1 Далі за текстом — Закон № 280.
Загальне про право комунальної власності
Для того щоб розуміти, яким чином староста має виконувати покладені на нього повноваження щодо здійснення контролю за використанням об’єктів комунальної власності, перш за все слід розібратись, за використанням якого саме майна староста має право «наглядати» та що таке контроль.
Контроль — одна з основних функцій системи управління. Під контролем розуміється система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об’єкта.
Тепер нагадаємо, що відповідно до ст. 327 Цивільного кодексу України2 у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею ОМС.
2 Далі за текстом — ЦК.
Згідно з ч. 1 ст. 60 Закону № 280 територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.
Право комунальної власності — це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через ОМС.
Отже, як бачимо, у межах старостинського округу може бути велика кількість об’єктів комунальної власності, за якими староста має «наглядати».
Частинами 5 — 8 ст. 60 Закону № 280 передбачено, що ОМС від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об’єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об’єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Доцільність, порядок та умови відчуження об’єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об’єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.
Майнові операції, які здійснюються ОМС з об’єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню.
Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб’єктів. Об’єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб’єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом.
Слід пам’ятати, що тягар утримання майна покладено на власника, як і ризик його знищення (ст. 322, 323 ЦК), з огляду на що об’єкти комунальної власності, які по суті належать територіальній громаді, мають використовуватись бережливо, згідно з їхнім цільовим призначенням у порядок та у спосіб, визначені відповідним ОМС.
А тепер пропоную більш детально поговорити про окремі об’єкти права комунальної власності, про які, на мій погляд, старості слід мати максимум інформації.
Комунальні підприємства
Порядок утворення та діяльності комунальних підприємств визначений ст. 78 Господарського кодексу України.
Важливо розуміти, що комунальне унітарне підприємство утворюється розпорядженням ОМС. За таким унітарним підприємством закріплюється певна частина комунальної власності, необхідної для здійснення його статутної діяльності. Таке підприємство закріплюється за певним органом ОМС, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство (наприклад, за управлінням освіти та науки закріплюється утворений дошкільний навчальний заклад). Визначений орган ОМС є представником власника — відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.
Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство).
Органами управління комунального унітарного підприємства є:
| 1 | керівник підприємства, який призначається (обирається) органом, до сфери управління якого належить підприємство, або наглядовою радою цього підприємства (у разі її утворення) і є підзвітним органу, який його призначив (обрав) |
| 2 | наглядова рада підприємства (у разі її утворення), яка в межах компетенції, визначеної статутом підприємства та законом, контролює і спрямовує діяльність керівника підприємства |
З метою отримання інформації про діяльність відповідного комунального підприємства, яке розташоване на території вашого старостинського округу, можна зайти на сайт цього комунального підприємства, а в разі його відсутності — на офіційний веб-сайт суб’єкта управління об’єктами комунальної власності, що здійснює функції з управління підприємством, та подивитись таку інформацію (яка підлягає обов’язковому оприлюдненню):
| 1 | цілі діяльності |
| 2 | квартальна, річна фінансова звітність за останні три роки, включаючи (за наявності) видатки на виконання некомерційних цілей державної політики та джерела їх фінансування |
| 3 | аудиторські висновки щодо річної фінансової звітності за останні три роки |
| 4 | статут у чинній редакції, а також у редакціях, що діяли раніше |
| 5 | біографічна довідка (включаючи професійну характеристику) керівника |
| 6 | біографічні довідки (включаючи професійні характеристики) членів наглядової ради, принципи їх добору, їхнє членство у наглядових радах інших суб’єктів господарювання, а також зазначається, хто із членів наглядової ради комунального унітарного підприємства є незалежним |
| 7 | річні звіти керівника та наглядової ради (у разі її утворення) комунального унітарного підприємства |
| 8 | структура, принципи формування і розмір винагороди керівника та членів наглядової ради, включаючи компенсаційні пакети і додаткові блага, які вони отримують (або на отримання яких мають право) під час виконання посадових обов’язків, а також у зв’язку із звільненням |
| 9 | рішення суб’єкта управління об’єктами комунальної власності щодо комунального унітарного підприємства |
| 10 | опис істотних передбачуваних факторів ризику, що можуть вплинути на операції та результати діяльності, та заходи щодо управління такими ризиками |
| 11 | відомості про договори, учасником яких є комунальне унітарне підприємство, інформація про які підлягає оприлюдненню відповідно до Закону України від 11.02.15 р. № 183-VIII «Про відкритість використання публічних коштів» |
| 12 | інформація про операції та зобов’язання з державним та/або місцевим бюджетом, державними та/або місцевими установами, підприємствами та організаціями, включаючи договірні зобов’язання комунального унітарного підприємства (фінансові та нефінансові), що виникають у результаті державно-приватного партнерства |
У разі відсутності зазначеної інформації у публічному доступі слід пам’ятати про те, що відповідальність за оприлюднення та достовірність інформації несе керівник комунального унітарного підприємства відповідно до законів України та умов укладеного з ним контракту.
