Досвід громад
Ви нас запитували про досвід інших громад у частині вирішення проблемного питання навколо перевезень пільгових категорій населення. Тож надаємо найбільш популярні варіанти, які громади впроваджують на своїх територіях. Зауважимо також, що досвід деяких громад відбувався ще до початку адміністративно-територіальної реформи.
Музиківська сільська ОТГ, Херсонська область
Позитивний досвід впровадження пільгових перевезень отримала Музиківська сільська ОТГ. Тут у 2018 році компенсанція за пільгові перевезення діяла на постійній основі декілька років поспіль. Алгоритм був таким:
| 1 | квитки на пільгові перевезення видавали відповідним категоріям громадян |
| 2 | громадяни, яким надавались квитки, користувались перевезеннями |
| 3 | водіям надходили використані пільговиками квитки |
| 4 | водії здавали квитки відповідальній особі компанії-перевізника |
| 5 | компанія-перевізник передавала керівництву ОТГ (визначеній відповідальній особі) після завершення певного строку перевезень кількість квитків, на суму яких виділялась грошова компенсація |
Оріхівська ОТГ, Запорізька область1
1 Інформація розміщена за посиланням: decentralization.gov.ua/news/8078
У 2018 році Оріхівська ОТГ запровадила соціальну картку оріхівця, яка дає можливість здійснювати контроль над розміром компенсації за перевезення пільгових категорій населення громади на приміських маршрутах автомобільного та залізничного транспорту. Відповідне рішення було прийняте депутатами ОТГ наприкінці 2017 року. З 1 лютого картка увійшла в обіг.
В Оріхівській громаді зазначали, що використали досвід Немішаєвської селищної ради Київської області, яка з травня 2017 року запровадила саме таку схему відшкодування витрат за пільгове перевезення:
| <...> За 9 місяців 2017 року Запорізькою дирекцією залізничних перевезень регіональної філії «Придніпровська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» надано розрахунок на компенсацію за пільговий проїзд громадян по станції Оріхівська та платформі 242 (Оріхівська громада) на загальну суму 185 734 грн. І це тільки залізничний транспорт. — Звісно, ці суми викликали сумніви, – пояснює голова Оріхівської ОТГ Сергій Герасименко. – У середньому на добу, за цим розрахунком, користувались пільгами 53 особи. При цьому не враховували, що ці люди могли бути і з іншої громади і що не всі категорії мають пільги на проїзд. До того ж, якщо в 2016 році ці витрати відшкодовувались за рахунок державного бюджету, то з 2017-го це вже видатки з місцевого бюджету. Тому вирішили запровадити соціальну картку, яка буде ідентифікувати пільговика саме з Оріхівської громади, – це і вигідніше, і прозоріше. Досягли домовленостей з перевізниками, вже купили обладнання. Шість сканерів обійшлися в 30 тис. грн, плюс принтер для карток зі штрих-кодом ще 6 тисяч. Сканери будуть встановлені на чотирьох маршрутах, які обслуговують Оріхівську ОТГ. Ще два пристрої передали «Укрзалізниці» — соціальну картку людина зможе відсканувати в касі або, якщо така відсутня, безпосередньо у вагоні електропотягу. Це ноу-хау зацікавило і керівництво «Укрзалізниці»: вирішують, як запровадити таку систему не тільки в межах нашої ОТГ. <...> |
Пільговим категоріям населення картку на безоплатній основі видавав виконавчий комітет Оріхівської міської ради та виконуючі обов’язки старост сіл Оріхівської ОТГ. Механізм дії картки досить простий і прозорий:
| 1 | картка пред’являється водію приміського транспорту (або касиру залізничного транспорту), який сканує її за допомогою спеціального пристрою |
| 2 | дані про пільговика, який скористався пільговим проїздом, зберігаються у сканері і знімаються працівником міськвиконкому через певний проміжок часу |
| 3 | виконком проводить аналіз отриманих даних про кількість пільговиків і виплачує компенсацію перевізнику |
Додамо: в західних країнах широко розповсюджена система запровадження електронних соціальних карт, завдяки яким здійснюється автоматизація надання пільг. Це дозволяє створювати територіально розподілену інформаційну систему, що функціонує на державному, регіональному та місцевому рівнях, про що далі поговоримо на прикладі Польщі.
