14 липня 2021 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост» № 1638-IX, який набрав чинності 01 серпня 2021 року. У цьому Законі України втілено низку новел, зокрема щодо затвердження старости сільською, селищною, міською радою виключно за результатами громадського обговорення, а також щодо встановлення кількісних вимог до жителів населених пунктів та необхідності врахування історичних, природних, етнічних, культурних та інших чинників, що впливають на соціально-економічний розвиток старостинських округів, при їх утворенні (відповідно до чинної редакції статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Згідно із пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 1638-IX, сільським, селищним, міським радам у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом необхідно забезпечити, відповідно до статті 54-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», утворення старостинських округів.
Це зумовлює виникнення наступних питань:
1. Аналіз практики реалізації попередньої редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить, що низка сільських, селищних, міських рад в Україні не утворила жодного старостинського округу та, відповідно, не затвердила жодного старосту. Тож чи зобов’язує припис пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 1638-IX такі місцеві ради охопити територією таких старостинських округів територію всієї громади (за винятком її адміністративного центру)? Чи натомість утворення старостинських округів, визначення їх території є дискреційними повноваженнями місцевої ради?
Пунктом 61 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження щодо утворення старостинських округів, затвердження Положення про старосту, затвердження на посаду та звільнення з посади старости відповідно до закону віднесено до питань виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, які вирішуються на їх пленарних засіданнях.
Відповідно до частини першої статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу.
1 Інформацію використано з вебресурсу Центру досліджень соціальних комунікацій, з якою можна ознайомитися за посиланням: www.nbuviap.gov.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=693&Itemid=448
Пункт 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост» зобов’язує сільські, селищні, міські ради у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити відповідно до статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» утворення старостинських округів.
Отже, зазначені норми не містять дискреційних положень.
| Коментар редакції Почати варто з визначення того, що є дискреційним положенням, — це остання теза відповіді. На жаль, не вдалось знайти джерел, де б розкривалося, що є дискреційним положенням. А от щодо того, що є дискреція чи дискреційне повноваження, про яке питав запитувач, то тут вже можна знайти певні пояснення1, звісно, не закріплені саме в правовому полі. Отже, дискреція — це, якщо просто, то межі дозволеного; дискреційні повноваження — це, зокрема, право глави держави, уряду, інших посадовців в органах державної влади тощо у разі ухвалення рішення з питання, віднесеного до їх компетенції, діяти за певних умов на власний розсуд у рамках закону. У Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи вказано, що адміністративний орган може здійснювати «дискреційні повноваження», користуючись певною свободою розсуду у разі ухвалення будь-якого рішення. Такий орган в силу (за) наявності у нього дискреційних повноважень може вибирати з декількох варіантів припустимих рішень той, який він вважає найбільш відповідним у даному випадку. За цього надано рекомендацію судам не втручатися у дискреційні повноваження державних органів. Враховуючи означене вище, напрошується висновок, що все ж таки неповною мірою було надано відповідь запитувачу, або в наведеній позиції в цій частині є натяк на встановлення нових правових норм. Чому саме так? Тому, що жодне положення Закону України № 1638-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост»2 не містить вимог щодо забезпечення повсюдності утворення старостинських округів у межах громади (звісно, окрім адміністративного центру). Власне, така прогалина, яка має бути заповнена саме на законодавчому рівні, і дає можливість «маневрувати» в частині побудови мапи старостинських округів. 2 Закон № 1638. І тут хочеться нагадати про багатьом відомий Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», в якому було визначено, а відповідно і закріплено, принцип повсюдності місцевого самоврядування, а також визначено умови утворення громад (нерозривність, суміжність тощо). Чому ж не можна було щось подібне прописати в Законі № 1638, щоб потім не виникало запитань у тих, хто має якимось чином застосовувати ці норми? А на практиці наразі виникають різні ситуації, які ніхто не врахував. Наприклад, є громада, в якій навколо адміністративного центру розташовані три населені пункти, що не межують між собою (в минулому окремі територіальні громади, з кількістю жителів в середньому — 2000 осіб), а відстань до центру мають максимум 2 км; жителі цих населених пунктів всі послуги отримують в адміністративному центрі. У громади виникло запитання: чи є сенс в межах таких населених пунктів утворювати старостинські округи? Їх має бути три чи можна один, адже, знову ж таки, законодавець не визначив умов щодо обов’язкової наявності спільних меж між ними? А рада вже для себе розуміє, що якщо і створить такі округи, то для «галочки», бо сенсу затверджувати там старосту, на її думку, не дуже багато. |
2. Окремі сільські, селищні, міські ради утворили старостинські округи відповідно до чинного на той момент законодавства. Але вони відповідають кількісним вимогам до чисельності жителів старостинських округів відповідно до Закону України № 1638-IX.
