Олександре, я одразу до діла. Всі ми знаємо, що ваші області вирізняються від інших тим, що подекуди утворені військово-цивільні адміністрації, а подекуди повністю збережені органи місцевого самоврядування, у тому числі й представницькі. Можете сказати, як у цих ситуаціях застосовуються законодавчі акти, які регулюють сферу місцевого самоврядування? Ну, наприклад, військово-цивільні адміністрації керуються лише своїм профільним законом?
Так, у межах територіальних громад, де створено військово-цивільні адміністрації, здебільшого використовується Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» як спеціальний. Проте у процесі виконання владних повноважень є свої особливості. З початком реформи децентралізації, яка наділила громади більшими повноваженнями і водночас більшими обов’язками, ВЦА відчули брак повноважень.
Численні випадки того, що інноваційні практики не можуть бути втілені у 18 громадах Донецької та Луганської областей у зв’язку з особливостями управління. Вважаю, що Закон про ВЦА потребує доопрацювання, щоб дати новим очільникам громад важелі впливу для розвитку громади у змінених умовах.
Питання наповнення бюджетів таких громад на 2022 рік, наприклад, також більшою мірою безпосередньо пов’язано зі змінами у законодавство України.
Продовжуючи тему військово-цивільних адміністрацій, до кого безпосередньо звертаються жителі для вирішення своїх буденних питань? Наприклад, нині в «стандартних» громадах для цього існує інститут старости, а як щодо тих громад, які перебувають, так би мовити, під юрисдикцією ВЦА?
На жаль, сьогодні інституту старости у територіальних громадах під юрисдикцією ВЦА не існує, і це є великою проблемою для громад. Звичайно, частково функції старост на сьогодні виконують здебільшого колишні сільські та селищні голови, подекуди їх навіть називають старостами, хоча це юридично невірно, бо повноваження таких радників керівника ВЦА відрізняються від тих, якими наділені старости. У громадах, які керуються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», є більша можливість жителів віддалених населених пунктів донести власні потреби та отримати адміністративні послуги. Відтак для громад під керівництвом ВЦА існує проблема доступу до адміністративних послуг, що потребує вирішення на законодавчому рівні.
Здебільшого населені пункти зі створеними ВЦА потерпали частково або повністю від бойових дій, а отже, економічна спроможність та рівень надання адміністративних послуг низький. Подекуди в населених пунктах немає доступу до нотаріусів та посадових осіб, які уповноважені на вчинення нотаріальних дій, або мешканці в цілому не в змозі оплатити такі «послуги».
Виходячи з вимог ст. 37 Закону України «Про нотаріат», посадовим особам місцевого самоврядування надається право здійснювати нотаріальні дії в населених пунктах, де немає нотаріусів. У зв’язку з утворенням ВЦА в територіальних громадах посадові особи втратили такі повноваження, сільські ради припинили свою діяльність.
Натомість законами України «Про військово-цивільні адміністрації» та «Про нотаріат» не надано право посадовим особам ВЦА вчиняти нотаріальні дії в цих населених пунктах.
На жаль, Закон України «Про військово-цивільні адміністрації» не передбачає можливості в частині введення в структуру військово-цивільних адміністрацій посади старост, на яких відповідним Законом можна було б покласти, зокрема, такі повноваження. Відтак станом на сьогодні представництво інтересів членів громади та можливість надання частини адміністративних послуг відсутні саме там, де цього, вважаю, потребують якнайбільше.
Ми плануємо ініціювати внесення необхідних правок у проєкт Закону про ВЦА та маємо велику надію на успіх.
Я знаю, Олександре, що у ваших областях виникали певні питання в частині застосування законодавства, яке регулює земельні відносини, особливо гостро воно стояло в межах території юрисдикції військово-цивільних адміністрацій. Можете розказати про них та чи вирішено їх станом на сьогодні? Якщо так, то яким шляхом?
Військово-цивільні адміністрації діють за положенням спеціального Закону ще з 2015 року, відтоді правки до Закону вносились сім разів. Як ми бачимо, з практики застосування цього Закону вкрай потрібні додаткові зміни. Минув рік з упровадження реформи децентралізації, і перед громадами зі створеними військово-цивільними адміністраціями знову постали питання, для вирішення яких потрібні чергові зміни в Закон про ВЦА.
