Як відомо, місцева рада проводить свою роботу сесійно. Сесія — основна організаційна форма діяльності місцевих рад.
Для початку нагадаємо норму — ч. 1 ст. 46 Закону України від 21.05.97 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1, якою визначено, що «сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради».
1 Базовий Закон.
Для більш доступного формату розгляду винесеного в заголовок питання поставимо кілька практичних запитань:
— запитання перше: сільський, селищний, міський голова2 скликає чергову сесію відповідної ради чи пленарне засідання?
2 Мер.
— запитання друге: яка частина сесії проводиться першою — засідання постійних комісії чи пленарне засідання?
— запитання третє: якщо засідання постійних комісій передують пленарному засіданню, то які питання вони розглядають, адже порядок денний сесії ще не затверджено?
— запитання четверте: на пленарному засіданні сесії затверджується порядок денний сесії чи пленарного засідання?
Для пошуку відповідей на ці запитання рекомендую читачам уважно прочитати розпорядження свого мера про скликання сесій і проаналізувати свою практику проведення сесій.
А я спробую викласти своє бачення правильного алгоритму скликання та проведення сесії місцевої ради.
Для початку пропоную зразок розпорядження (умовно Н-ського) міського голови про скликання сесії місцевої ради (див. на с. 47).
Далі даю необхідні коментарі і рекомендації та відповіді на поставлені вище запитання.
Нагадаю, що ст. 46 базового Закону передбачено три види сесій місцевої ради:
— чергові;
— позачергові;
— сесії, що скликаються у винятковому випадку.
На жаль, законодавець прямо не визначив, чим вони відрізняються, проте з логіки закону випливає, що черговими є сесії, які передбачені планом роботи відповідної ради, позачерговими є сесії, проведення яких планом не передбачено, проте виникає потреба в їх проведенні. І перші, і другі скликаються та проводяться за однаковою процедурою. Тобто рішення про скликання сесії доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, за 10 робочих днів усі проєкти рішень з питань, які пропонуються до розгляду, мають бути оприлюднені у спосіб, передбачений регламентом ради.
Слід зауважити, що на практиці досить частими є випадки, коли мери зловживають проведенням позачергових сесій, скликаючи і проводячи їх за процедурою, передбаченою для сесій у виняткових випадках.
Тож яка особливість таких сесій? Перш за все з’ясуємо, що таке виняткові випадки. Про них ідеться у ч. 10 ст. 46 базового Закону, де встановлено, що рішення про скликання таких сесій доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії. Крім того, ч. 11 ст. 59 базового Закону встановлено, що «проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації» (тобто за 10 робочих днів), крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків (увага!), передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки».
Додам від себе: і в цих випадках проєкти рішень мають бути оприлюднені до початку роботи сесії ради. Хоча ми з вами знаємо чимало випадків, коли проєкти рішень до початку роботи сесії взагалі не оприлюднюються. Це порушення закону.
Привертаю увагу читачів до другого абзаца ч. 11 ст. 59 базового Закону:
| «В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом». |
Знову ж таки, відомі непоодинокі факти, коли проєкти рішень з бюджетних та майнових питань не оприлюднюються у встановлений законом термін.
Ще кілька зауважень щодо змісту розпорядження мера про скликання сесії.
По-перше, має бути вказано вид сесії, яка скликається, — чергова, позачергова чи сесія у винятковому випадку. Мер скликає сесію, але дату, час і місце вказує у розпорядженні — початку першого пленарного засідання. Бо я не можу зрозуміти формулу:
| «Скликати чергову дванадцяту сесію Н-ської міської ради VІІІ скликання 14 лютого 2022 року о 12:00 у сесійній залі Н-ської міської ради». |
Сесія, яка, як ми знаємо, складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради, має відбутися одномоментно (миттєво)? Чому не ставлять собі цього питання мери, які підписують такі розпорядження?
Важливо, щоб особливості скликання різних видів сесій були прописані у регламенті ради.
По-друге, у кожній місцевій раді є Інструкція з діловодства, яка, як правило, значною мірою копіює Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади3, затверджену постановою КМУ від 17.01.2018 № 55 (ср. ). Саме цією Інструкцією визначено порядок підготовки розпоряджень мера.
