Щодо оплати послуг для «немісцевих» дітей
В Україні гарантуються доступність і безоплатність дошкільної освіти в державних і комунальних навчальних закладах (ст. 53 Конституції України, ст. 4 Закону України від 05.09.2017 № 2145-VIII «Про освіту»1, ст. 3, 6 Закону України від 11.07.2001 № 2628-III «Про дошкільну освіту»2).
1 Закон № 2145.
2 Закон № 2628.
Забезпечення доступності, безоплатності та якості дошкільної освіти в державних та комунальних закладах дошкільної освіти на відповідній території відноситься до повноважень ОМС (ст. 66 Закону № 2145, ст. 3 Закону № 2628).
Відповідальність за здобуття дітьми дошкільної освіти покладається на їхніх батьків, а дітьми, позбавленими батьківського піклування, — на осіб, які їх замінюють, та на навчальні заклади, де вони утримуються (ст. 9 Закону № 2628).
Прийом дітей до дошкільного навчального закладу здійснюється керівником протягом календарного року на підставі (п. 6 Положення про дошкільний навчальний заклад, затверджене постановою КМУ від 12.03.2003 № 3053):
3 Положення № 305.
— заяви батьків або осіб, які їх замінюють;
— медичної довідки про стан здоров’я дитини з висновком лікаря, що дитина може відвідувати дошкільний навчальний заклад;
— довідки дільничного лікаря про епідеміологічне оточення;
— свідоцтва про народження.
Зарахування дітей до дошкільного навчального закладу здійснюється шляхом реєстрації заяв батьків у системі електронної реєстрації дітей дошкільного віку відповідної громади.
Реалізація системи електронного реєстру дітей дошкільного віку не має порушувати дотримання гарантованих Конституцією України прав, зокрема, на свободу пересування і вільного вибору місця проживання (Методичні рекомендації щодо створення уніфікованої системи електронної реєстрації дітей дошкільного віку (додаток до листа Міністерства освіти і науки України від 17.07.2013 № 1/9-499)).
Відрахування дитини із дошкільного навчального закладу державної та комунальної форм власності може здійснюватись:
| 1 | за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють |
| 2 | на підставі медичного висновку про стан здоров’я дитини, що виключає можливість її подальшого перебування у дошкільному навчальному закладі цього типу. Примітка. Такий висновок одночасно повинен містити рекомендації щодо типу дошкільного навчального закладу, в якому доцільне подальше перебування дитини |
| 3 | у разі несплати без поважних причин батьками або особами, які їх замінюють, плати за харчування дитини протягом двох місяців |
Безпідставне відрахування дитини з дошкільного навчального закладу забороняється.
Чинним законодавством не передбачено підстав для відмови у зарахуванні дитини до дошкільного навчального закладу за причиною відсутності місць у дитячому навчальному закладі або реєстрації місця проживання дитини за адресою, яка не входить до території обслуговування дошкільного навчального закладу.
На дотримання права дитини на відвідування дошкільного навчального закладу, найближчого до її фактичного місця проживання, незалежно від зареєстрованого місця проживання, неодноразово зверталась увага Міністерством освіти і науки України.
А ось чи має право ОМС установлювати плату за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані за адресами, які входять до території обслуговування дитячого навчального закладу (місце реєстрації яких не збігається із територією розташування дитячого навчального закладу), шляхом установлення фінансового нормативу витрат на одного одержувача послуг у закладах дошкільної освіти, розбирався Верховний Суд (постанова від 30.11.2020 у справі № 1940/1387/18).
Так, Верховний Суд оцінив правомірність наказу Управління освіти і науки міської ради, яким було запроваджено плату за перебування дітей у закладах дошкільної освіти міської ради, з точки зору дотримання ОМС принципу «безоплатності» дошкільної освіти.
Чому? Тому що Тернопільська міська рада самостійно на своїй території врегулювала питання фінансування права на отримання дошкільної освіти, встановивши плату за відвідування закладу освіти саме дітьми, що не зареєстровані у місті Тернополі. Отже, у наведеному наказі йдеться про належність забезпечення ОМС права на безоплатність дошкільної освіти.
Які висновки зробив суд?
1. Доступність освіти за конституційно-правовим сенсом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право (рішення Конституційного Суду України у справі про офіційне тлумачення положень ч. 3 ст. 53 Конституції України (справа про доступність і безоплатність освіти, рішення № 5-рп/2004 від 04.03.2004).
Безоплатність дошкільної освіти у державних і комунальних навчальних закладах слід розуміти як можливість здобуття освіти у цих закладах без оплати, тобто без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги, відповідно до державного стандарту в межах тих видів освіти, безоплатність яких визначена у цих положеннях. Забезпечення безоплатності освіти на всіх рівнях є однією з гарантій її доступності.