Земля
Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на земельну ділянку поширюється на поверхневий (ґрунтовий) шар у межах цієї ділянки, на водні об’єкти, ліси, багаторічні насадження, які на ній знаходяться, а також на простір, що є над і під поверхнею ділянки, висотою та глибиною, які необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.
Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення. Власник земельної ділянки може використовувати на свій розсуд все, що знаходиться над і під поверхнею цієї ділянки, якщо інше не встановлено законом та якщо це не порушує прав інших осіб.
Згідно зі ст. 374 ЦК суб’єктами права власності на землю (земельну ділянку) є у тому числі територіальні громади.
Пам’ятаємо, що земельні ділянки поділяються за своїм цільовим призначенням на категорії, а відповідно використання земельної ділянки не за цільовим призначення є підставою до притягнення особи до відповідальності. Тож старості не зайвим буде ознайомитися з категоріями земельних ділянок, на які вони поділяються за цільовим призначенням, аби розуміти, чи виникають підстави сповістити про це відповідні органи (станом на сьогодні це територіальні органи Держгеокадастру).
Також звертаю увагу, що до старости можуть звертатись громадяни з повідомленнями про здійснення, наприклад, сусідами самочинного будівництва.
Житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Звертаємо увагу, що наслідки самочинного будівництва встановлені ст. 376 ЦК. Особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього. Право власності на самочинно збудоване нерухоме майно може бути за рішенням суду визнане за особою, яка здійснила самочинне будівництво на земельній ділянці, що не була їй відведена для цієї мети, за умови надання земельної ділянки у встановленому порядку особі під уже збудоване нерухоме майно.
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
На вимогу власника (користувача) земельної ділянки суд може визнати за ним право власності на нерухоме майно, яке самочинно збудоване на ній, якщо це не порушує права інших осіб. Особа, яка здійснила самочинне будівництво, має право на відшкодування витрат на будівництво, якщо право власності на нерухоме майно визнано за власником (користувачем) земельної ділянки, на якій воно розміщене.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов’язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Знову ж таки, отримуючи таке повідомлення, староста (користуючись своїм статусом) може з’ясувати у відповідних ОМС, а чи надавалася земельна ділянка тій чи іншій особі для забудови. Подальші дії, звісно ж, будуть залежати від отриманої інформації.
Передача речових прав на комунальне майно
Територіальна громада в особі ОМС може приймати рішення про надання прав на належне їй комунальне майно іншим особам. Видами речових прав на чуже майно є:
| 1 | право володіння |
| 2 | право користування (сервітут) |
| 3 | право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) |
| 4 | право забудови земельної ділянки (суперфіцій) |
Право володіння виникає на підставі договору з власником або особою, якій майно було передане власником, а також на інших підставах, встановлених законом.
Право користування чужим майном (сервітут) може бути встановлене щодо земельної ділянки, інших природних ресурсів (земельний сервітут) або іншого нерухомого майна для задоволення потреб інших осіб, які не можуть бути задоволені іншим способом, наприклад, право прокладення кабелю, труби. Сервітут може належати власникові (володільцеві) сусідньої земельної ділянки, а також іншій, конкретно визначеній особі (особистий сервітут).
Сервітут може бути встановлений договором, законом, заповітом або рішенням суду. Земельний сервітут може бути встановлений договором між особою, яка вимагає його встановлення, та власником (володільцем) земельної ділянки. Земельний сервітут підлягає державній реєстрації в порядку, встановленому для державної реєстрації прав на нерухоме майно.
