Загальні норми
Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови і працює в раді на постійній основі. Це передбачено нормами ст. 50 Закону України від 21.05.1997 № 280/ 97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1.
1 Закон № 280,
У частині обмежень секретар сільської, селищної, міської ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
Отже, з урахуванням цих норм можна зазначити, що секретар ради, кандидатуру якого рада підтримала, може не мати ані управлінського досвіду, ані досвіду роботи в органах місцевого самоврядування, а також у нього може не бути професійного досвіду у сферах діяльності, що віднесені до власних та делегованих повноважень виконавчих органів ради.
Чому так? Тому, що до посади секретаря не висувається законодавчих вимог (спеціальних) чи кваліфікаційних характеристик, як до деяких інших посад в органах місцевого самоврядування (див. наказ Нацдержслужби від 07.11.2019 № 203-19 «Про затвердження Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування»).
Повноваження
Та ж сама ст. 50 Закону № 280 (її частина третя) визначає основні повноваження секретаря ради! Усі начебто їх знають, водночас звертають увагу, лише коли «припече»:
| 1 | у випадку, передбаченому ч. 1 ст. 42 Закону № 280, здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови (не зовсім коректна норма, бо відсилає нас до свого часу зміненої статті, яка не містить необхідної підстави) Примітка. Станом на сьогодні ч. 1 ст. 42 Закону № 280 має такий зміст: «1. Повноваження новообраного сільського, селищного, міського голови починаються з моменту складення ним присяги відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на пленарному засіданні відповідної сільської, селищної, міської ради, на якому відповідною територіальною виборчою комісією були оголошені рішення щодо його обрання та реєстрації. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частин першої та другої статті 79 цього Закону.» Доречніше було вказувати: не у випадку, передбаченому ч. 1 ст. 42 Закону № 280, а у випадку, передбаченому ч. 2 ст. 42 Закону № 280. Ось її зміст: «2. У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв’язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» або Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах.» |
| 2 | скликає сесії ради у випадках, передбачених ч. 6 ст. 46 Закону № 280; повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради. Примітка. Нагадаю, що відповідно до наведеної норми передбачається, що: «6. У разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради — секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради — відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.» |
| 3 | веде засідання ради та підписує її рішення у випадках, передбачених ч. 6 ст. 46 Закону № 280 |
| 4 | організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проєктів рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших законів |
| 5 | забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності |
| 6 | за дорученням сільського, селищного, міського голови координує діяльність постійних та інших комісій ради, дає їм доручення, сприяє організації виконання їхніх рекомендацій |
| 7 | сприяє депутатам ради у здійсненні їх повноважень |
| 8 | організує за дорученням ради відповідно до законодавства здійснення заходів, пов’язаних з підготовкою і проведенням референдумів та виборів до органів державної влади і місцевого самоврядування |
| 9 | забезпечує зберігання у відповідних органах місцевого самоврядування офіційних документів, пов’язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади, забезпечує доступ до них осіб, яким це право надано у встановленому порядку |
| 10 | вирішує за дорученням сільського, селищного, міського голови або відповідної ради інші питання, пов’язані з діяльністю ради та її органів |
Як бачимо, майже усі повноваження, що передбачені ст. 50 Закону № 280, пов’язані з організацією роботи ради та виконанням її представницьких функцій. Тож усі вони зрозумілі, окрім двох останніх:
— що криється під фразою «офіційних документів, пов’язаних з місцевим самоврядуванням відповідної територіальної громади»?
— що за доручення, які пов’язані з діяльністю ради та її органів, виконує секретар?
Нагадаю, що ст. 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади — жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Отже, щодо першого питання. Зокрема, статті 7, 8, 9 Закону № 280 містять форми безпосередньої участі громади у вирішенні питань місцевого значення. Тож виходить, що у межах повноважень секретаря є функція зберігання документів, пов’язаних щонайменше з цими формами участі громади у вирішенні питань місцевого самоврядування (адже це ж також документи, пов’язані з місцевим самоврядуванням). Забезпечення збереження документів, щодо яких діють Правила організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, передбачені наказом Міністерства юстиції України від 18.06.2015 № 1000/5 — це само собою зрозуміло.