Чи зобов’язані у такому випадку такі місцеві ради на виконання вимог пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 1638-IX повторно прийняти рішення про утворення старостинських округів? Чи повинні такі ради припиняти повноваження чинних старост і чи мають затверджувати за новою процедурою нових кандидатів на посади старост? Адже відповідно до частини першої статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» старости затверджуються на строк повноважень місцевої ради і жодних підстав для їх звільнення у цій ситуації немає.
У разі відповідності старостинського округу вимогам частини четвертої статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо мінімальної кількості жителів такий старостинський округ не підлягає «переформатуванню» чи «перезатвердженню» старости.
| Коментар редакції Не знаю чому, але чомусь сьогодні всі забули про інші норми законодавства, в тому числі й експерти. Нагадаю, що відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи. Отже, виходить, що якщо на момент затвердження старост до набуття чинності Законом № 1638 діяла норма, яка передбачала певні та актуальні на той час вимоги, в чому взагалі можуть бути питання? Нагадаю редакцію ст. 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої затверджувалися старости на свої посади до прийняття Закону № 1638. «1. Староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.» Тобто, вважаємо, що старост було затверджено у законний спосіб на певний строк, і з того моменту за загальними правилами для таких старост нічого не змінилося. І ще одне. У позиції зазначено, що у разі відповідності старостинських округів вимогам ч. 4 ст. 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в новій редакції), такі округи не «переформатовуються». В свою чергу запитувач означив, що ним вже були свого часу утворені старостинські округи відповідно до норм, які діяли на той час. Питання: на цю ситуацію також не поширюються правила ст. 58 Конституції України? Чи, можливо, законодавець в розділі «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1638 закріпив вимогу типу: «Сільським, селищним, міським радам, які вже утворили старостинські округи, привести їх у відповідність до вимог ч. 4 ст. 541 цього Закону». За великим рахунком, вимоги п. 2 розд. «Прикінцеві та перехідні положення» можна трактувати як заклик до дії тим радам, які не мають старостинських округів узагалі. Знову повертаємось до питання, що законодавець мав належним чином прописати норми, які б не мали викликати запитань та вільного тлумачення (це я і про себе також: розумію так, як написано). І в цьому контексті, щодо незворотності дії закону у часі наполегливо рекомендую ознайомитися з одним рішенням Конституційного Суду України, який, на відміну від інших суб’єктів, які намагаються трактувати, роз’яснювати правові норми, наділений правом ОФІЦІЙНОГО їх ТЛУМАЧЕННЯ. Отже, до вашої уваги РІШЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ «Про офіційне тлумачення статей 58, 78, 79, 81 Конституції України та статей 243-21, 243-22, 243-25 Цивільного процесуального кодексу України (у справі щодо несумісності депутатського мандата) від 13 травня 1997 р.). Якщо стисло, то в рішенні розглянуто ситуацію, коли в 1994 році було обрано народних депутатів, і на той момент не передбачалися певні обмеження щодо поєднання діяльності депутата з перебуванням, зокрема, на державних посадах. Згодом вимоги до кандидатів у народні депутати змінилися, власне, як і умови перебування в статусі народного депутата (було заборонено поєднувати статус нардепа і перебування на посадах державної служби). Отже, суб’єкт права на конституційне подання — народні депутати України — просили Конституційний Суд України дати офіційне тлумачення, зокрема статті 58 та пункту 2 Перехідних положень Конституції України щодо можливості застосування статей 78 і 81 Конституції України до народних депутатів України, обраних до набуття нею чинності. Депутати звертали увагу Суду на те, що на день виборів народних депутатів України, які становили більшість тодішнього депутатського складу Верховної Ради України, була чинною Конституція України 1978 року (№ 888-09) (зі змінами станом на 27 березня 1994 року, тобто на день проведення виборів народних депутатів України). Згідно зі статтею 93 цієї Конституції депутат (незалежно від рівня Ради) мав здійснювати свої повноваження, «як правило, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю» (частина перша цієї статті). Депутат звільнявся від виконання виробничих або службових обов’язків лише на час сесії відповідної Ради, а також для здійснення депутатських повноважень в інших випадках, передбачених законом (частина друга статті 93). 