Так, перед військово-цивільними адміністраціями, зокрема, постала проблема передачі сільськогосподарських земель, які знаходяться в комунальній власності, в оренду. Згідно зі ст. 19 Закону України «Про оренду землі» передбачається, що:
«...При передачі в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства, особистого селянського господарства строк дії договору оренди землі визначається за згодою сторін, але не може бути меншим як сім років».
Водночас п. 12 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» визначено, що:
«...Здійснення управління майном, яке перебуває у комунальній власності відповідної територіальної громади (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації комунального майна та надання комунального майна в оренду на строк понад п’ять років)…».
Виходячи з вищенаведеного, виникають певні питання щодо можливості виставляти земельні ділянки сільськогосподарського призначення на земельні аукціони з метою їх передачі в оренду військово-цивільними адміністраціями. Причина тому — існуюча колізія (невідповідність) у частині строків передачі в оренду комунального майна (якою є земля в тому числі). Таке становище справ неабияк шкодить бюджетам територіальних громад, бо значна частина доходів бюджету складається із земельних податків та зборів.
Що в нас є станом на сьогодні?
Я отримав відповіді (пропозиції) про необхідність унесення відповідних змін до Закону про ВЦА від усіх військово-цивільних адміністрацій Донецької області. Після численних перемовин із Держгеокадастром було отримано роз’яснення про можливість використання спеціального Закону про ВЦА, але, як зазначається і самим Держгеокадастром, це є тільки особистим баченням та не може однозначно використовуватись у протиставлення Закону України «Про оренду землі». Відтак сьогодні питання щодо збільшення строку передачі земельних ділянок в оренду внесено до пакета правок до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації». Я прикладу всіх можливих зусиль для того, щоб вони були прийняті.
Продовжуючи тему земельних відносин, поготів, що Ви є експертом у цій сфері, можете поділитися певним практичним досвідом інших громад, який був би корисним нашим читачам? Можливо, у контексті використання земельних ділянок комунальної власності тощо.
Звісно, ми почали працювати з Нікольською громадою Донецької області та бачимо, що, маючи виважену стратегію економічних змін, можливо суттєво збільшити доходи місцевого бюджету та побудувати сильну економіку громади.
Якщо стисло, то Нікольською громадою була обрана модель, що включає в себе принципи економічної моделі США з успішними практиками Дніпровської та Львівської територіальних громад.
Так, одним із перших кроків за стратегією стало проведення оцінки активів громади, це була і ще, вважаю, буде достатньо довга робота з аналізу використання земельних ділянок та нерухомого майна. Наступним кроком було резервування економічно привабливих земельних ділянок для передачі їх в оренду шляхом аукціону. Тільки завдяки цьому кроку громада втримала значну кількість активів (приблизна сума — 6000000 грн) та надалі отримуватиме наповнення місцевого бюджету шляхом передачі земель в оренду.
Розроблено статут територіальної громади на базі практик Львівської територіальної громади. Це зробило більш прозорою систему управління та дало можливості мешканцям громади більш ефективно втілювати ініціативи для громади. Після початку перебудови статуту громади завдяки безоплатній підтримці залучених фахівців компанії «ШАГ» було втілено новий логотип громади та розробляється сайт громади, який дасть змогу більш якісно використовувати електронні сервіси та взаємодіяти між собою громаді, бізнесу та владі на офіційному майданчику для прозорої розробки та впровадження соціальних та економічних програм.
Далі розробляються положення про самоврядний контроль за земельними ресурсами, благоустроєм громади та екологічною безпекою. Завдяки цьому пункту та новій системі моніторингу земель громада невдовзі отримає єдиний підхід до ведення економічної діяльності, що робить її більш привабливою для інвестора та комфортною для мешканців. Додатково завдяки створенню інспекційного органу прогнозується наповнення місцевого бюджету. За рахунок отриманих коштів планується фінансування «шерифів громади» у віддалених населених пунктах, де є найбільша необхідність у контролі за дотриманням безпеки мешканців.