Вінницька область
З 01.01.2021 у м. Вінниця пільговики для проїзду в транспорті мають користуватись пільговими «Муніципальними картками вінничанина». Їх можуть отримати мешканці Вінниці, Десни, Гавришівки, Стадниці, Малих та Великих Крушлинців, Писарівки та Щіток. Також картку можуть отримати пільговики-переселенці, які проживають на території цих громад.
Що стосується пільговиків з інших міст та сіл, вони продовжують їздити за посвідченнями, які надають право на пільгу.
При цьому контролери у Вінниці не штрафують та не висаджують з транспорту пільговиків. З людьми проводять консультації та рекомендують оформити пільгову «Муніципальну картку вінничанина», якщо це жителі громади.
Щоб мешканці інших районів області також могли користуватись пільговим проїздом, вінницька влада надіслала листи з пропозиціями до керівників громад та пропонує територіальним громадам в області спільно профінансувати проїзд пільговиків та надати пільгові «Муніципальні картки вінничанина»2.
2 Інформація розміщена за посиланням: vn.20minut.ua/Podii/pilgovi-kartki-vinnichanina-gotovi-robiti-vsim-zhitelyam-oblasti-ale-e-11216936.htm
Пільгова «Муніципальна картка вінничанина» надає 60 або 120 безплатних поїздок залежно від належності особи до пільгових категорій. Однак наразі вже є ті, хто збирається оскаржити в судовому порядку обмеження пільгового проїзду (за даними соціальних мереж та інтернет-ресурсів). Варто сказати, що подібне з картками зробили у Харкові та Києві. І, вивчаючи цю схему, рекомендуємо ознайомитись зі справою 2 на с. 45.
Інші діючі «схеми»
Талони
У 2018 — 2020 роках багато ОТГ приймали відповідні програми фінансування видатків на компенсаційні виплати на пільговий проїзд автомобільним транспортом загального користування на приміських маршрутах окремим категоріям громадян, які працювали за талонною системою. До таких категорій здебільшого належали ті, хто має право на пільговий проїзд відповідно до законів України:
— від 22.10.1993 № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»;
— від 20.12.1991 № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»;
— від 26.04.2001 № 2402-III «Про охорону дитинства»;
— від 21.03.1991 № 875-XII «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні».
Метою таких програм була реалізація прав окремих категорій громадян на пільговий проїзд автомобільним транспортом загального користування на приміських маршрутах та відшкодування витрат (збитків) підприємству-перевізнику.
З метою контролю за ефективним і цільовим використанням коштів перевезення пільгових категорій громадян за подібними програмами здійснювалась за талонами.
По суті програма передбачає забезпечення права на безплатний проїзд зазначених вище категорій пільговиків на приміських маршрутах автомобільним транспортом загального користування в межах визначених маршрутів у відповідних розділах Програми, один або більше разів на місяць із населеного пункту проживання жителя ОТГ до визначених програмою населених пунктів (в обидві сторони) на суму, як правило, не більше 100 — 150 грн, за умови укладення відповідного договору з перевізником.
За прийнятою програмою пільговик повинен був разом із посвідченням встановленого зразка надати водію транспортного підприємства Талон на пільговий проїзд (затверджений додатком до такої програми). Для отримання талону пільговик мав звернутись до виконавчого комітету відповідної ради (старости або в.о. старости) із відповідною заявою.
Дні безкоштовного проїзду
Деякі громади приймають відповідні програми, в яких передбачають компенсації перевізникам лише для наступних категорій пільговиків:
— осіб з інвалідністю внаслідок війни;
— учасників бойових дій;
— батьків військовослужбовців, які загинули чи померли або зникли безвісти під час проходження військової служби;
— учасників ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС (І та ІІ категорії) та потерпілі (І категорії);
— осіб з інвалідністю І групи та осіб, які їх супроводжують;
— осіб з інвалідністю ІІ групи;
— дітей з інвалідністю;
— дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;
— дітей з багатодітних та малозабезпечених сімей;
— членів сімей загиблих в АТО, які отримали статус, та реабілітованих громадян;
— постраждалих учасників Революції гідності;
— ветеранів військової служби, органів внутрішніх справ, Національної поліції, податкової міліції, державної пожежної охорони, Державної кримінально-виконавчої служби України, служби цивільного захисту, Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України (за умови, якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім’ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу у порядку, визначеному КМУ);
— почесних громадян.
