1 Колишній: керуючий справами, заступник голови Чернівецької обласної ради, радник Чернівецького міського голови, викладач конституційного та муніципального права України.
В останній рік в Україні тривали позапарламентські публічні консультації «Зміни до Конституції України у частині децентралізації через консенсус», до яких і я був певним чином долучений. Їх результатом є «Фінальний звіт за результатами інклюзивних позапарламентських публічних консультацій «Зміни до Конституції України у частині децентралізації через консенсус»2 та Проєкт тексту змін до Конституції України в частині децентралізації влади3, який уже поданий до Верховної Ради України.
2 Фінальний звіт.
3 Проєкт Закону.
Однак, на моє глибоке переконання, у разі його прийняття у такій редакції ситуація лише погіршиться, адже, незважаючи на те, що в ході консультацій наголошувалося на необхідності приведення концепції місцевого самоврядування в Україні у відповідність до Європейської Хартії місцевого самоврядування4, у проєкті Закону пішли якраз у зворотньому напрямку. У запропонованій у ньому моделі міський голова, тепер уже голова громади, ще більше вивищується у системі місцевого самоврядування, перетворюється на такого собі місцевого «всемогутнього князька». Натомість місцева рада упосліджується ще більше, вона і надалі не має свого голови, апарату, стає повністю залежною від «голови громади».
4 Європейська Хартія.
Щось подібне ми сьогодні спостерігаємо на загальнонаціональному рівні у відносинах Президента і Парламенту. Тепер це хочуть поширити і на місцеве самоврядування, вибудувати авторитарну і ні від кого не залежну модель одноосібного владарювання голови. Як це узгоджується з Європейською Хартією, оцінюйте самі.
Зауважу, у цій статті йтиметься лише про інституційну модернізацію, не зачіпаючи функції і повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування на базовому рівні.
Волость — первинна адміністративно-територіальна одиниця
Але розпочати хочу все ж таки з назви первинної адміністративно-територіальної одиниці5, яка є територіальною основою організації місцевого самоврядування на базовому рівні, адже, як кажуть, як корабель назвеш, так він і попливе. Крім того, у юриспруденції дуже важливе значення має правильне застосування термінології, аби не було різночитань і плутанини.
5 АТО.
У згаданому проєкті Закону передбачається запровадження нової АТО з назвою «громада», яка визначається первинною одиницею в системі адміністративно-територіального устрою. Громада в проєкті має подвійну природу — вона є одночасно АТО та сукупністю мешканців, які проживають на її території, що є дивним черговим гібридом або покручем, котрі дехто так полюбляє використовувати в Україні у державному будівництві. При цьому стверджується, що ця модель є класичною для європейського конституційного права (?!). Не сперечаючись з достовірністю такого твердження, зауважу, що, на мій погляд, ця назва є неприйнятною, адже в українській мові слово «громада» вживається в інших значеннях.
Ось кілька визначень цього терміна, які дають Вікіпедія та словники української мови.
| Вікіпедія | Новий тлумачний словник української мови6 | Етимологічний словник української мови7 |
| Громада (лат. Politia політія — община) — форма соціальної (колективної) організації людей, натовп дружніх людей, місцева спільнота, місцева організація та частина суспільства; характерна майже для всіх народів | Громада: 1. Група людей, об’єднаних спільністю становища, інтересів і т. ін., суспільство, громадянство, суспільність, спільнота. 2. Об’єднання людей, що ставить перед собою певні спільні завдання; організація, товариство, об’єднання, середовище, гурт, група, угруповання. 3. В Україні і в Білорусії — поземельне селянське об’єднання, а також збори членів цього об’єднання | Громада — «суспільство, група, товариство; великий предмет; купа» |
6 Київ, Видавництво «АКОНІТ», 1998.
7 Укладений 1989 року.
Як бачимо, у будь-якому із вказаних значень термін «громада» означає «зібрання людей», але аж ніяк не територію, населену людьми.
Ці зібрання людей (громади) утворюються чи формуються за різними ознаками: релігійними, професійними, за інтересами, видом занять тощо. Одним із різновидів громади є, власне, зазначена у ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»8 «територіальна громада», створена за територіальною ознакою.
8 Базовий Закон.
За чинною ст. 133 Конституції України первинною АТО є село, селище, місто, саме вони є територіальною основою місцевого самоврядування в Україні, а жителі цих АТО складають «територіальну громаду», яка є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. Усе чітко і зрозуміло, і я не бачу необхідності цю формулу руйнувати. За одним винятком — змінити назву первинної АТО, оскільки нині де-факто її укрупнили до об’єднання кількох сіл, селищ, міст. Щоправда, зробили це у порушення Конституції України (статей 133 та 140).