Тепер щодо доручень. Закон № 280 зобов’язує секретаря ради виконувати як доручення ради, так і сільського, селищного, міського голови. І тут виникає запитання: а про доручення щодо діяльності яких саме органів йдеться? Чи визначені на рівні законодавства певні напрями, питання, сфери, в межах яких рада та голова можуть надавати доручення секретарю вирішувати питання цих «неконкретизованих» органів (звертаю увагу: йдеться саме про органи ради, уточнення, що це саме виконавчі органи, немає)?
За результатами аналізу нормативно-правових актів можемо відповісти, що таких меж не встановлено. Але, знову ж таки, це не означає, що секретарю можуть надаватися будь-які доручення щодо будь-яких органів.
Слід зазначити, що ті доручення, які надаються секретарю, можуть надаватися виключно у межах його повноважень, які передбачені Законом № 280 (ср. ). Як розумієте, зумовлено це в першу чергу статусом секретаря ради.
Сільський, селищний, міський голова, з одного боку, наділений управлінськими повноваженнями по відношенню до секретаря, але з іншого — роботодавцем для секретаря є рада.
Отже, доручення, які даються секретарю, можуть стосуватись його повноважень, які в більшості своїй орієнтовані на забезпечення роботи депутатів, ради в цілому чи її органів (як то постійних комісій).
Тепер щодо форми доручень. Закон № 280 визначає, що:
— рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні;
— сільський, селищний, міський голова в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Тож, як бачимо, нормами Закону № 280 не визначено такої форми розпорядчого чи іншого документа, як доручення!
Але, як показує практика, потреба в наданні доручень сільського, селищного, міського голови може виникнути за наслідками проведених нарад, рада, в свою чергу, оформлює свої дії протоколами, які можуть містити так звані протокольні доручення.
Підкреслю: на законодавчому рівні «функція — доручення» не передбачена, але може бути закріплена в регламенті ради. Тобто, що таке доручення, хто його видає, яким документом воно закріплюється, — ці та інші питання мають бути чітко прописані в регламенті.
Знову ж таки, слід пам’ятати про те, що секретар має бути обізнаний про те, що йому надано доручення, тому не забуваємо про правила діловодства: належним чином слід не лише оформлювати доручення, а й передавати його секретарю, а також отримувати підтвердження про те, що він його отримав.
Чи усі доручення від голови ради може виконувати секретар?
Частиною 3 ст. 24 Закону № 280 та нормами ст. 7 Закону України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачено, що
Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Тож секретар ради може діяти лише у межах тих повноважень, що були визначені Законом № 280, і надання йому доручень може відбуватися також у цих межах.
І з урахуванням цього можна зазначити, що покладання додаткових повноважень на секретаря ради, наприклад, виконання певних функцій, передбачених Законом саме для виконавчих органів, може бути здійснено лише у рамках законодавчих норм.
Такою нормою, зокрема, є виконання секретарем сільської ради повноважень секретаря виконавчого комітету!
Посадова інструкція та покладання додаткових функцій
А тепер давайте розберемо момент покладання додаткових завдань на будь-якого працівника і на секретаря зокрема.
Кожен працівник повинен знати свої права та обов’язки на конкретному робочому місці. Для цього створюється кадровий документ під назвою «Посадова інструкція». Положеннями ст. 29 Кодексу законів про працю України визначено, що до початку роботи за укладеним трудовим договором власник або уповноважений ним орган зобов’язаний роз’яснити працівникові його права та обов’язки. Посадові інструкції після їх затвердження керівником підприємства, організації, установи або за дорученням його заступниками доводяться до працівників під підпис.
Одразу зазначу, що обов’язковість наявності посадової інструкції для секретаря ради Законом № 280 не передбачена, тож діємо в рамках трудового законодавства.
Після укладання трудового договору і, власне, деталізації його умов в частини обов’язків у посадовій інструкції розширення трудових обов’язків працівника можливе або за згоди працівника, або в порядку, встановленому ч. 3 ст. 32 КЗпП.