Що стосується пенсіонерів за віком, осіб з інвалідністю з-поміж військовослужбовців (інвалідів армії), вдов (вдівців) загиблого (померлого) військовослужбовця, почесних донорів, то для них програмою визначають «безкоштовні» дні за наявності відповідного посвідчення (за ці дні перевізник отримував фіксовану суму компенсації).
Дехто для окремих категорій пільговиків у таких програмах передбачав необхідність сплатити певну суму за проїзд перевізнику у певні дні відповідно до заздалегідь визначених розрахунків. Наприклад, у вівторок, четвер та суботу визначені категорії пільговиків сплачують половину вартості проїзду, а двічі-тричі на тиждень вони можуть купувати вдвічі дешевші квитки. Решту днів вони оплачують проїзд на загальних підставах.
Додамо: такі варіанти дій ОМС можуть бути оскаржені громадянами, що мають пільги, у судовому порядку. Але така практика також існує.
Досвід інших країн
Для вирішення проблеми із перевізниками корисним є розгляд міжнародного досвіду, адже він надає можливість знайти конструктивні моменти і результативні методики, які можна буде реалізувати в нашій країні з урахуванням українських реалій. За кордоном вже давно відмовились від багатьох пільгових категорій.
Для порівняння в Україні пільгових категорій налічується близько 40, які закріплені у різних нормативно-правових актах, а в деяких країнах їх не більше 5 — 15.
Польща. Ця країна ще в 90 роках скасувала більшість пільгових категорій населення. Компенсація пільг за проїзд надходить з державного та місцевих бюджетів через Міністерство інфраструктури та розвитку. Інваліди, пенсіонери, діти, військові, викладачі та студенти — основні пільгові категорії, які мають змогу оформити квиток за пред’явленням документу, що посвідчує право на пільгу.
У структуру польської транспортної системи входять здебільшого лише декілька великих компаній, тому тарифи на проїзд дещо відрізняються, але ця сума є не дуже завеликою (завдяки цьому, зокрема, вирішена проблема дуже високих та дуже низьких тарифів у різних регіонах). Попри це розмір оплати за проїзд залежить не від виду транспорту (автобус, тролейбус, трамвай), а від зони проїзду.
У більшості великих міст виділяють кілька зон проїзду, залежно від якої і визначається вартість проїзду (чим далі їде людина, тим дорожче вона платить).
Здебільшого у Польщі налічують декілька видів квитків (їх небагато):
— квитки зі стандартним тарифом;
— квитки з пільговим тарифом;
— квитки, які прив’язані до певної зони;
— квитки, які є одноразовими, або проїзні квитки.
Стандартні квитки купують більшість громадян. Пільгові квитки призначені лише для певних категорій населення, визначених законом (інвалідів, студентів тощо). У кожному місті є свій перелік пільговиків. Як правило, ціна пільгового проїзду становить 50 % від тарифу «стандарт», але для деяких категорій пільговиків вона може бути безкоштовною (таких категорій дуже обмежена кількість та існують певні умови для надання безкоштовного проїзду).
Варто зауважити, що туристи, які приїжджають до Польщі, не відносяться до категорії пільговиків та сплачують проїзд на загальних умовах. Але, наприклад, у деяких польських містах іноземцям та полякам, яким виповнилося 65 — 70 років, дозволено не купувати квитки на проїзд у міських видах транспорту. Такі особи повинні мати при собі документ з фото і роком народження. Для іноземця це може бути, зокрема, паспорт або посвідчення особи.
Цікавим є те, що у Польщі квитки ще класифікують залежно від транспортної зони, до якої вони прив’язані. Ще існує поділ за термінами дії (йдеться про одноразовий квиток, який може бути дійсним лише 1 годину, добові квитки — діють протягом 24 годин, квитки на 3 й більше діб. Ще є квитки вихідного дня, які дозволяють переміщення з вечора п’ятниці до ранку понеділка.
У багатьох містах діє міська карта, яку треба поповнювати раз на місяць або раз у декілька місяців. Це залежить від кількості поїздок на день. Наявність такої карти дозволяє користуватись кожним видом транспорту без обмежень по поїздкам.
Болгарія. У цій країні компенсація здійснюється на основі договору між державою в особі Мінтрансу та перевізником (у середньому на 5 років). Пільговий квиток оформлюють за пред’явленням документа, що посвідчує право особи на пільгу. Таким правом здебільшого володіють інваліди, ветерани війни, пенсіонери, діти від 7 до 10 років, студенти до 26 років. Пільгових категорій небагато.
