Щодо практики застосування норм права в разі колізії
Лист Міністерства юстиції України від 29.07.2008 р. № 337-0-2-08-19
(витяг)
<...>
У зв’язку з <...> депутатським зверненням <...> щодо практики застосування норм права в разі колізії Міністерством юстиції повідомляється.
Неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їх суперечності щодо того самого предмета регулювання, а також розбіжність між двома чи більше формально діючими нормами права, прийнятими з того самого питання, у теорії права відомі як колізія норм права.
Колізія норм права вирішується шляхом вибору того нормативного акта, який має бути застосовано до конкретного випадку (юридичного факту)
.Існує кілька способів
, за якими можна визначити нормативно-правовий акт, яким слід керуватися.1. У разі існування неузгодженості між нормами, виданими тим самим нормотворчим органом, застосовується акт,
виданий пізніше, навіть якщо прийнятий раніше акт не втратив своєї чинності. Така неузгодженість може з’явитися внаслідок того, що прийняття нової норми не завжди супроводжується скасуванням «застарілих» норм з того самого питання.2. У разі існування розбіжності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами — вищого та нижчого рівня, застосовується акт,
прийнятий органом вищого рівня як такий, що має більшу юридичну силу.3. У разі існування неузгодженості між актами, що видані тим самим органом, але мають різну юридичну силу, застосовується
акт вищої юридичної сили. Наприклад, у разі розбіжності норм закону та Конституції України, прийнятих Верховною Радою України, колізія вирішується на користь Конституції, що має найвищу юридичну силу.4. При розбіжності між загальним та спеціальним нормативно-правовими актами
перевага надається спеціальному, якщо його не скасовано виданим пізніше загальним актом.Стосовно Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вважаємо, що його може бути віднесено до
спеціального закону у сфері здійснення державного нагляду (контролю).З урахуванням наведеного, а також того, що зазначений Закон прийнято 5 квітня 2007 року,
у разі виникнення колізії норм цього Закону та норм інших законів, прийнятих до 5 квітня 2007 року, слід керуватися нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».Крім того, повідомляємо, що офіційне тлумачення Конституції України та законів України дає Конституційний Суд України (стаття 147 Конституції України).
Заступник міністра І. Ємельянова
коментар редакції
Як вирішуються суперечності між нормами законодавства
Приводом для видання Мін’юстом листа, що коментується, стала дискусія про те,
який із законів — Закон про державну податкову службу (далі — Закон № 509) чи Закон про засади держнагляду у сфері господарської діяльності (далі — Закон № 877) — має пріоритет у питанні про порядок проведення податкових перевірок. Нагадаємо, ДПАУ, яка не припиняє спроб вивести органи податкової служби зі сфери дії Закону № 877, наполягає на такому: «норми Закону № 509, що визначають порядок здійснення контролю податковими органами за дотриманням вимог податкового законодавства, є спеціальними порівняно з нормами Закону № 877» (див. лист від 15.08.2008 р. № 322/2/23-4010).Мін’юст до питання про вирішення колізій між окремими нормами права вирішив підійти, як мовиться, з методологічних позицій. У листі розглянуто основні способи вирішення суперечностей між правовими нормами, розроблені юридичною наукою. На жаль, ці правила поки що не набули закріплення на рівні закону, а тому можуть мати виключно рекомендаційний характер. Однак незабаром ситуація може змінитися. Справа в тому, що робота над проектом Закону «Про нормативно-правові акти» ведеться вже давно. Сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано відразу кілька проектів цього нормативного акта. Усі вони пропонують аналогічні викладеним у листі, що коментується, правила вирішення колізій.
Як бачимо, Мін’юст у тих випадках, коли
те саме питання врегульоване різними нормативними актами по-різному, пропонує насамперед установити, чи прийнято ці акти тим самим нормотворчим органом, і якщо це так, то керуватися пізнішим актом. Тут необхідно зробити застереження: ідеться про суперечність між актами не лише того самого органу, а й одного виду. Так, Верховна Рада України приймає нормативні акти двох видів — закони та постанови, Кабмін — постанови та розпорядження. А тому, якщо колізія має місце між актами одного органу, але різних видів, це правило незастосовне.У цьому випадку, як і в разі колізії між актами різних органів влади, слід керуватися
актом, що має більшу юридичну силу. На жаль, Мін’юст вказав лише один критерій, за яким визначається юридична сила того чи іншого акта, — місце органу, що прийняв його, в ієрархічній структурі органів влади. Цей критерій може бути застосованим лише тоді, коли розглядається питання про колізію між актами органів виконавчої влади, оскільки останні дійсно перебувають у відносинах підпорядкування. Так, накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади не можуть суперечити постановам Кабміну, прийнятим з того ж питання. Однак до цієї структури не ввійдуть закони, інші акти Верховної Ради України, міжнародні акти, акти Президента України (оскільки формально за Конституцією України голова держави не входить до системи органів виконавчої влади).Традиційно юридична наука пропонує таку
структуру нормативно-правових актів залежно від їх юридичної сили. Найбільшу юридичну силу має Конституція України (про що прямо йдеться у ст. 8 Основного Закону), за нею йдуть міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, потім — закони*. Слід пам’ятати, що юридичну силу законів мають декрети Кабміну.* Нагадаємо: Конституційний Суд України, визнаючи неконституційними зміни, унесені Законом про держбюджет на 2008 рік, посилався у тому числі на те, що цей Закон не має більшої юридичної сили порівняно з іншими законами (див. рішення КСУ від 22.05.2008 р. № 10-рп/2008).
Меншу порівняно із законами юридичну силу матимуть укази Президента і постанови Верховної Ради, у яких, у свою чергу, буде пріоритет перед постановами Кабміну. Ще нижчу сходинку займуть накази міністерств, відомств та інших органів виконавчої влади. Інакше кажучи, якщо постанова Кабміну суперечить указу Президента чи постанові парламенту з того самого питання, керуватися нею не слід.
І останнє правило, запропоноване Мін’юстом:
при суперечності між загальним та спеціальним нормативно-правовими актами перевага віддається спеціальному. Це правило і стало вирішальним у питанні про те, який з актів — Закон № 509 чи Закон № 877 — має пріоритет у регулюванні порядку проведення перевірок податковими органами. На думку Мін’юсту, у цьому випадку більш спеціальним потрібно вважати Закон № 877. Хоча ВАСУ в листі від 31.07.2008 р. № 1331/100/13-08 доходив протилежного висновку, називаючи більш спеціальним Закон № 509. Тоді ми з його точкою зору із цього питання не погодилися, сподіваючись на іншу правову позицію Верховного Суду (див. «Податки та бухгалтерський облік», 2008, № 66, с. 13).Зауважимо, що до викладеного вище правила можна звернутися за умови, що загальний акт, якщо він приймався пізніше спеціального, не скасував його. Крім того, це правило може застосовуватися не лише при колізії між нормативно-правовими актами, а й при колізії норм того самого акта.
На завершення зауважимо, що правила вирішення суперечностей, викладені в листі, можуть бути використані і для вирішення спорів за участі інших контролюючих органів з приводу дії Закону № 877. Наприклад, Держдепартамент нагляду за дотриманням законодавства про працю посиланням на них зможе підтвердити свою позицію, згідно з якою в разі суперечності між положеннями міжнародного договору та Закону № 877 пріоритет
слід віддати міжнародному договору (лист від 22.05.2008 р. № 013-0721-05 // «Податки та бухгалтерський облік», 2008, № 71), оскільки він має більшу юридичну силу.Олена Уварова