Відповідно до ч. 3 ст. 32 КЗпП допускається зміна істотних умов праці в разі продовження роботи за тією самою спеціальністю, кваліфікацією чи посадою у зв’язку із змінами в організації виробництва і праці. Про зміну істотних умов праці — систем та розмірів оплати праці, пільг, режиму роботи, встановлення або скасування неповного робочого часу, суміщення професій, зміну розрядів і найменування посад тощо — працівник має бути повідомлений не пізніше ніж за два місяці.
Наказ про внесення змін, доповнень до посадової інструкції може видаватися також у разі перерозподілу обов’язків між працівниками у зв’язку зі скороченням чисельності, раціональним розподілом праці. Тож до посадових інструкцій можуть бути внесені відповідні зміни та доповнення лише на підставі наказу керівника і за згоди працівника.
Таким чином, роботодавець не може в односторонньому порядку прийняти рішення про внесення змін та доповнень у посадову інструкцію працівника.
Посадові інструкції розробляються на основі Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників, а для посадових осіб — на основі наказу Нацдержслужби від 07.11.2019 № 203-19 «Про затвердження Типових професійно-кваліфікаційних характеристик посадових осіб місцевого самоврядування». У Загальних положеннях Випуску 1 «Професії працівників, що є загальними для всіх видів економічної діяльності», затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 29.12.2004 № 336, вказано, що посадові інструкції після їх затвердження керівником підприємства доводяться до відома працівників, і вони мають їх підписати.
Якщо працівник відмовляється ставити підпис у посадовій інструкції, з якою його ознайомили, про це необхідно скласти акт. У випадку, коли працівник не підписує посадову інструкцію, мотивуючи це тим, що такий його обов’язок не обумовлений цим документом, його можна буде притягти до відповідальності.
З іншого боку, працівник має право відмовлятися поставити підпис, якщо:
— до посадової інструкції внесено зміни, з якими він не згодний,
— під час прийняття на роботу посадової інструкції взагалі не було, а в розробленій згодом містяться посадові обов’язки, про які не йшлося під час прийняття на роботу.
У такому випадку відмова працівника є логічною, а дії роботодавця — неправомірними.
Нагадаю, що відповідно до ст. 31 КЗпП роботодавець не має права вимагати від працівника виконання роботи, не обумовленої трудовим договором.
Проте законодавець передбачив випадки розширення кола обов’язків працівника, що виходять за межі посадової інструкції. Зокрема, одним із видів збільшення кількості обов’язків є суміщення посад (професій).
Суміщення посад (професій) — це виконання працівником поряд зі своєю основною роботою, обумовленою трудовим договором, додаткової роботи за іншою професією, посадою (у межах робочого часу за основною роботою). Суміщення професій (посад) передбачає, що суміщувана посада (робоче місце за відповідною професією) є у штатному розписі, але не заповнена, залишається вакантною.
Якщо суміщення встановлювалося на певний строк, виконання додаткової роботи в порядку суміщення припиняється без видання окремого наказу. Тобто якщо в наказі про встановлення суміщення зазначений строк, на який працівнику доручалася додаткова робота, але він минув, працівник повертається до виконання лише своєї основної роботи.
Запровадження суміщення професій (посад) згідно з ч. 3 ст. 32 КЗпП є зміною істотних умов праці. І для встановлення суміщення професій або посад роботодавцеві необхідно попередити працівника про таке навантаження не пізніше ніж за два місяці. Попередження про зміну істотних умов праці є персональним та оформлюється у письмовій формі. Згода працівника в такому випадку є обов’язковою.
Суміщення посад також може бути скасовано за ініціативи роботодавця. У такому випадку згідно із ст. 32 КЗпП працівника необхідно попередити про зміну істотних умов праці — скасування суміщення посад — за два місяці, про що має бути видано наказ з основної діяльності.
Якщо працівник не погоджується продовжувати трудові відносини в нових умовах, то він звільняється на підставі п. 6 ч. ст. 36 КЗпП.
Але з секретарем, ми вже знаємо, не все так просто! По-перше, його роботодавцем виступає рада, по-друге, він як посадова особа може діяти в рамках повноважень, визначених Законом!