У планах на 2021 рік для Нікольської громади залишається розробка інвестиційної карти громади з метою прозорого її висвітлення для всіх можливих партнерів та розробка положення зі стимулювання підприємницької діяльності та створення нових робочих місць у територіальній громаді.
Мрію про те, щоб досвід Нікольської громади змогли перейняти та імплементувати й інші громади. Зазвичай виходячи із соціально-економічних особливостей громад, базова стратегія буде відрізнятись у деталях, але, використовуючи можливості реформи децентралізації, можливо побудувати сильну економіку.
А щодо питань оптимізації закладів освіти, як у вас це відбувається? З якими проблемами стикаються громади?
Це велика проблема станом на сьогодні. Вона здебільшого походить зі скорочення розмірів державної освітньої субвенції та неможливості перепрофілювання частково закладів освіти, які не використовуються. У віддалених закладах освіти з малою чисельністю учнів (та додатково враховуючи зростаючу ціну енергоносіїв для опалення приміщення) вартість навчання стає завеликою для бюджетів територіальних громад, тому нагально постає питання закриття частини закладів освіти.
Ще гірше ситуація в громадах зі сформованими ВЦА. Діти, які навчаються у закладах дошкільної освіти та загальноосвітніх закладах, здебільшого підпадають під дію постанови КМУ від 05 квітня 2017 року № 268 «Про затвердження Порядку надання статусу дитини, яка постраждала в наслідок бойових дій та збройних конфліктів» та Закону України від 16 січня 2020 року № 474-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення безкоштовним харчуванням дітей внутрішньо переміщених осіб». Відповідно діти з числа внутрішньо переміщених осіб чи діти, які мають статус дитини, яка постраждала внаслідок воєнних дій i збройних конфліктів, які навчаються у освітніх закладах, забезпечуються безкоштовним харчуванням у порядку, встановленому Урядом. Після надання дітям відповідного статусу зростає фінансове навантаження на місцеві бюджети. Таке навантаження, у сукупності зі зменшенням освітньої субвенції та зростанням цін на енергоносії, ставить функціонування освітніх закладів у територіальних громадах, де створені ВЦА, під загрозу. Відтак подальша діяльність таких закладів, вважаю, на сьогодні вкрай потребує додаткового державного фінансування.
Продовжуючи освітянську тему, я знаю, що представники саме Ваших областей часто питали: яким чином можна використовувати будівлі закладів освіти, які припинилися? Знайшли відповіді на ці запитання?
На жаль, станом на сьогодні виходу з цього становища так і не знайдено. Будівлі закладів освіти можуть використовуватись лише для освітніх потреб, єдину додаткову можливість дає тільки розміщення кружків, секцій, що перехрещуються з веденням освітньої діяльності. Зважаючи на скрутне становище у віддалених населених пунктах, закриття шкіл та водночас нестачу приміщень для розміщення медичних закладів первинної ланки та дільничних інспекторів, неодноразово звертались до Міністерства освіти України з проханням унесення змін до нормативних документів для надання можливості використання такого ресурсу для потреби громад. На жаль, на сьогодні погодження не отримано. Маю на меті після втілення змін до Закону про ВЦА зайнятись адвокаційною компанією з цього напрямку.
Олександре, а взагалі, на Вашу думку, з якими ще проблемами в більшості випадків станом на сьогодні стикаються органи місцевого самоврядування? Назвіть, як-то кажуть, найбільш «топові»?
Ми проговорили раніше низку проблем у ВЦА, таких як відсутність старост та повного спектра їх повноважень, проблем з приміщеннями освітніх закладів, проблем з наданням в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Але на тому, на жаль, проблеми, що потребують вирішення на законодавчому рівні, не закінчуються.
Відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» існує заборона на приватизацію комунального майна, що сьогодні призводить до неможливості приватизації власних квартир у багатоповерхівках та гуртожитках. Мешканці таких квартир не можуть повноцінно розпоряджатись власним майном, проводити господарські операції чи власноруч обирати постачальника послуг та напряму оплачувати енергоносії. Ця проблема є викликом для територіальних громад, вирішення якої можливе тільки після внесення змін до Закону.