Одним із видів передачі права користування на майно є найм (оренда). За договором найму (оренди) наймодавець передає або зобов’язується передати наймачеві майно у користування за плату на певний строк. Суттєвими умовами цього договору є: предмет (конкретне майно), строк та розмір орендної плати.
Предметом договору найму може бути річ, яка визначена індивідуальними ознаками і яка зберігає свій первісний вигляд при неодноразовому використанні (неспоживна річ).
Договір найму укладається на строк, встановлений договором. Якщо строк найму не встановлений, договір найму вважається укладеним на невизначений строк.
За користування майном з наймача справляється плата, розмір якої встановлюється договором найму. Якщо розмір плати не встановлений договором, він визначається з урахуванням споживчої якості речі та інших обставин, які мають істотне значення. Плата за користування майном може вноситися за вибором сторін у грошовій або натуральній формі. Форма плати за користування майном встановлюється договором найму. Договором або законом може бути встановлено періодичний перегляд, зміну (індексацію) розміру плати за користування майном. Плата за користування майном вноситься щомісячно, якщо інше не встановлено договором.
Право користування чужою земельною ділянкою (емфітевзис) встановлюється договором між власником земельної ділянки і особою, яка виявила бажання користуватися цією земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб. Право користування земельною ділянкою комунальної власності для сільськогосподарських потреб не може бути відчужено її землекористувачем іншим особам, внесено до статутного фонду, передано у заставу.
Власник земельної ділянки має право надати її в користування іншій особі для будівництва промислових, побутових, соціально-культурних, житлових та інших споруд і будівель (суперфіцій). Таке право виникає на підставі договору або заповіту. Право користування земельною ділянкою комунальної власності для забудови не може бути відчужено її землекористувачем іншим особам (крім випадків переходу права власності на будівлі та споруди, що розміщені на такій земельній ділянці), внесено до статутного фонду, передано у заставу.
Строк користування земельною ділянкою комунальної власності для забудови не може перевищувати 50 років.
Участь старости у контролі
Повноваження старости в сфері використання комунального майна визначені Законом № 280 саме як участь у здійсненні контролю. Як бачимо, ці повноваження є похідними від повноважень самого ОМС у цій сфері, який і здійснює безпосередній контроль.
Нагадаю, що повноваження щодо управління комунальною власністю визначені ст. 29 Закону № 280.
До власних та делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (староста є членом виконкому за посадою) належать у тому числі:
| 1 | встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад |
| 2 | заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад |
| 3 | підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо визначення сфер господарської діяльності та переліку об’єктів, які можуть надаватися у концесію, подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна |
| 4 | погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності |
Хто ж як не староста може знати більше про те, яким чином використовується комунальне майно у межах його старостинського округу. Реалізуючи вказані вище повноваження під час засідання виконкому, саме староста може доповісти про реальний стан справ у населених пунктах, які він представляє. Саме він під час заслуховування звіту керівника комунального підприємства може навести інформацію, яка стала йому відома, спростувати або підтвердити наведені тези, поставити запитання керівнику та висловити свою позицію щодо подальшої долі комунального майна із врахуванням принципу оптимальності та економічної вигоди саме для свого старостинського округу та населення, яке він представляє.
На перший погляд, наведене вище не має серйозного значення, але це не так.
Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від ефективного використання об’єктів комунальної власності залежить матеріальне благополуччя всієї територіальної громади.
Більше того, маємо пам’ятати і про екологічне благополуччя наших населених пунктів, адже надра, ліс та вода належать українському народу, від дотримання правил екологічної та санітарної безпеки комунальними підприємствами, установами та організаціями, які здійснюють свою діяльність на території конкретного населеного пункту, залежить здоров’я нації, і саме тут доречно згадати про принцип поєднання місцевих та державних інтересів.
Староста як посадова особа ОМС, будуючи свої відносини з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, має пам’ятати, що такі відносини реалізовуються відповідно до ст. 17 Закону № 280 на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності ОМС.
Реалізуючи функцію участі у контролі за використанням об’єктів комунальної власності староста може збирати інформацію, отримувати копії необхідних йому документів, на підставі яких може дійти висновків про виконання/невиконання планів, доцільності/недоцільності подальшої діяльності, ефективності/неефективності використання ввіреного майна.