Думка редакції.
| Якщо по суті, то в закордонних країнах прийнято брати оплату за проїзд за кілометр. Тобто рахується та встановлюється вартість проїзду за один кілометр. І водіїв не цікавить, хто саме їде у транспорті (пільговик, непільговик). Місто сплачує перевізнику за послугу. Відтак, завдання водія зводиться до якісного виконання послуги (керувати автомобільним транспортом, слідкувати за безпекою руху та за порядком в салоні, дотримуватись встановлених графіку і режиму роботи). Крім того, усюди діє безготівкова оплата за проїзд (це облік), а пасажири згодні платити за комфортний проїзд (сучасний автомобільний транспорт). За кордоном майже відсутнє поняття безкоштовного проїзду. В них передбачений пільговий проїзд. І це суттєва різниця. В ідеалі якщо відбувається така заміна термінології на рівні держави (мають бути прийняті відповідні зміни у нормативні документи), ОМС отримають право встановлювати ці пільги, виходячи із спроможності місцевого бюджету, визначати доцільність надання пільг окремим категоріям пільговиків з огляду на чисельність визначених пільговиків, рівень їх доходу тощо. У той же час необхідно зберегти деякі категорії пільг, аби не порушувати права тих, хто дійсно першочергово має на це право. |
Які сучасні варіанти вирішення проблеми існують?
Запровадження електробусів (електроавтобусів)
Комунальний транспорт у вигляді електробусів може вирішити проблему пільгових перевезень. Наприклад, цей варіант активно обговорюють у Волинській та в інших областях.
У цілому багато депутатів рад схиляються до думки, що забезпечення соціальної сфери населення відповідними пільгами можливе лише у випадку створення «комунальних» автобусів. Адже наявність комунального транспорту в громаді автоматично дозволяє контролювати пасажиропотік, бачити статистику по перевезеннях, зокрема, бачити, скільки їздить дітей та дорослих, які категорії пільговиків користуються пільгами найбільше. Це необхідно для того, щоб не лише регулювати тарифи на перевезення, але й формувати їх.
На території України багато видів транспорту перебуває у приватній власності. Через це ОМС часто не володіють реальною інформацією щодо того, скільки здійснюється перевезень пільговиків, скільки тих, хто платить, скільки витрачають перевізники на обслуговування транспорту та скільки, власне, пільговиків.
Одночасно, на жаль, перевізники також часто забувають про те, що мають певні соціальні зобов’язання перед громадою, в якій проживають. Однак не намагаються якось вирішувати це спільно із ОМС, а навпаки, їх дії часто призводять до конфліктних ситуацій з населенням (непоодинокі відмови перевозити безплатно дітей з багатодітних сімей, ветеранів АТО чи дітей загиблих Героїв).
Останнім часом у великих містах активно обговорюють тему закупівлі для громад електробусів для міських маршрутів, що, на думку депутатів певних міських рад, значно б здешевлювало вартість автобусних перевезень. За рахунок цього можна було б забезпечити пільгами як дітей, так і пенсіонерів, а також осіб з особливими потребами.
Окрім іншого, можна було б заробляти кошти до місцевого бюджету та виплачувати гідну заробітну плату водіям таких електробусів.
На думку багатьох представників місцевої влади, така ідея є не лише сучасною, але й екологічною. А під екологічні програми можна додатково залучати європейські гроші, як грантові, так і Європейського банку реконструкції і розвитку під низькі відсотки.
У середньому електробус коштує близько 8 — 10 млн гривень. Однак така сума може бути підйомною для міст — щороку витрачається майже мільйон гривень на компенсацію пільгового проїзду. Крім того, майже у кожного міста є можливість використовувати кошти на розвиток міста. Тобто якщо взяти ті кошти, що йдуть на пільгові перевезення приватним перевізникам, плюс залучити кошти на умовах співфінансування за рахунок гранту, то через 5 або більше років можна говорити про придбання ще кількох електробусів.
До речі, електричний громадський транспорт за кордоном давно вже не є дивиною.