А тепер, маючи визначення терміна «громада», наведені вище, прочитайте ч. 5 ст. 133 проєкту Закону:
«Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України, територіальною основою для місцевого самоврядування»
та ч. 1 ст. 140 проєкту Закону:
«Громада, що об’єднує мешканців, які проживають на її території, є первинним суб’єктом місцевого самоврядування».
Іншими словами, цю формулу можна викласти так: «спільнота, що об’єднує мешканців, які проживають на її території…», і далі за текстом. Ми бачимо очевидну абсурдність написаного. Бо як спільнота може бути територією? Фактично змішали в одне два різних поняття: назви АТО і спільноти, яка мешкає на території АТО. Звідси закономірним є запитання: цей текст писали фахівці у галузі держави і права та знавці української мови чи випадкові люди, далекі і від першого, і від другого? Даруйте за прямолінійність.
Крім того, маємо нормативне визначення терміна «територіальна громада», до якого ми уже звикли і яке не викликає жодних запитань. Його містить чинна ст. 140 Конституції України: територіальна громада — це жителі села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл.
Деталізує це визначення ст. 1 базового Закону: територіальна громада — жителі, об’єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр. Щоправда, це визначення дещо суперечить конституційному, про що я уже писав у попередній статті, їх необхідно гармонізувати.
Але для чого вигадувати велосипед і вносити термінологічну плутанину? Адже українська мова багата і знає інші терміни, які позначають АТО першого рівня.
Це, зокрема, волость — адміністративна одиниця нижчого рівня в Східній Європі; на Русі — адміністративно-територіальна одиниця, підпорядкована княжій владі або церковній; у Великому князівстві Литовському і Речі Посполитій — нижча адміністративно-територіальна одиниця, підрозділ повіту, що складалася з кількох сіл, який підпорядковувався волосній управі; в Естонії — сільська адміністративно-територіальна одиниця, складова повіту; у Латвії — складова краю.
Той же Новий тлумачний словник української мови нам нагадує, що «волость» — це:
1. У Київській Русі — територія, підпорядкована єдиній владі (князя, монастиря тощо).
2. Адміністративно-територіальна одиниця, що входила до складу повіту.
Введення в ужиток цього терміна спрощує словесні конструкції, якими перевантажений текст проєкту Закону.
На мій погляд, невдалим є і термін «голова громади», бо він означає, що голова є на чолі громади. А насправді він громадою наймається на роботу і їй служить. Згадайте й порівняйте терміни «голова міської ради» і «міський голова», вони несуть зовсім різне смислове навантаження.
А коли ми запроваджуємо термін «волость», то похідними будуть «волосний голова», «волосна рада» — просто й зрозуміло.
Модернізована модель місцевого самоврядування на базовому рівні
У своїй попередній статті я аналізував вади існуючої системи стримувань і противаг у відносинах сільського, селищного, міського голови9 і місцевої ради. У цій системі, на мій погляд, домінує мер. Але проєкт Закону ще підсилює мера, пропонуючи надати йому статус одноособового органу місцевого самоврядування, який самостійно формує та очолює виконавчий орган (адміністрацію) громади. Зауважте, виконавчий орган вже не ради, а громади. У той же час залишають повноваження меру головувати на сесіях ради громади.
9 Мер.
Звідси виникають щонайменше два запитання:
Перше — якщо це буде виконавчий орган саме громади, то хто виконуватиме рішення ради, адже виконавчих органів ради проєкт Закону не передбачає?
Друге — логічно припустити, що виконавчий орган громади створюється для виконання рішень громади. Частина 3 ст. 140 проєкту Закону передбачає, що «Громада здійснює місцеве самоврядування безпосередньо шляхом виборів, місцевих референдумів та в інших формах, визначених законом». Отже, виходячи із цієї формули громада прийматиме рішення (якщо прийматиме) саме на місцевих референдумах, які не проводитимуться часто, адже поки що вони не проводяться зовсім уже багато років поспіль, оскільки доcі немає закону про місцеві референдуми. То що робитиме виконавчий орган громади у вільний від референдумів час?
Можна поставити й інші запитання, але обмежимося цими.