Додатково виходячи з положень ст. 4 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», є пряма заборона на надання у власність земельних ділянок, що в цілому є вірним рішенням за винятком неможливості здійснювати приватизацію земельних ділянок під існуючими спорудами житлових будинків та гаражів. Така позиція законотворця не дає можливості проводити реконструкцію власного будинку чи його продажу, не звертаючись за послугами до юриста та не беручи земельну ділянку під власним будинком в оренду.
Такі проблемні питання наразі стоять перед ВЦА Донецької та Луганської областей, станом на сьогодні я дуже радий, що зміг зібрати всі необхідні матеріали. Попереду ще багато роботи з розробки законопроєкту та внесення до розгляду до Верховної Ради України. Зараз шукаємо тих, хто рухається тим самим шляхом. Надихає те, що кожна з цих змін дозволить громадам покращити добробут населення та дасть можливість до розвитку.
Із застосуванням Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» зрозуміло, а щодо інших проблем саме ОМС, як на Вашу думку, вони завжди знаходять вихід чи є такі, для вирішення яких усе ж таки необхідно внести зміни до чинного законодавства?
Я певен, що у зв’язку з реформою децентралізації попереду ще багато законодавчих змін, у тому числі до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ну, звісно, й до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації».
Мене особисто надихають приклади таких громад, як Нікольська територіальна громада Донецької області, де використовують інноваційні методи та вирішують свої проблеми власноруч!
Проте часто бачу, спілкуючись із головами громад, проблеми, які потрібно вирішувати лише шляхом унесення змін до законів. Ми вже підготували такий пакет змін у частині:
— зміни строків передачі в оренду земельних ділянок ВЦА;
— надання у власність ВЦА земельних ділянок під існуючими з 2020 року та раніше житловими будинками та гаражами;
— уведення інституту старост у громадах з ВЦА;
— надання дозволу на приватизацію житлових приміщень (квартир, кімнат у гуртожитках) для громад зі створеними ВЦА.
На Вашу особисту думку, щоб могло спростити діяльність органів місцевого самоврядування та допомогти їм належним чином здійснювати свої повноваження?
Упевнений, що, по-перше, це підвищення кваліфікації персоналу, бо в більшості випадків необхідні методики вже розроблені, подекуди навіть упроваджені, залишається тільки якісно використовувати цей досвід та імплементувати в громаді.
По-друге, це налагодження діалогу з громадою та представниками бізнесу. З 2016 року перебуваю в командах, що втілюють у життя інфраструктурні та соціальні проєкти на повну, використовуючи ресурси громади та бізнесу. Певен, що, незважаючи на початковий скепсис, ті органи місцевого самоврядування, що почнуть грамотно та системно використовувати цей ресурс, зможуть, як і в наших проєктах, побачити на цифрах у сухому залишку, скільки додаткових ресурсів можливо залучити та наскільки збільшився їх об’єм за результатами впровадження проєкту.
Та, по-третє: ставитись до громади так, як до того вимагає в цілому реформа децентралізації, — як до системи, що повинна щорічно збільшувати свої прибутки (дохідну частину бюджету) власними управлінськими рішеннями на користь мешканців громади.
Олександре, що б Ви хотіли побажати нашим читачам?
Я, кажучи відверто, один із Ваших відданих читачів. Дуже вдячний Вам за можливість навчатись разом, посилювати місцеві економіки та впроваджувати нові ідеї. Щодня, читаючи Ваш чат та журнал, поглиблюю свої компетенції. Думаю, що всі інші читачі почерпають те ж саме, тому бажаю Вам найміцніших нервів для донесення Вашої позиції, витривалості, бо шлях до змін не завжди швидкий, та натхнення, щоб розбудова місцевого самоврядування приносила насолоду.
Від себе, Олександре, дуже вдячні Вам за побажання, а також цікаву, відверту та професійну бесіду. Віримо, що разом у нас усе вийде!