У контексті такого тлумачення «безоплатності» прийняття наказу Тернопільської міської ради «Про встановлення плати за надання послуг у закладах дошкільної освіти для батьків, діти яких не зареєстровані у місті Тернополі» суперечить наведеній конституційній гарантії, оскільки запроваджує її доступність на платній основі.
2. Перекладання обов’язку забезпечення безкоштовності дошкільної освіти одним ОМС, якому територіально підвідомчий дошкільний навчальний заклад, на інший ОМС, з причин місця реєстрації дитини є недопустимим та безпідставним.
Попри те, що оскаржуваний наказ передбачає укладення угоди про міжбюджетний трансферт між Тернопільською міською радою та територіальною громадою чи ОМС, якою охоплено видатки на надання послуг у сфері дошкільної освіти. Якщо таку угоду не укладено, то укладається договір між фізичною особою безпосередньо із дошкільним навчальним закладом. Сталося так, що Іванівська ОТГ угоду про міжбюджетний трансферт з Тернопільською міською радою не уклала, а мати дитини не має фінансової спроможності оплачувати відвідування дитиною ДНЗ. Фінансування дошкільної освіти залежить від форми власності дошкільного навчального закладу, обов’язок фінансування якого покладається на власника (засновника). Кошти батьків можуть бути одним із джерел фінансування закладу дошкільної освіти, але не основним і не обов’язковим.
Тож оспорюваний наказ Управління освіти і науки міської ради визнано протиправним та нечинним.
Щодо обов’язку створення груп компенсуючого типу
Діти, у тому числі діти з особливими освітніми потребами, можуть здобувати дошкільну освіту за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють (ч. 5 ст. 19 Закону № 2628):
| 1 | у закладах дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності |
| 2 | у структурних підрозділах юридичних осіб приватного і публічного права, у тому числі закладів освіти |
| 3 | у сім’ї — за сімейною (домашньою) формою здобуття дошкільної освіти |
| 4 | за допомогою фізичних осіб, які мають педагогічну освіту та/або професійну кваліфікацію педагогічного працівника, у тому числі які провадять незалежну професійну діяльність |
| 5 | за допомогою фізичних осіб — підприємців, основним видом діяльності яких є освітня діяльність |
Відповідно до потреб громадян України створюються такі заклади дошкільної освіти:
| 1 | заклад дошкільної освіти (ясла) для дітей віком від одного до трьох років, де забезпечуються догляд за ними, а також їх розвиток і виховання відповідно до вимог Базового компонента дошкільної освіти |
| 2 | заклад дошкільної освіти (ясла-садок) для дітей віком від одного до шести (семи) років, де забезпечуються догляд за ними, розвиток, виховання і навчання відповідно до вимог Базового компонента дошкільної освіти |
| 3 | заклад дошкільної освіти (дитячий садок) для дітей віком від трьох до шести (семи) років, де забезпечуються їх розвиток, виховання і навчання відповідно до вимог Базового компонента дошкільної освіти |
| 4 | заклад дошкільної освіти (ясла-садок) компенсуючого типу для дітей з особливими освітніми потребами віком від двох до семи (восьми) років. Заклади дошкільної освіти (ясла-садок) компенсуючого типу поділяються на спеціальні та санаторні |
| 5 | будинок дитини — заклад дошкільної освіти системи охорони здоров’я для медико-соціального захисту дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, а також для дітей з фізичними та (або) інтелектуальними порушеннями від народження до трьох (для здорових дітей) та до чотирьох (для хворих дітей) років |
| 6 | заклад дошкільної освіти (дитячий будинок) інтернатного типу забезпечує розвиток, виховання, навчання та соціальну адаптацію дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, дошкільного та шкільного віку, які перебувають у родинних стосунках та утримуються за рахунок держави |
| 7 | заклад дошкільної освіти (ясла-садок) сімейного типу для дітей віком від двох місяців до шести (семи) років, які перебувають у родинних стосунках і де забезпечуються їх догляд, розвиток, виховання і навчання відповідно до вимог Базового компонента дошкільної освіти |
| 8 | заклад дошкільної освіти (ясла-садок) комбінованого типу для дітей віком від одного до шести (семи, восьми) років, у складі якого можуть бути групи загального розвитку, компенсуючого типу, інклюзивні, сімейні, прогулянкові, в яких забезпечується дошкільна освіта з урахуванням стану здоров’я дітей, їх розумового, психологічного, фізичного розвитку |
| 9 | заклад дошкільної освіти (центр розвитку дитини), в якому забезпечуються фізичний, розумовий і психологічний розвиток, корекція психологічного і фізичного розвитку, оздоровлення дітей, які відвідують інші навчальні заклади чи виховуються вдома |
Для задоволення освітніх, соціальних потреб, організації корекційно-розвиткової роботи у складі закладів дошкільної освіти на підставі письмового звернення батьків або законних представників особи з особливими освітніми потребами в обов’язковому порядку утворюються інклюзивні та/або спеціальні групи для виховання і навчання дітей з особливими освітніми потребами.