У Фінальному звіті стверджується, що цим реалізується модель «сильний відповідальний голова громади». По-перше, мені така модель із світової практики невідома, а по-друге, вона жодним чином не узгоджується з Європейською Хартією. То, може, Україні варто денонсувати її підписання? До речі, про відповідальність голови у проєкті Закону немає жодної норми. То вже б ліквідували місцеві ради за непотрібністю і не гралися б у примарну демократію.
Для того, аби зрозуміти всю абсурдність запропонованої у проєкті Закону новації, варто навести її обґрунтування, яке містить Фінальний звіт. Ось воно (цитата):
| В цьому тексті голова громади має статус органу місцевого самоврядування. Що це означає на практиці? — Реалізується модель «сильний відповідальний голова громади». — Голова громади є одноособовим виконавчим органом громади. — Рішення всієї виконавчої гілки ухвалюються від імені голови громади. — Голова громади самостійно формує та очолює виконавчий орган (адміністрацію) громади. — Голова громади самостійно вирішує, кому і в яких обсягах делегувати право підпису, та розподіляє обов’язки, контролює, які документи мають «іти через його стіл». — Голова громади головує на сесіях ради громади. Модель може виглядати незвичною, проте вона є класичною для конституційного права європейських держав і працювала в Україні до 1917 року. Прикладами таких одноособових органів в Україні є центральні органи виконавчої влади, які діють за принципом єдиноначалля — голова органу самостійно визначає посадові обов’язки співробітників, ставить завдання і контролює їхнє виконання. Важливо, що перехід на цю модель дозволяє відмовитись від державного нагляду за найманими посадовими особами місцевого самоврядування та залишити в зоні нагляду виключно органи місцевого самоврядування (раду та голову громади). |
Мені навіть не хочеться це коментувати.
Я пропоную якраз навпаки: підсилити раду, адже концепція місцевого самоврядування, передбачена Європейською Хартією, якраз його осердям визначає органи місцевого самоврядування, якими є ради або збори, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права (ст. 3).
Отже, саме місцева (волосна) рада є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідну територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України та законами (ст. 10 базового Закону). Я не бачу жодної потреби змінювати цю формулу. Але раду треба зробити повноцінною, вона має мати свого голову, якого сама обирає із числа депутатів. Голова має переважно процесуальні функції: скликання сесії ради, формування проєкту порядку денного сесій та головування на пленарних засіданнях, координація роботи постійних комісій ради, підписання та оприлюднення рішень ради, організація їх виконання тощо.
Для забезпечення своєї роботи рада утворює секретаріат (апарат), який очолює секретар ради. Секретаря призначає на посаду та звільняє з посади рада за поданням голови із числа депутатів. Принагідно варто відзначити, що проєктом нової редакції Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування»10 передбачено доповнення базового Закону статтею 481. (Апарат сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі створення) ради, що, безперечно, є позитивом.
10 Код доступу: w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=73563
До речі, час уже переймати зарубіжний досвід щодо фінансового заохочення діяльності місцевих депутатів, які працюють на громадських засадах.
Рада, як це передбачено Європейською Хартією, повинна мати свій виконавчий орган. Пропоную залишити формулу, коли рада утворює свій виконавчий орган (органи), за поданням мера, бо ж рішення, які ухвалює рада, має хтось виконувати. Але виконавчий орган не може мати статусу «орган місцевого самоврядування», бо:
— по-перше, такий статус має рада як представницький орган громади;
— по-друге, це все-таки орган ради, а не орган громади, яким його хочуть нині зробити.
Тим більше не може мати статус «органу місцевого самоврядування» мер, бо це безглуздя.
Я готовий підтримати ідею створення лише одного виконавчого органу ради, а не кількох десятків, як це є сьогодні у великих містах (громадах). Підтримую також ліквідацію виконавчого комітету як колегіального безвідповідального органу. Нехай і надалі виконавчий орган ради очолює мер. Але статус юридичної особи має надаватись усе-таки виконавчому органу ради, а не меру. Щодо назви виконавчого органу — питання для обговорення, як один із варіантів — «управа».
Мої пропозиції щодо модернізованого статусу мера: із місцевого політика, а фактично «місцевого князька», його:
По-перше, необхідно трансформувати у сіті-менеджера, який добре знає «господарку» міста і ефективно здійснює менеджмент. Мер не повинен займатися політикою та інтригами, реалізацією різних корупційних схем, не повинен боротися з радою, йому є що робити і без цього. Він має, зокрема, організовувати та забезпечувати належне виконання рішень ради, вирішувати проблеми членів територіальної громади, а не відгороджуватися від них кордонами поліціянтів та нацгвардійців, що є характерним для багатьох мерів нині.
