Триваючі та разові правопорушення
Від характеру правопорушення безпосередньо залежить, коли спливе строк, протягом якого особу, яка його вчинила, може бути притягнуто до адмінвідповідальності. Однак законодавство чітких критеріїв того, які адмінпроступки вважати триваючими, а які разовими, не наводить. Це питання вирішується щодо кожного конкретного порушення. Ми спробуємо все ж дати певний загальний орієнтир, яким можна скористатися для визначення того, з якого моменту і який строк застосування адмінстягнення відлічувати.
Ніна КОСТЕНКО, економіст-аналітик Видавничого будинку «Фактор»
Отже, чому ж так важливо знати, є адмінпорушення триваючим чи разовим? Відповідь на це запитання може мати насправді принципове значення. Нагадаємо: згідно зі
ст. 38 КпАП адміністративне стягнення, якщо справа розглядається не в судовому порядку, а уповноваженим органом державної влади або місцевого самоврядування, може бути накладено не пізніше ніж через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому — два місяці з дня його виявлення. Якщо ж розгляд справи підвідомчий суду, то строк обчислюється за цими ж правилами, але його тривалість становить три місяці*.* Додатково слід зазначити: якщо питання про притягнення особи до адмінвідповідальності розглядається після відмови в порушенні кримінальної справи або її закриття, то адміністративне стягнення може бути застосовано не пізніше ніж через
місяць із дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або її закриття.Як бачимо, при вчиненні разового (не триваючого) правопорушення уникнути адмінвідповідальності значно більше шансів, оскільки строк у два або три місяці може спливти ще до моменту виявлення контролюючим органом факту порушення.
Якщо ж порушення триваюче, то контролюючий орган повинен зафіксувати його в адмінпротоколі, дата складання якого і вважатиметься днем виявлення порушення. З цієї миті й до моменту винесення рішення про накладення адміністративного стягнення має минути не більше двох (а якщо справа розглядається в суді — не більше трьох) місяців.
Проведемо стислий огляд позицій держорганів з питання про те, які критерії повинні лежати в основі поділу правопорушень на разові та триваючі.
Позиція Мін’юсту
Мін’юст свого часу висловив позицію, згідно з якою триваючими правопорушеннями є
проступки, пов’язані з тривалим, безперервним невиконанням обов’язків, передбачених правовою нормою. Такі правопорушення припиняються або виконанням установлених обов’язків, або притягненням винної особи до відповідальності (лист Мін’юсту від 01.12.2003 р. № 22-34-1465).Виходячи з цього критерію, як приклад триваючого правопорушення Мін’юст наводить самовільне заняття земельної ділянки.
Позиція контролюючих держорганів
Ураховуючи те, що вирішення питання про характер порушення суттєво впливає на порядок застосування санкцій, багатьом контролюючим органам довелося сформувати свою позицію щодо нього.
Одними з перших, хто висловився
з приводу критеріїв розмежування триваючих і разових правопорушень, були податківці. Так, Головна державна податкова інспекція України в листі від 22.03.94 р. № 04-115/10-1018 до разових порушень віднесла несвоєчасне подання декларацій , розрахунків, аудиторських висновків, платіжних доручень на внесення платежів до бюджетів та державних цільових фондів тощо; до триваючих — відсутність бухгалтерського обліку об’єктів оподаткування, ведення його з порушенням установленого порядку тощо.Водночас ми, наприклад, не можемо погодитися з позицією одного з фахівців ДПАУ, згідно з якою неподання розрахунку за формою № 1ДФ не є триваючим порушенням (див. «Праця і зарплата», 2009, № 16, с. 21). На наш погляд, у цьому випадку саме суб’єкт своєю бездіяльністю порушує встановлений законодавством обов’язок і до того моменту, поки розрахунок не буде подано, такий суб’єкт перебуватиме у стані безперервного порушення вимог законодавства, а отже, порушення має триваючий характер.
Інші контролюючі органи також не залишаються осторонь від обговорення можливих критеріїв розмежування разових та триваючих правопорушень.