8 червня 1995 року набув чинності Конституційний Договір між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» (№ 1к/95-ВР), стаття 13 якого встановила обмеження на поєднання депутатської діяльності з іншою, крім викладацької, наукової та іншої творчої роботи. Оскільки згідно з частиною другою цього Договору до прийняття нової Конституції України положення чинної Конституції України діяли лише в частині, що узгоджувалась з Конституційним Договором, статті 93 і 111 Конституції України 1978 року (№ 888-09), які не відповідали статті 13 Договору, втратили чинність. Конституція України 1996 року фактично відтворила положення статті 13 Конституційного Договору щодо обмежень на поєднання депутатської діяльності з іншими видами діяльності. Таким чином, на конституційному рівні вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності закріплені лише 8 червня 1995 року, тобто більше ніж через рік після виборів народних депутатів України, які становили більшість депутатського складу Верховної Ради України тодішнього скликання. Саме з цього часу виникли конституційні підстави для реалізації даних вимог. Далі в рішенні Суду зазначається, що стаття 58 Конституції України 1996 року закріплює один з найважливіших загальновизнаних принципів сучасного права — закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Це означає, що вони поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності. Закріплення зазначеного принципу на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта. Принцип незворотності дії в часі поширюється також на Конституцію, яка є Основним Законом держави (Преамбула Конституції України). Виняток з цього принципу допускається лише у випадках, коли закони та інші нормативно-правові акти пом’якшують або скасовують відповідальність особи (частина перша статті 58 Конституції України). У тексті Конституції України немає застереження щодо надання зворотної сили статті 78 Конституції України. З викладеного випливає, що до закінчення строку повноважень Верховної Ради України нинішнього скликання зазначені вище умови здійснення повноважень народними депутатами України, які обирались у період від 27 березня 1994 року по 8 червня 1995 року, тобто до дня набуття чинності Конституційним Договором, і на цей день поєднували депутатський мандат з іншими видами діяльності, не можуть без їх згоди змінюватись. Таким чином, Конституційний Суд України ВИРІШИВ, зокрема: статтю 58 Конституції України та пункт 2 Перехідних положень Конституції України потрібно розуміти так, що дія частин другої і третьої статті 78 та частини четвертої статті 81 Конституції України щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності не поширюється на народних депутатів України, обраних у період від 27 березня 1994 року по 8 червня 1995 року, якщо вони поєднали депутатський мандат з іншими видами діяльності до 8 червня 1995 року, коли на конституційному рівні було встановлено обмеження на таке поєднання. |
3. В Україні існує також низка місцевих рад, якими утворено старостинські округи відповідно до чинного законодавства на момент їх утворення. Але вони не відповідають кількісним вимогам до жителів старостинських округів відповідно до Закону України № 1638-IX.
Чи потрібно таким сільським, селищним, міським радам приймати нове рішення про утворення старостинських округів та затверджувати старост за новою процедурою? Адже відповідно до частини першої статті 58 Конституції України «закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи». До того ж, старости затверджуються на строк повноважень місцевої ради (частина перша статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), а отже, відсутні підстави для їх можливого дострокового звільнення у цій ситуації.
Сільські, селищні, міські ради мають до 01.11.2021 року виконати вимогу пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост», яка зобов’язує їх у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити відповідно до статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» утворення старостинських округів.
| Коментар редакції Щодо цього запитання, як на мене, взагалі конкретної відповіді не було надано. То ж тут рекомендую ще раз переглянути наведене вище Рішення Конституційного Суду України щодо тлумачення ст. 58 Конституції України. |
4. Відповідно до попередньої редакції статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», поняття «старостинського округу» розкривалося як «частина території об’єднаної територіальної громади, утвореної відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». 25 жовтня 2020 року відбулися перші місцеві вибори депутатів усіх місцевих рад у межах територіальних громад, утворених адміністративно. Зважаючи також на те, що у частині четвертій статті 541 попередньої редакції вищеназваного Закону України законодавець окреслював територіальну юрисдикцію старости не лише межами старостинського округу, але й населеними пунктами (зокрема, у пунктах 1, 3, 4, 10 та 12 частини четвертої статті 541 Закону), окремі місцеві ради не утворювали старостинських округів, а при затвердженні старости лише зазначали, що вони здійснюватимуть свої повноваження у тих чи інших населених пунктах (наприклад, «затвердити … на посаду старости сіл Січневе, Лютневе, Березневе»). Якщо такі місцеві ради утворять старостинський округ, межі якого збігатимуться з межами населених пунктів, на які поширюється юрисдикція чинного старости, затвердженого після перших місцевих виборів 25 жовтня 2020 року, та округ відповідатиме кількісним вимогам частини четвертої статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», то чи може у такому випадку чинний староста продовжувати здійснювати свої повноваження?