Так, наприклад, одним із власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 27 Закону № 280 є розгляд проектів планів підприємств і організацій, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, внесення до них зауважень і пропозицій, здійснення контролю за їх виконанням. Староста як член виконкому може підготувати до засідання виконкому власні пропозиції або зауваження стосовно діяльності тих комунальних підприємств, які здійснюють діяльність на території його старостинського округу, та реально вплинути на прийняте рішення, оскільки саме він володіє інформацією з «полів» та краще знає потреби свого населеного пункту.
Ще одним напрямком діяльності може стати участь у реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку відповідно до ст. 30 Закону № 280, якими є у тому числі:
| 1 | управління об’єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв’язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню |
| 2 | забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води |
| 3 | встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад |
| 4 | затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством |
| 5 | здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв’язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об’єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об’єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об’єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства |
| 6 | облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням |
Реалізуючи повноваження контролю за використанням об’єктів комунальної власності, староста може перевірити дотримання встановлених раніше ОМС правил здійснення тієї чи іншої діяльності, дослідити ефективність обраного режиму роботи та внести свої пропозиції щодо зміни раніше встановлених правил на інші, які будуть відповідати потребам населення та плану розвитку громади. Також за наслідками зробленого аналізу староста може поставити питання про притягнення винних до відповідальності та ініціювати перед ОМС питання стягнення завданих громаді збитків.
Вирішуючи питання про те, як активно староста має виконувати повноваження з участі у здійсненні контролю за використанням комунального майна, слід пам’ятати визначені ст. 71 Закону № 280 гарантії місцевого самоврядування, його органів та посадових осіб, відповідно до яких територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
Розглянуте нами повноваження має таке словосполучення, як «участь у контролі», а не «контроль», що означає: староста не є самостійним суб’єктом контролю чи перевіряючим органом із необмеженим колом повноважень. Ні. Староста не приймає самостійних рішень, не видає приписів про усунення порушень чинного законодавства, не надає вказівок. Лише з деяких конкретно визначених підстав складає протоколи про адміністративні правопорушення (знову ж таки, якщо він уповноважений на їх складення рішенням місцевої ради).
Діяльність старости має бути спрямована таким чином, щоб зібрана ним інформація була розглянута уповноваженим органом, а рішення ОМС з питання використання конкретного об’єкта комунальної власності було прийнято на підставі достовірної інформації із врахуванням потреб та інтересів громади, яку представляє староста.
Староста самостійно визначає об’єкти комунальної власності, які потребують посиленого контролю за їх використанням з огляду саме на потреби громади. Критеріями активності старости у цій сфері можуть стати:
| 1 | звернення громадян |
| 2 | економічні показники |
| 3 | показники ефективності та доцільності |
| 4 | акти ОМС |
| 5 | звіти |
| 6 | резонансні події |
| 7 | інформація із ЗМІ |
Важливо також пам’ятати, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
На вимогу відповідних органів та посадових осіб місцевого самоврядування керівники розташованих або зареєстрованих на відповідній території підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності зобов’язані прибути на засідання цих органів для подання інформації з питань, віднесених до відання ради та її органів, відповіді на запити депутатів.
Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед ОМС за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень.
У свою чергу староста як посадова особа ОМС несе відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами (ст. 74 Закону № 280).
Зусилля старости мають бути направлені на задоволення потреб громади, пошук шляхів вирішення проблемних питань, які виникають у місцевого населення, підприємств, установ та організацій, що здійснюють свою діяльність в межах відповідного старостинського округу, розвиток та прогресивні зміни.
Способами виконання таких амбітних цілей можуть бути:
| 1 | запит інформації, документів від підприємств, установ, організацій комунальної форми власності |
| 2 | контроль за цільовим та ефективним використанням об’єктів комунальної власності |
| 3 | складення протоколу про адміністративне правопорушення |
| 4 | винесення питання на розгляд ради чи виконкому |
| 5 | підготовка зауважень та пропозицій |
| 6 | звернення до правоохоронних органів |
| 7 | ініціювання заходів безпосередньої демократії: загальні збори, місцеві ініціативи, громадські слухання |
Бажаємо вам успіху.