Діти з особливими освітніми потребами можуть перебувати до семи (восьми) років у спеціальних закладах дошкільної освіти (групах) та інклюзивних групах закладів дошкільної освіти.
Для задоволення освітніх, соціальних потреб, організації корекційної та лікувально-відновлювальної роботи при спеціальних школах (школах-інтернатах), санаторних школах (школах-інтернатах), навчально-реабілітаційних центрах можуть створюватися їхні структурні підрозділи — дошкільні групи.
У всіх типах закладів дошкільної освіти при реалізації права дітей на дошкільну освіту враховуються особливі освітні потреби у навчанні і вихованні кожної дитини, у тому числі дітей з особливими освітніми потребами відповідно до принципів інклюзивної освіти (ст. 12 Закону № 2628).
Комплектування груп у закладі дошкільної освіти відбувається за віковими ознаками.
Наповненість груп становить: для дітей віком до одного року — до 10 осіб; для дітей віком від одного до трьох років — до 15 осіб; для дітей віком від трьох до шести (семи) років — до 20 осіб; різновікові — до 15 осіб; з короткотривалим і цілодобовим перебуванням дітей — до 10 осіб; в оздоровчий період — до 15 осіб; в інклюзивних групах — не більше трьох дітей з особливими освітніми потребами.
Засновник може встановлювати меншу наповнюваність груп у закладі дошкільної освіти.
У закладах дошкільної освіти, розташованих у селах, селищах, кількість дітей у групах визначається засновником (засновниками) залежно від демографічної ситуації.
Засновником закладу дошкільної освіти може бути, зокрема, відповідна рада від імені територіальної громади (громад).
Заклади дошкільної освіти утворюються з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх, духовних і мовних потреб за наявності дітей відповідного віку, необхідної навчально-методичної та матеріально-технічної бази, педагогічних кадрів, а також із дотриманням вимог санітарного законодавства.
Питання про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21.05.97 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Отже, за зазначеними нормами, безумовно, ОМС як засновник зобов’язаний створювати дошкільні навчальні заклади, а в таких закладах інклюзивні та/або спеціальні групи для виховання і навчання дітей з особливими освітніми потребами, у разі письмових звернень про це батьків або законних представників осіб з особливими освітніми потребами.
При цьому рішення про ліквідацію чи перепрофілювання закладу дошкільної освіти, що стосується і зазначених груп, повинні прийматись ОМС з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх, духовних і мовних потреб за наявності дітей відповідного віку, необхідної навчально-методичної та матеріально-технічної бази, педагогічних кадрів.
А ось чи може ОМС перепрофілювати дошкільні навчальні заклади, зокрема групи для дітей з вадами мовлення, у групи загального типу і перевести туди дітей та чи можна вважати організацію ОМС навчання дітей, що потребують корекції вад мовлення, у загальних групах, але з наданням спеціалізованої допомоги фахівців, належним виконанням обов’язку щодо забезпечення прав дітей з особливими освітніми потребами на дошкільну освіту?
Наведемо приклади з останньої судової практики.
Дитина позивача, за рекомендаціями психолого-медико-педагогічної консультації, навчалась за програмою розвитку дітей дошкільного віку з порушеннями мовлення у групі спеціального типу (логопедичній) у дошкільному навчальному закладі м. Львова.
Згодом Львівською міською радою було прийнято ухвалу «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», згідно з якою дозволено Управлінню освіти Департаменту гуманітарної політики перепрофілювати групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу; внести відповідні зміни до штатних розписів закладів дошкільної освіти м. Львова (вивести штатні одиниці вчителів-логопедів з одночасним введенням посад відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення із розрахунку одна штатна одиниця на 25 — 30 дітей з порушеннями мовлення або 15 — 20 дітей з тяжкими порушеннями мовлення, або 15 дітей дошкільного віку з фонетико-фонематичним недорозвиненням мовлення, або 12 дітей дошкільного віку з тяжкими порушеннями мовлення).
На виконання зазначеної ухвали Управлінням освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради було прийнято наказ «Про зміну мереж груп у закладах дошкільної освіти м. Львова», яким зобов’язано начальників відділів освіти відповідача перепрофілювати у закладах дошкільної освіти м. Львова групи для дітей з вадами мовлення у групи загального типу; внести відповідні зміни до штатних розписів закладів дошкільної освіти м. Львова.