3 Типова інструкція.
Так ось, пунктом 89 Типової інструкції встановлено, що розпорядча частина розпорядження керівника починається із слова «зобов’язую», яке друкується жирним шрифтом, після якого ставиться двокрапка. І станом на сьогодні доводиться зустрічатися з розпорядженнями окремих мерів, якими вони «зобов’язують» (невідомо кого), наприклад, «затвердити план роботи відповідної місцевої ради». Я уже мовчу про те, що затвердження плану роботи ради не належить до компетенції мера.
Звертаю увагу, що в наведеному вище зразку розпорядження мера про скликання сесії розпорядча частина починається із слова «вирішив». Чому саме так рекомендую писати?
По-перше, тому що ч. 10 ст. 46 базового Закону передбачає доведення до відома депутатів і населення саме рішення про скликання сесій. Тому доречним є слово «вирішив».
По-друге, для цього виду розпорядження неприйнятним є слово «зобов’язую», бо після нього треба писати, кого саме мер зобов’язує.
По-третє, також неприйнятною є формула, коли розпорядча частина починається неозначеною формою дієслова «скликати». Я би ще міг допустити вживання слова «скликаю».
Таким чином, маємо відповідь на перше запитання, поставлене на самому початку.
Тепер щодо відповідей на друге і третє запитання. Сесія має починатися з пленарного засідання, а не із засідань постійних комісій, і ось чому. Постійні комісії мають розглядати питання затвердженого радою порядку денного, а він затверджується на пленарному засіданні. І у випадку, коли пленарному засіданню передують засідання постійних комісій, незрозуміло, які ж питання вони розглядають. В одному з чатів днями розгорілася полеміка серед депутатів, чи можна вносити на розгляд ради (пленарне засідання) питання, якщо постійна комісія рекомендує його не розглядати. Таке алогічне запитання випливає з хибної практики проведення сесій, коли саме спочатку проводяться засідання постійних комісій, а потім на пленарному засіданні затверджується порядок денний. Але виникає закономірне запитання: порядок денний чого — сесії чи пленарного засідання?
Тож правильним є такий алгоритм сесії:
Водночас алгоритм, який застосовується на практиці у значній частині місцевих рад, є неправильним.
Із відповідей на перші три запитання випливає відповідь на четверте запитання: якщо при проведенні сесій використовується правильний алгоритм, то на першому пленарному засіданні затверджується порядок денний сесії. А якщо використовується неправильний алгоритм, то на пленарному засіданні затверджується де-факто порядок денний пленарного засідання. Що є неправильним і суперечить закону.
Усвідомлюю, що не усі сприймуть те, що я написав, бо ж звикли робити неправильно. Тому трохи конкретизую. Найперше, із практики знаю, що інколи на затвердження порядку денного іде чимало часу. Його проєкт, як відомо, готує мер. За 10 робочих днів до першого пленарного засідання проєкти рішень з усіх питань, які пропонуються до розгляду, мають бути оприлюднені у встановлений регламентом ради спосіб. Ніякі питання з голосу, хто б їх не пропонував, не можуть бути включені до порядку денного, якщо проєкт рішення за 10 робочих днів не був оприлюднений. Хоча на практиці це робиться досить часто. Винятками з цього правила є тільки питання ліквідації наслідків стихійного лиха і розгляд електронних петицій, якщо такі надійшли, оскільки згідно із Законом України «Про звернення громадян» вони мають розглядатися невідкладно.
На цьому ж пленарному засіданні можуть бути розглянуті і проголосовані депутатські запити, оскільки щодо них приймаються протокольні рішенні, проєкти яких заздалегідь не оприлюднюються. Крім того, можуть бути прийняті протокольні рішення з інших питань.
На цьому перше пленарне засідання закривається, оголошується графік засідань постійних комісій з розгляду питань порядку денного (графік засідань має бути оприлюднено заздалегідь), а також дата і час початку другого пленарного засідання, на якому ухвалюватимуться рішення з питань порядку денного.