По-друге, його слід позбавити повноважень стосовно ради, запровадивши посаду голови ради, про що уже йшлося. Меру цілком достатньо статусу головної посадової особи територіальної громади, у разі якщо залишити і надалі обрання його громадою, й керівника виконавчого органу. Не може керівник виконавчої структури керувати й представницьким органом, бо саме тому ми і маємо нині конфліктну, неефективну, непрацюючу модель. Не може одна й та сама людина організовувати підготовку проєктів рішень, їх прийняття, виконання і забезпечувати контроль за їх виконанням. Зрештою, це підтверджує практика місцевого самоврядування — її не знає лише той, хто там не працює.
Однак я пішов би далі і відмовився б від виборів мера населенням, а передбачив би призначення (обрання) його на посаду місцевою радою, як це робиться у багатьох європейських країнах (див таблицю).
Структура місцевого самоврядування у деяких європейських країнах11
11 Вікіпедія, код доступу: uk.wikipedia.org/wiki/Місцеве_самоврядування
| Країна | Органи |
| Австрія | Муніципальна рада — обирається пропорційно на 5, 6 років залежно від землі. Мер обирається прямо або радою залежно від землі |
| Болгарія | Муніципальна рада обирається населенням на 4 роки. Рада обирає головуючого. Мер — кмет — виконавчий орган муніципалітету. Обирається населенням на 4 роки |
| Греція | У міських муніципалітетах: Муніципальна рада — дімотіко сімвуліо — обирається населенням на 4 роки. Муніципальний комітет — дімархякі епітропі — обирається радою на 2 роки. Мер — дімаркос — очолює список, який переміг на виборах. Допомагає в роботі муніципальному комітету. Відвідує сесії ради, але не має права голосу. Є головою муніципального комітету. У сільських муніципалітетах: Муніципальна рада — сімвуліо — обирається на 4 роки. Очолюється головою. Голова ради — предрос кінотітас — очолює список, який виграв вибори. Очолює адміністрацію |
| Данія | Муніципальна рада — обирається населенням на термін 4 роки. Формує виконавчий комітет. Мер обирається радою на 4 роки — очолює виконавчу структуру і раду |
| Естонія | Муніципальна рада — волікогу — обирається населенням на 4 роки. Може звільнити голову ради та мера, який, до речі, не може бути її головою. Виконавчий орган — валітцус — складається з мера та призначених ним\нею осіб і затверджується радою. Мер (лінапе — в містах, валаванем — в селах) призначається радою на 4 роки. Не може одночасно очолювати і раду, і виконавчий орган |
| Ісландія | Муніципальна рада — світерстйорн — обирається населенням на 4 роки. Виконавчий комітет — бігдарад — призначається радою з-поміж її членів і є виконавчим органом ради. Голова ради — одвіті — також зветься мером, обирається на рік більшістю голосів членів ради. Головує на засіданнях ради |
| Латвія | Місцева рада — доме — обирається населенням на 4 роки. Обирає мера і виконавчий комітет з-поміж своїх членів |
| Литва | Місцева рада обирається населенням на 3 роки. Обирає мера та його заступників. Визначає склад виконавчого комітету, який складається з мера, його заступників та виконавчого бюро. Мер обирається радою, головує на її засіданнях |
| Північна Македонія | Місцева рада обирається населенням на 4 роки. Уряд комуни — виконавчий орган комуни. Обирається або радою, або населенням залежно від комуни. Мер обирається населенням на 4 роки. Не може бути членом ради |
| Мальта | Місцева рада обирається населенням на 3 роки. Виконавчий секретар призначається радою на 3 роки, очолює виконавчу, адміністративну і фінансову служби комуни. Мер обирається радою з-поміж своїх членів на 3 роки. Є політичною фігурою і представляє раду, головує на її засіданнях |
| Норвегія | Місцева рада обирається населенням на 4 роки. Обирає голову — мера та виконавчу раду |
| Польща | Муніципальна рада — рада ґміни — обирається населенням на 4 роки. Виконавча рада — зажонд ґміни — складається з мера, обраного населенням, і його заступників, обраних радою. Відповідає за виконання рішень ради. Мер — обирається населенням на 4 роки. Називається вуйтом у сільських громадах, бурмістром у міських громадах, президентом у громадах із населенням понад 100 тис. Голова муніципальної адміністрації — секретаж ґміни — призначається радою за поданням мера |
| Румунія | Місцева рада обирається населенням на 4 роки. Мер — прімарул — обирається населенням на 4 роки. Очолює виконавчу структуру |
