пізно, повірте, стануть вам у пригоді.
Ну, власне, як вже склалося за давньою практикою, суд послався в першу чергу на ч. 2 ст. 19 Конституції України, якою обумовлено, що органи державної влади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наступним суд наводить ст. 49 Закону про місцеве самоврядування, якою установлено, що повноваження депутата ради починаються з моменту офіційного оголошення відповідною територіальною виборчою комісією на сесії ради рішення про підсумки виборів та визнання повноважень депутатів і закінчуються в день першої сесії ради нового скликання. Повноваження депутата можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених законом.
Далі суд підводить до змісту частин першої та другої ст. 51 Закону про місцеве самоврядування в Україні, якими визначено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.
Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — за пропозицією голови відповідної ради.
В свою чергу ч. 3 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування передбачено, що виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.
Далі суд згадує про ч. 7 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування, якою регламентовано, що на осіб, які входять до складу виконавчого комітету ради і працюють в ньому на постійній основі, поширюються вимоги щодо обмеження сумісності їхньої діяльності з іншою роботою (діяльністю), установлені цим Законом для сільського, селищного, міського голови.
Так, зокрема, ч. 4 ст. 12 Закону про місцеве самоврядування установлено, що сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.
Ну врешті-решт вишенька на торті — це посилання на ч. 9 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування, яка передбачає, що до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.
Не забув суд і про Закон України «Про статус депутатів місцевих рад»3 (куди ж без нього).
3 Закон про статус депутатів.
Так, зокрема, наводиться норма п. 4 ч. 1 ст. 5 вказаного законодавчого акта, яка визначає, що повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі обрання або призначення його на посаду, зайняття якої згідно з Конституцією України і законом не сумісне з виконанням депутатських повноважень.
Депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю.
Депутат місцевої ради, обраний секретарем сільської, селищної, міської ради, головою, заступником голови районної, обласної, районної у місті ради, працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом (частини перша та друга ст. 6 Закону про статус депутатів.
В свою чергу ст. 7 Закону про статус депутатів передбачено, що депутат місцевої ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.
Вище наводилися норми, які більше стосувалися базових моментів можливості поєднання в одній особі депутата, заступника голови та члена виконавчого комітету.
Далі зупиню увагу на процедурних моментах затвердження змін до складу виконкому. І тут суд, звісно, наводить в тому числі положення Регламенту Сєвєродонецької міської ради VII скликання4.
4 Регламент.
Отже, згідно зі ст. 9.1 Регламенту міська рада утворює виконавчий комітет ради на строк її повноважень. Міський голова представляє на розгляд ради кількісний і персональний склад виконавчого комітету.
Відповідно до ст. 9.2 Регламенту міський голова доручає постійним комісіям ради, депутатським фракціям та групам, але не пізніш як за 5 днів до початку сесії, обговорити кількісний і персональний склад виконавчого комітету. Комісії ради, депутатські фракції та групи не пізніш ніж за 1 день до засідання ради надають свої висновки. Висновки повинні мати мотивацію прийнятого рішення.
Статтею 9.3 Регламенту визначено, що у випадку, коли запропонована кандидатура не рекомендована постійною комісією, міський голова пропонує комісії іншу кандидатуру чи підтверджує свій намір пропонувати кандидатуру на сесії ради.
Приписами ст. 9.4 Регламенту обумовлено, що кандидату до складу виконкому надається право виступити на сесії. У випадку, коли кандидатура на посаду рекомендована постійною комісією, дебати можуть не відкриватись, якщо на них не наполягають депутати. При відхиленні кандидатури до складу виконавчого комітету міський голова пропонує іншу кандидатуру, по якій проводиться розгляд в комісіях, нове обговорення і голосування. Окремо затверджуються кандидатури, які входять до складу виконавчого комітету за посадою (крім секретаря міської ради), а саме: заступники міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, керуючий справами виконкому.
Ось такі підходи застосовано міською радою в частині затвердження кандидатур до складу виконавчого комітету. Досить незвично.
Трохи про позицію Верховного Суду
Отже, наведені норми Регламенту розділяють процедуру затвердження персонального складу виконавчого комітету на кандидатів, які вносяться за пропозицією міського голови, та яких розглядають постійні комісії ради, депутатські групи та фракції і надають відповідні висновки, та на кандидатів, які затверджуються окремо, тобто без дотримання вказаної процедури, серед таких кандидатів визначено заступників міського голови з питань роботи виконавчих органів ради. Відсутність необхідності подання міським головою відповідних доручень постійним комісіям ради, депутатським групам та фракціям та надання міському голові відповідних висновків є логічною, оскільки заступники міського голови з питань роботи виконавчих органів ради за законом обов’язково повинні входити до складу виконавчого комітету.
Спірні правовідносини, що склались у цій справі, зводяться до питання щодо правомірності включення ОСОБА_1 до складу виконавчого комітету міської ради, оскільки, на думку позивача, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення, ним як депутатом порушено приписи закону щодо несумісності статусу депутата місцевої ради з іншими посадами та видами діяльності.
Так, несумісність статусу депутата місцевої ради з деякими посадами та видами діяльності чітко передбачено приписами ст. 7 Закону про статус депутатів, згідно з якою депутат місцевої ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.
Водночас, ч. 9 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування визначено, що до складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради.
Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, 30 січня 2018 року Сєвєродонецькою міською радою прийнято оскаржуване рішення № 2233, яким, зокрема, внесено зміни до персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Сєвєродонецької міської ради VII скликання «Про затвердження персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради», шляхом введення до складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання за посадою, зокрема, ОСОБА_1 — заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.
Отже, на момент прийняття Сєвєродонецькою міською радою рішення від 30 січня 2018 року № 2233 «Про внесення змін до кількісного та персонального складу виконавчого комітету Сєвєродонецької міської ради VII скликання», ОСОБА_1 обіймав посаду заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, та внаслідок прийняття оскаржуваного рішення позивача включено до складу виконавчого комітету за посадою.
Частиною 3 ст. 51 Закону про місцеве самоврядування чітко передбачено, що виконком утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.
Аналіз наведеної правової норми дає підстави для висновку, що законодавець встановлює обов’язок щодо включення до складу виконавчого комітету посади заступника міського голови.
Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що особа, яка займає посаду заступника міського голови з питань роботи виконавчих органів ради, має входити до складу виконавчого комітету міської ради за законом в силу займаної посади без отримання згоди останнього на таке включення.
Як розумієте, касаційну скаргу ОСОБА_1 було залишено без задоволення.