Відділом освіти Шевченківського та Залізничного районів управління освіти департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради на виконання зазначеної вище ухвали Львівської міської ради та наказу Управління освіти Департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради прийнято наказ «Про зміну мережі груп у закладах дошкільної освіти районів».
Дошкільним навчальним закладом ясла-садок № 160 прийнято наказ «Про перевід дітей з вадами мовлення у групу загального розвитку».
Після чого 10 групу для дітей з вадами мовлення було перепрофільовано у групу загального розвитку з режимом роботи 10,5 години; дітей з логопедичної групи переведено в групу загального розвитку за списком, у тому числі дитину позивача.
Позивач оскаржив у судовому порядку зазначені рішення та накази до суду.
Суд першої інстанції, з яким погодились суди апеляційної та касаційної інстанцій, визнав протиправними та нечинними ухвалу міської ради та накази Управління освіти Департаменту гуманітарної політики міської ради, відділу освіти Управління освіти Департаменту гуманітарної політики міської ради дошкільного навчального закладу «Ясла-садок» міської ради та зобов’язав міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання протиправною та нечинною ухвалу у виданні, в якому її було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Підстав для покладення на ОМС зобов’язання щодо вирішення питання про відновлення функціонування у комунальних закладах дошкільної освіти м. Львова груп для дітей з вадами мовлення, перепрофільованих у групи загального типу, у суду не малось. Оскільки повноваження щодо створення, ліквідації, реорганізації та перепрофілювання підприємств є дискреційним, реалізується шляхом прийняття відповідного рішення на пленарному засіданні ОМС, після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.
Чому суд визнав протиправними та скасував рішення ОМС?
1. За правилами законодавства, що регулює спірні правовідносини, у разі збільшення кількості дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, питання забезпечення надання дітям з вадами мовлення якісної спеціалізованої допомоги мало вирішуватись ОМС шляхом створення нових груп або ж дошкільного навчального закладу компенсуючого типу, а не, навпаки, ліквідацією існуючих логопедичних груп.
Крім цього, при прийнятті спірних ухвали та наказів ОМС не була врахована думка батьків (законних представників) дітей, які навчалися у спеціальних групах, незважаючи на подані ними заяви про бажання, щоб їхні діти навчалися у цих групах за наявності відповідних медичних показань.
2. Відповідно до вимог чинного законодавства (ст. 12 Закону № 2826) створення ОМС у дошкільних навчальних закладах груп компенсуючого типу, за наявності волевиявлення на це батьків чи законних представників дітей, є обов’язком, а не правом ОМС.
3. Введення штатних одиниць відповідних фахівців для надання спеціалізованої допомоги дітям дошкільного віку з вадами мовлення не є заміною навчальному процесу у групах компенсуючого типу. Адже, на відміну від навчання у групах спеціального типу, де кількість дітей становить 15 осіб, при навчанні у групах загального типу, кількість дітей у групі — 30 осіб, робота з виправлення мовлення у групі загального типу обмежується консультаціями логопеда та роботою в малих групах з логопедом, тоді як у логопедичній групі до виховного процесу в комплексі з корекційно-розвивальною та лікувально-оздоровчою роботою задіюють вихователів. Що свідчить про те, що процес навчання у групах загального та спеціального типу не є тотожним.
Тож Верховний Суд констатував, що спірними рішеннями порушено права дитини позивача на навчання в групі спеціального типу (логопедичній) для дітей з вадами мовлення, права на належний виховний та навчальний процес.
Увага! Особливістю дошкільної освіти дітей з особливими освітніми потребами (які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, тривалого лікування та реабілітації ) є те, що для них повинні створюватись окремі заклади дошкільної освіти компенсуючого типу або на прохання батьків/осіб, які їх замінюють, утворюватись інклюзивні та/або спеціальні групи для виховання і навчання у закладах дошкільної освіти; виховання/навчання таких дітей організовується з урахуванням особливостей здоров’я тієї чи іншої групи дітей, що дозволяє створити найбільш сприятливі умови для їх реабілітації та розвитку (діти навчаються за спеціальними освітніми програмами, з дещо іншими вимогами до результатів навчальної діяльності, освітній процес відбувається під супроводом кваліфікованих спеціалістів різних профілів тощо).
Це не дивно, адже, на відміну від своїх однолітків, які мають нормальний фізичний/психічний розвиток, стан здоров’я дітей з особливими потребами заважає освоєнню освітніх програм поза спеціальних умов виховання та навчання.
І саме на ОМС як на власника закладів дошкільної освіти покладено обов’язок, а не право, забезпечення доступності дошкільної освіти для всіх, без винятку, дітей. А для дітей з особливими освітніми потребами певного віку ОМС має організувати виховання/навчання виключно в такій формі, яка прямо передбачена чинним законодавством.