Чи вигідно мати електробус?
| У 2015 році львівський завод «Електрон» випустив перший і поки єдиний в Україні низькопідлоговий електробус «Електрон Е191». Його довжина — 12 метрів, пасажиромісткість — 100 місць. Повного заряду вистачає на 225 км шляху. Акумулятор витримує 5-8 тисяч циклів зарядки без зниження номінальних характеристик. Найтриваліша відстань без підзарядки, яку подолав автобус — зі Львова до Кам’янця-Подільського (320 км). Для повної зарядки потрібно 6-7 годин, а для того, щоб заряджати електробус прямо під час руху, на борту додатково встановлюють пантограф, який забезпечує живлення від тролейбусної контактної мережі. Вартість виробництва львівського електробуса становить 8-9 млн гривень. Виходить дорожче, ніж закуповувати дизельні автобуси (коштують 5-6 млн гривень), але при цьому витрати на експлуатацію електричного транспорту в 10 разів нижче. Це дозволяє знизити вартість проїзду для жителів міста3. |
3 Інформація розміщена за посиланням: ecofactor.ua/blog/electrobus-ukraina
Єдиний електронний квиток
Дехто вважає, що розв’язувати проблему треба на загальнодержавному рівні, і в цьому є сенс. Зробити це може схема запровадження єдиного електронного квитка пільговика, який би діяв на усій території України. Вирішення проблеми вбачають в аналогії з реформою в сфері охорони здоров`я, так би мовити, «гроші ходять за пільговиком».
Однак тут важливо, аби пільговики не просто заходили у салон автотранспортного засобу, а засвідчували свою картку через валідатор, який перевізники мають обов’язково встановити в автотранспортних засобах. Це так званий нульовий квиток для пільгових категорій, що в ідеалі дозволив би отримати точну статистику перевезень цих категорій громадян та планувати суму відшкодувань.
Облік пасажиропотоку завдяки єдиному електронному квитку повинен надати максимально точну інформацію щодо сум компенсацій, які мають бути виплачені перевізникам. Адже кожна особа по-різному може використовувати своє право на пільговий проїзд (хтось користується постійно, хтось — іноді, хтось — не користується взагалі).
Які схеми не є виходом?
Громадянська турбота
У соціальних мережах можна знайти рішення проблеми з точки зору відповідальних громадян, які нібито об`єктивно підходять до вирішення проблеми. Зокрема, часто наводиться приклад, коли за пільговиків мають сплачувати пасажири, які не мають пільг. У такому разі має діяти трохи вищий тариф, аніж той, який діє при перевезенні пільговиків і, звичайно, ліміт на пільговиків в салоні. Але з точки зору чинного законодавства такий підхід не є доцільним через велику кількість пільговиків. Ймовірно, він може мати шанси на життя у разі зменшення кількості пільговиків відповідно до законодавства.
Обмеження пільг у часі
Цей спосіб певний час був популярним й деякі ОМС встановлювали, що право на пільгу особа має тільки в непікові години (наприклад, з 10-ї до 16-ї години). Така практика вже використовувалась у м. Івано-Франківську, Львові та Житомирі. Однак є судова практика, яка говорить про те, що так робити не можна.
Адже згідно з чинним законодавством перевізник має забезпечити надання послуг пасажирам пільгових категорій, які мають на це право. Це право не обмежується ні кількістю місць у салонах громадського транспорту, ні часом здійснення перевезень.
Чи плануються зміни у законодавстві щодо пільг з оплати проїзду?
Влітку цього року Мінсоцполітики розробило проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо пільг з оплати проїзду»4.
4 Знайти проєкт можна за посиланням: naiu.org.ua/proyekt-zakonu-ukrayiny-pro-vnesennya-zmin-do-deyakyh-zakoniv-ukrayiny-shhodo-pilg-z-oplaty-proyizdu/
Як свідчить Пояснювальна записка до зазначеного проєкту:
| <...> Проєкт акта підготовлено з метою надання права органам місцевого самоврядування самостійно приймати рішення про надання пільг з оплати проїзду та послуг зв’язку окремим категоріям громадян та визначати порядок їх надання і розміри виходячи з можливостей місцевого бюджету. <...> Проєктом акта передбачається внести до низки законів України («Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні», «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років» ,«Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист», «Про жертви нацистських переслідувань», «Про охорону дитинства») зміни, якими передбачається, що пільги з оплати проїзду та послуг зв’язку надаються на підставі відповідних рішень органів місцевого самоврядування і виплачуються у визначеному ними порядку та розмірах, у тому числі в готівковій формі. Такі зміни спрямовані на розв’язання існуючої проблеми, а також сприятимуть адресності надання пільг та зменшенню навантаження на місцеві бюджети. <...> |
Судова практика
Дуже багато випадків, коли ОМС виявляється відповідачем у суді з приводу відсутності компенсації перевізникам за пільговиків у місцевому бюджеті або недостатньої суми за них, яка перевізників не влаштовує, або через обмеження прав пільговиків. Однак спроможність місцевого бюджету не здатна задовольнити вимоги як пільговиків, так і перевізників. Насправді ситуація для ОМС невтішна: багато пільг гарантує держава, а фінансувати має саме ОМС, не маючи на те коштів.