Так, у разі, якщо склад населених пунктів відповідного старостинського округу не змінюється – чинний староста продовжує здійснювати свої повноваження, але вже не в окремих населених пунктах, а на території утвореного з їх складу старостинського округу.
| Коментар редакції Щодо цієї частини Позиції, так взагалі складається цікава ситуація: на перший погляд відбувається первинне утворення старостинських округів, як того вимагає п. 2 розд. «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1638. Далі, якщо слідувати логіці (хоча не люблю я застосування логіки, мають бути чіткі норми) законодавця, мали би дотримуватися й вимог, які стосуються дотримання процедури затвердження старости з попереднім громадським обговоренням кандидатури. Але ж ні, в Позиції говориться про те, що не треба, при чому обґрунтовуючи тим, що склад населених пунктів старостинського округу не було змінено. Але ж в будь-якому випадку відбулося нове утворення — старостинський округ, якого раніше не було. У цій ситуації обґрунтуванням того, що немає підстав запускати процедуру обговорення старости, має стати те, що, знову ж таки, закон не має зворотної дії у часі (ст. 58 Конституції України). |
5. У абзаці другому частини першої статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено умови, за яких кандидатура староста вважатиметься «погодженою з жителями відповідного старостинського округу». Натомість у першому абзаці цієї ж статті законодавець зазначив, що «староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення». То ж чи може сільський, селищний, міський голова внести на розгляд місцевої ради будь-яку кандидатуру старости (за результатами громадського обговорення), а не лише ту, яка була погоджена з жителями відповідного старостинського округу за результатами громадського обговорення?
Ні, відповідний голова може внести на розгляд сільської, селищної, міської ради лише кандидатуру старости, яка пройшла процедуру громадського обговорення у відповідному старостинському окрузі, – тобто ця кандидатура отримала відповідний відсоток підтримки жителів старостинського округу, визначений частиною першою статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
| Коментар редакції Тут варто нагадати про те, що у нас існують щонайменше два види роз’яснень законодавства: офіційні та неофіційні. Далі не буду заглиблюватися в підвиди офіційних роз’яснень, але варто зауважити на тому, що за загальними правилами в роз’ясненнях не мають встановлюватися НОВІ правові норми. Тепер наведу редакцію частини ст. 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції Закону № 1638), яка стосується процедури затвердження старости. Отже: «Староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу. Кандидатура старости вноситься на громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) сільським, селищним, міським головою та вважається погодженою з жителями відповідного старостинського округу, якщо в результаті громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю) отримала таку підтримку у старостинському окрузі...» У жодному з наведених абзаців не йдеться про те, що саме погоджена за результатами громадського обговорення кандидатура старости має бути подана головою на затвердження. У словнику української мови зазначається, що РЕЗУЛЬТАТ — це остаточний, кінцевий підсумок якого-небудь заняття, діяльності, розвитку тощо. Як розумію, результат в частині процедури обговорення кандидатури старости може бути різним: як позитивним (відбудеться погодження), так і негативним (не відбудеться погодження). Отже, законодавцю варто уточнити, що, наприклад, «Староста затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови, що вноситься після погодження його кандидатури за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу.» |
6. У абзаці другому частини першої статті 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що сільський, селищний, міський голова вносить на громадське обговорення «кандидатуру старости». У подальшому у цій же статті законодавець також послідовно вживає словосполучення «кандидатура старости» (у відповідних відмінках) в однині.
Чи повинен сільський, селищний, міський голова внести на громадське обговорення кандидатуру лише одного старости на один старостинський округ, чи таких кандидатур одночасно може бути внесено кілька?
Так, стаття 541 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає громадське обговорення однієї кандидатури на посаду старости. У разі, якщо внесена на громадське обговорення кандидатура не отримує необхідну кількість голосів жителів, – голова вносить на громадське обговорення іншу кандидатуру на цю посаду.
| Коментар редакції На моє переконання, в цій частині, дійсно, варто було б говорити про свободу голови щодо кількості кандидатур, які він може подати на громадське обговорення. Негативних наслідків щодо можливого альтернативного тлумачення саме цієї норми не спостерігається. Наявні лише позитивні (наприклад, є дві рівнозначні кандидатури, серед яких сам же голова не може обрати, то чому такий вибір не запропонувати самим жителям). Поготів, якщо уявити собі ймовірну ситуацію, що одна кандидатура не буде, наприклад, погоджена, і всю процедуру обговорення доведеться розпочати заново (а це певний тривалий час), то отримаємо в результаті старостинський округ ще довший час без старости і без належного забезпечення прав та інтересів жителів. У даному питанні керуюся лише практичними аспектами та враховую ті запитання, які постійно надходять: хто та в якій частині може заміщувати старосту на час його тимчасової відсутності або взагалі наявної вакансії? |