| Словенія | Муніципальна рада — обчінскі свет — обирається населенням на 4 роки. Призначає заступників мера з-поміж своїх членів. Мер — зупан — обирається населенням на 4 роки і є виконавчим органом муніципалітету, представляє муніципалітет, очолює адміністрацію |
| Угорщина | Орган представників обирається населенням муніципалітету. Мер — полгарместер — виконавчий орган муніципалітету, обирається населенням на 4 роки. Працює на постійній основі в муніципалітетах з населенням понад 3000 осіб. Нотаріус — призначається органом представників, готує і допомагає в роботі органу представників і мера |
| Фінляндія | Муніципальна рада — кунанвалтусто — обирається населенням пропорційно на 4 роки. Призначає виконавчий орган та мера — муніципального менеджера, який очолює адміністрацію, готує рішення ради |
| Франція | Муніципальна рада — консель муніципаль — обирається населенням на 6 років. Очолюється мером, який обирається радою з-поміж її членів. Мер та його заступники є виконавчою владою |
| Чехія | Муніципальна рада обирається населенням на 4 роки. Обирає членів муніципального комітету, що є виконавчим органом ради. До його складу входять і мер та його заступники. Мер (староста, пріматор) обирається радою на 4 роки. В радах зі складом менше 15 осіб мер — єдиний виконавчий орган |
Можна було б передбачити призначення (обрання) сіті-менеджера на конкурсних засадах. На засіданні конкурсної комісії, яка формується місцевою радою із експертного середовища у різних сферах життєдіяльності територіальної громади, кандидат на посаду сіті-менеджера подає і захищає свою візію розвитку відповідної АТО. Переможці конкурсу, які посіли 1 та 2 місця, подаються раді для призначення (обрання). Кандидат, який набрав більшу кількість голосів, але не менше половини від загального складу ради плюс один голос, стає сіті-менеджером.
Ця новація викликана тим, що нині обирає мера територіальна громада, а інструментів впливу на нього вона не має. Нерідко мерами, завдяки політтехнологіям та чималим коштам, стають випадкові, далекі від місцевого самоврядування люди, які приходять до влади вирішувати свої «шкурні» питання, і 5 років їх треба терпіти, бо усунути з посади практично неможливо. Сьогодні уже є приклади приходу на посаду мерів одіозних осіб, антирейтинги яких наприкінці першого року їх «бурхливої діяльності» становлять понад 50 %.
Та ще й держава зняла із себе правовий нагляд за законністю у діяльності мерів. Саме тому досить часто мер перетворюється на «місцевого князька» — повноважень море, а контролю за їх виконанням жодного. Тому й так активно згуртувалися нині мери і протестують проти прийняття змін до Конституції України, які передбачають правовий нагляд за законністю у їх діяльності, стверджуючи, що це послаблює їхній статус. Вони волають, що іде наступ на місцеве самоврядування, уособлюючи чомусь його із собою.
А коли сіті-менеджер на конкурсних засадах обійме посаду, рада затвердить запропоновану ним візію розвитку відповідної АТО і дасть йому певний термін для її реалізації, скажімо, рік чи два, не перешкоджаючи йому у цьому, а надаючи усілякого сприяння, дасть можливість йому сформувати ефективний виконавчий орган, тоді буде зовсім інша ситуація. У той же час, коли ця посадова особа продемонструє свою неспроможність реалізувати обіцяне, рада оперативно виправить цю прикрість і призначить на конкурсних засадах іншу особу.
Якщо ж залишити модель, коли мера обирає громада, то слід як мінімум передбачити у базовому Законі спеціальний розділ, у якому прописати функції та повноваження територіальної громади, інструменти її впливу на обраних нею раду та мера. Бо в ході згаданих вище консультацій вносилась пропозиція надати територіальній громаді статус юридичної особи, проте для чого, ініціатори цієї новели толком обґрунтувати не змогли. У той же час у проєкті Закону на підсилення статусу територіальної громади практично нічого не додали.
Я не бачу наступу на місцеве самоврядування у запровадженні, нарешті, інституту правового нагляду за законністю рішень, що ухвалюються органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Щоправда, і в цій частині проєкт Закону також потребує доопрацювання. Але про це в окремій статті.
Що стосується інших новацій у місцевому самоврядуванні на базовому рівні, то їх слід виписати у новій редакції Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Бо той законопроєкт, який невідомими авторами напрацьовано та надано для ознайомлення, не витримує критики — він є неприйнятним.