З чого виходять суди, вирішуючи такі справи? Давайте подивимось на судову практику за останні роки.
Справа 1 (Господарський суд Хмельницької області, справа № 924/467/20, рішення № 92069766 від 29.09.2020)
Позивач: перевізник (ТОВ).
Відповідач: сільська рада.
Суть спору: Позивач у позові просить суд прийняти рішення, згідно з яким проєкт договору про відшкодування компенсаційних виплат перевізнику, збитків5, який здійснює пільгові перевезення окремих категорій громадян автомобільним транспортом на міжобласних автобусних маршрутах загального користування, вважатиметься укладеним.
5 Договір.
Суть справи: позивач зазначає, що займається підприємницькою діяльністю у сфері надання публічних послуг автомобільного транспорту на маршрутах загального користування. Надання зазначених послуг (що включають пільгові перевезення) згідно із законодавством в обов`язковому порядку, має відбуватись на умовах договору між позивачем та відповідачем.
У процесі переддоговірних переговорів сторони не дійшли згоди щодо істотних умов договору, у зв`язку з чим останній так і не укладено. Позивач направив відповідачу лист, в якому просив надати йому для укладення офіційний проєкт Договору. Зокрема, позивач здійснює перевезення автотранспортом загального користування пільгових категорій громадян на міжміських, міжобласних маршрутах загального користування. На вказаний лист позивач отримав відповідь щодо можливого укладення Договору після проведення сесії сільської ради та затвердження положення, яким буде визначатись порядок компенсації. В результаті відповідний документ затверджено відповідачем.
Проєктом спірного договору передбачається компенсація пільгового проїзду за обслуговування позивачем міжміських автобусних маршрутів загального користування міжобласного сполучення, які формуються в районі з автостанції міста. Але в редакції Договору відповідач пропонує компенсацію позивачу пільгового перевезення тільки за частину поїздки і тільки на підставі відомостей автостанції за продані пільгові квитки. Позивач наполягає на відшкодуванні пільгових перевезень за повну поїздку пільговика та на підставі не лише даних автостанції, а і згідно з відомостями перевізника. Позивач керується Правилами надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затвердженими постановою КМУ від 18.02.1997 № 176, де вказано, що місцями зупинки автобусів (отримання пасажирами пільгового квитка) на приміських та міжміських маршрутах є автостанції (дані автостанції щодо пільгових квитків), а в разі їх відсутності — місця розташування автопавільйонів (дані перевізника по пільговим квиткам). Тобто позивач наголосив, що пільговик може розпочати рух автомобілем перевізника не лише з автостанції.
Проєкт Договору відповідача:
— ставить перевізника в невигідне становище (збиткове) — за свій рахунок забезпечувати виконання обов`язків держави з перевезення пільгових категорій громадян. Право позивача на компенсацію пільгових перевезень не може обмежуватись частиною поїздки пільговика, оскільки відповідні державні органи і ОМС зобов`язані, в силу наданих повноважень, забезпечити виплату компенсацій в повному обсягу;
— дозволяє відповідачу затримувати компенсацію перевезення пільгових пасажирів на необмежений час або не виплачувати її взагалі. Позивач не погоджується з очікуваною сумою компенсацій (в рік), оскільки за плановими розрахунками, враховуючи попередні періоди, вказана сума має бути в декілька разів більша.
Позивач направив відповідачу свою редакцію Договору. У відповідь відповідач направив свою нову редакцію Договору, яка не має суттєвих відмінностей від попередньої. Дані обставини (відсутність погодження вищевказаних умов Договору) стали підставою звернення позивача з позовом.