Так, Держкомзем виходить з того, що триваючими адмінпорушеннями слід вважати проступки, пов’язані з тривалим, безперервним невиконанням обов’язків, передбачених правовою нормою. Такі протиправні дії припиняються виконанням регламентованих обов’язків або притягненням винної особи до відповідальності. Триваючі правопорушення характеризуються також тим, що особа, яка вчинила певні дії або бездіяльність, перебуває в подальшому в стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності) (
п. 9.3 Методичних рекомендацій щодо здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення при притягненні до відповідальності порушників земельного законодавства, затверджених наказом Держкомзему від 11.05.2005 р. № 40). Наведеним критеріям, наприклад, не відповідає таке порушення земельного законодавства, як зняття родючого шару ґрунту без спеціального дозволу, тому таке порушення слід вважати разовим (див. лист Держкомзему від 11.03.2008 р. № 6-8-544/266). Як приклад триваючого порушення Держкомзем, як і Мін’юст, наводить самовільне заняття земельної ділянки, підкреслюючи, що незалежно від того, коли ділянка була зайнята без достатніх на це правових підстав, якщо на момент виявлення ділянка продовжує використовуватися, строки застосування адмінстягнення не можуть вважатися такими, що спливли (див. лист від 24.10.2003 р. № 14-26-4/6782).З аналогічних критеріїв розмежування того, які порушення є триваючими, а які разовими, виходитиме і Головне контрольно-ревізійне управління України, увагу якого також привернуло це питання. Так, у
листі від 18.06.2009 р. № 25-18/745 (див. на с. 45), зокрема, зазначається, що до разових порушень слід, наприклад, віднести несвоєчасне або неякісне проведення інвентаризації грошових коштів та матеріальних цінностей, створення перешкод працівникам ГоловКРУ у проведенні ревізій тощо; до триваючих — відсутність бухгалтерського обліку, ведення його з порушенням установленого порядку, невжиття заходів щодо відшкодування винними особами збитків від недоїмки, непроведення інвентаризації тощо.Прикладом триваючого правопорушення також можна вважати самовільне будівництво будівель та споруд (
лист Мінрегіонбуду від 06.08.2008 р. № 22/7-2350), невиплату або виплату не в повному обсязі заробітної плати (лист Мінпраці від 28.08.2002 р. № 06/2-4/196) тощо.
Позиція судів
Сьогодні в основі підходу, що використовується судами при визначенні, яке порушення мало місце — триваюче чи разове — залишається позиція Пленуму Верховного Суду України, викладена в
постанові «Про практику розгляду судами скарг на постанови у справах про адміністративні правопорушення» від 24.06.88 р. № 6.Відповідно до
п. 6 зазначеного документа при перевірці дотримання органом (посадовою особою) установленого ст. 38 КпАП строку застосування адміністративного стягнення судам слід мати на увазі, що при триваючих правопорушеннях зазначений строк обчислюється з дня виявлення правопорушення. У свою чергу, відповідно до теорії адміністративного права триваючими визнаються правопорушення, які, почавшись з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, учинюються потім безперервно шляхом невиконання обов’язку (наприклад, проживання без паспорта, самовільне будівництво будинків чи споруд тощо). Початковим моментом такого діяння може бути активна дія або бездіяльність, коли винний або не виконує конкретний покладений на нього обов’язок, або виконує його не повністю або неналежним чином.Як додаткові приклади триваючих правопорушень у
постанові Пленуму ВСУ також названо самовільне заняття житлового приміщення, порушення або невиконання встановлених правил пожежної безпеки, невиконання обов’язків з виховання та навчання дітей тощо. Ця позиція Пленуму ВСУ використовується і в практиці Мін’юсту (див. лист від 17.07.2007 р. № 22-14-493 на с. 46).Про те, що викладений підхід залишається актуальним і сьогодні, свідчить аналіз судової практики (див., наприклад,
ухвалу Вищого адміністративного суду України від 20.12.2006 р., постанову Апеляційного суду Одеської області від 10.05.2006 р. у справі № 33-129).Думаємо, наведені приклади, що використовуються контролюючими органами та судами для ілюстрації того, які порушення повинні розглядатися як триваючі, а які — як разові, можуть стати орієнтиром для суб’єктів господарювання в цьому питанні. На завершення ще раз звертаємо увагу на те, що при триваючому порушенні строк, протягом якого може бути застосовано санкції за його вчинення, відлічується з моменту виявлення такого порушення, якщо воно продовжує вчинюватися. Якщо ж суб’єкт припинив його вчинення ще до виявлення, наприклад, провів інвентаризацію або звільнив самовільно зайняту ділянку тощо, то відлічувати встановлений двох- (або трьох-) місячний строк слід з моменту припинення порушення.