Висновок суду: в позові відмовлено.
Думка суду: Щодо обов`язковості укладення договору на підставі закону:
— позивач є перевізником (надано дозвіл щодо перевезення) пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування;
— засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначає Закон України від 05.04.2001 № 2344-III «Про автомобільний транспорт»6 (преамбула до Закону). Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються ст. 31 цього Закону.
6 Закон.
Процитуємо ч. 1 та ч. 2 ст. 31 Закону:
| ч.1 <...> Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, в якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов’язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під’їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. <...> ч. 2 <...> Відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, в якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника. <...> |
— позивач є перевізником пасажирів на міжобласному автобусному маршруті (всі дозволи видані на перевезення пасажирів на міжобласному автобусному маршруті загального користування), його відносини з Ганнопільською сільською радою (відповідачем — органом місцевого самоврядування) регулюються ч. 2 ст. 31 Закону, а саме: на підставі дозволу (а не договору, який характерний для перевізників на міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути) маршрутах), що власне і підтверджується наявними у справі дозволами;
— ч. 2 ст. 31 Закону (що передбачає дозвіл), на відміну від ч. 1 цієї статті (що передбачає наявність договору), прямо не передбачає відшкодування перевезення пільгових категорій громадян, а передбачає лише загальну вказівку про умови організації перевезень. Тобто цей Закон не встановлює прямого обов`язку на укладення договору щодо відшкодування перевезень пільгових категорій громадян для перевізників міжобласного автобусного сполучення.
Суд погоджується із твердженням позивача про те, що обов`язок щодо перевезення пільгових категорій громадян покладено саме на перевізників (ст. 37 Закону). Але, встановивши цей обов`язок перевізникам, законодавець у той же час передбачив порядок відшкодування пільгових перевезень (який зазначений вище), який залежно від категорії перевізника визначається на розсуд сторін відповідних правовідносин. Тобто умови відшкодування або визначаються в договорі при внутрішньообласних перевезеннях, або, в умовах міжобласних перевезень, в інший спосіб, у тому числі відшкодування може визначатися договором, який, однак, не є обов`язковим.
Висновок суду:
Особа, яка бажає здійснювати міжобласні автобусні пасажирські перевезення, має або дати згоду на регулювання відповідних відносин на підставі дозволу (що не передбачає обов`язкового укладення договору на відшкодування пільгових перевезень), або відмовитись від такого регулювання, що буде мати наслідком відмови від видачі дозволу. Зокрема, у наданих в справу дозволах вказано, що перевізник виконує вимоги Закону «Про автомобільний транспорт», у тому числі вимоги щодо пільгового перевезення.
Позивач, бажаючи отримати компенсацію за пільгові перевезення, враховуючи вищевказані висновки, має дати згоду на відповідні умови органу місцевого самоврядування, до компетенції якого входить затвердження положення про порядок компенсації за пільговий проїзд. В іншому ж випадку сільська рада, як сторона майбутнього договору, може відмовитись від його укладення в порядку недосягнення згоди з істотних умов.
Думка редакції: дуже «цікава» позиція суду, м`яко кажучи. Але хочемо звернути увагу на те, що у випадку, коли ОМС дослухається до позиції суду та не зможе врегульовувати подібні конфлікти із перевізниками, пільгові категорії населення залишаться поза межами пільгового перевезення. З іншого боку, ОМС має піклуватись і про надходження до місцевого бюджету від тих, хто хоче займатись бізнесом на території громади. Тож покладати відповідальність, зокрема, за ті пільги, які гарантовані державою, лише на перевізника, на нашу думку, нелогічно.
Окрім іншого, в цьому випадку дивно, що суд не звернув уваги на вимоги ст. 29 Закону:
| <...> Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування зобов’язані надати перевізникам, які здійснюють пільгові перевезення пасажирів та перевезення пасажирів за регульованими тарифами, компенсацію відповідно до закону. <...> |
Справа 2 (Харківський окружний адміністративний суд, справа № 520/12891/2020, рішення № 520/12891/2020 від 18.12.2020)
Позивач: учасник бойових дій. Входить до складу Громадської організації «Спілка ветеранів Антитерористичної операції».
Відповідач: міська рада.
Суть спору: Позивач у позові просить суд визнати протиправною бездіяльність міської ради щодо ухилення від скасування рішення сесії в частині встановлення нормативів та обмежень права пільгового (безкоштовного) проїзду учасникам бойових дій та особам, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (членам сім`ї загиблого (померлого) ветерана війни) та зобов`язати міську раду скасувати таке рішення сесії.
Суть справи: Позивач звернувся з листом до міської ради з вимогами за змістом аналогічними позову. За результатами розгляду звернення міська рада листом повідомила позивача про те, що з 01.01.2018 не заплановані витрати Державного бюджету України, а також трансфери з Державного бюджету України на фінансування пільгового проїзду громадян згідно із законами України. Для відшкодування витрат за пільговий проїзд громадян підприємствам, які надають транспортні послуги, необхідні додаткові кошти з бюджету міста. З урахуванням чого, посилаючись на своє рішення, повідомила, що за рахунок коштів бюджету міста надані додаткові соціальні гарантії на проїзд у міському наземному пасажирському електротранспорті та метрополітені окремим категоріям громадян міста. Зокрема, право пільгового (безкоштовного) проїзду (до 50 поїздок на місяць) у міському наземному пасажирському електротранспорті та (до 50 поїздок на місяць) у метрополітені надано особам з інвалідністю внаслідок війни, учасникам бойових дій, учасникам війни, особам, на яких поширюється дія Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (членам сім`ї загиблого (померлого) ветерана війни.
Висновок суду: в позові відмовлено.
Думка суду: Судом встановлено що на виконання повноважень, встановлених чинним законодавством, міська рада мала право прийняти рішення, яким встановлені додаткові соціальні гарантії окремим категоріям громадян міста, зокрема, надані додаткові соціальні гарантії на проїзд у метрополітені окремим категоріям громадян міста та внутрішньо переміщеним особам з відповідним пільговим статусом, які перебувають на обліку в управліннях праці та соціального захисту населення адміністрацій районів міської ради, та забезпечити їх шляхом перерахування грошових коштів (грошової компенсації) КП «Х» (за умови дії договорів) та КП «У», в тому числі і учасникам бойових дій.
Зазначена соціальна гарантія, як вбачається з програми, затвердженої рішенням, є додатковою і не підміняє собою право громадян, передбачене п. 7 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», у зв`язку з чим визначення кількості поїздок (до 50 поїздок на місяць) є правом ОМС, який вводить таку додаткову соціальну гарантію. Це рішення міської ради не скасовує та не обмежує пільги учасників бойових дій, які передбачені чинним законодавством.
Висновок суду: суд звертає увагу, що оскаржуване рішення міської ради не скасовує та не обмежує пільги учасників бойових дій, які передбачені чинним законодавством.
Думка редакції:
Цей позов наочно показує, що ОМС може надавати додаткові пільги, але не відміняти ті, що гарантовані державою. Хоча цей позов й не було не задоволено (через те, що відповідач, приймаючи рішення, діяв у межах своїх повноважень та не порушив прав позивача, протилежного судовий розгляд не встановив, а позивач не довів, то й суд не вбачав підстав для задоволення позовних вимог), ОМС варто розуміти, що наступний позов може бути задоволено.
Тож, приймаючи рішення щодо впровадження найбільш оптимальних механізмів для виплати компенсацій перевізникам за пільговиків, пам`ятайте, що вони не мають порушувати вимог чинного законодавства. Й наразі таких механізмів не дуже багато і вони мають свої недоліки (талони, електронні квитки).
Невтішний висновок
Сьогодні все більше громад застосовують та запроваджують систему валідації та електронного обліку пасажиропотоку в комунальному транспорті, що дозволяє більш-менш ефективно контролювати й вирішувати питання виплати компенсацій за проїзд пільгових категорій населення.
Допоки не буде внесено змін у діюче законодавство, навряд чи ОМС зможуть знайти дійсно оптимальне вирішення проблеми (якщо у вас є власне бачення вирішення проблеми — поділіться думками з колегами на сторінках нашого видання).
На жаль, оминути гарантовані державою пільги не вийде. А якщо вийде, то лише на деякий час, допоки проти вас не подадуть позов за порушення чинних законодавчих норм.
Єдиним виходом із цієї ситуації наразі, на нашу думку, є можливість розвивати комунальний транспорт та забезпечувати його сучасними електронними системами. А також, звісно, врегулювати за чіткою програмою і відповідно до вимог законодавства стосунки із приватними автоперевізниками.
