Про що нам каже Закон?
Вказане запитання є доволі складним та потребує ретельного аналізу норм чинного законодавства. Спочатку пропоную визначитись із беззаперечними нормами.
Статтею 541 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1 передбачені повноваження старости, до яких у тому числі належать такі:
1 Далі за текстом — Закон № 280.
| 1 | бере участь у підготовці проекту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу | |
| 2 | бере участь у підготовці проектів рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу | |
| 3 | здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами |
У попередніх номерах нашого видання ми неодноразово аналізували повноваження старости. З огляду на стилістику викладення вказаних норм, ми розуміємо, що перші два з названих повноважень не надають конкретного способу їхнього виконання, а фактично зводяться до «взяття участі». Тобто староста разом із іншими особами має реалізовувати вказані повноваження.
У контексті наведеного доречно згадати про вимоги ст. 19 Конституції України, згідно з якими органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. З огляду на те, що староста є посадовою особою місцевого самоврядування, на нього поширюється принцип «дозволено лише те, що прямо передбачено чинним законодавством».
Отже, перші два наведені повноваження зводяться до взяття участі, при цьому не прописано, в якій саме формі, з наданням яких саме можливостей вплинути на форму викладення проекту рішення. Разом із тим ми розуміємо, що повноваженню участі у підготовці таких проектів рішень кореспондує обов’язок старости брати участь у цьому процесі та якісно впливати на долю місцевого бюджету та майна територіальної громади, які розташовані на території конкретного старостинського округу.
Щодо останнього з наведених повноважень доречно навести висновок Верховного Суду, який під час вирішення однієї адміністративної зразкової справи надавав оцінку повноваженням суб’єкта владних повноважень, які так само, як і в ситуації зі старостою, викладені у відкритому переліку та містять бланкетну норму до інших законів України. У справі № 805/402/18 Верховний Суд вивчав поняття «Іншими законами України».
Конституційне поняття «Закон України», на відміну від поняття «законодавство України», не підлягає розширеному тлумаченню, це — нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою України в межах її повноважень. Зміни до закону вносяться за відповідно встановленою процедурою Верховною Радою України шляхом прийняття закону про внесення змін. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України є підзаконними, а тому не можуть обмежувати права громадян, які встановлено законами.
За аналогією права можна зробити висновок, що повноваження старости можуть бути викладені лише у Законі № 280 та інших законах України.
Інші нормативні акти, у тому числі локальні, можуть лише конкретизувати повноваження старости та надавати відповіді про те, яким чином вони мають бути реалізовані на практиці.
Про проекти рішень рад
З огляду на зазначене вище, беззаперечною є можливість старости бути причетним до підготовки проекту місцевого бюджету в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного старостинського округу, та проектів рішень сільської, селищної, міської ради, що стосуються майна територіальної громади, розташованого на території відповідного старостинського округу. Більше того, це є і його безпосереднім обов’язком.
Як бути із іншими рішеннями ради? Чи може староста наполягати на участі у підготовці проектів, у разі якщо вони стосуються його старостинського округу?
Чинне законодавство не надає права голосу старості на засіданні ради чи постійної комісії. Відповідно до пунктів 2 та 3 ч. 1 ст. 541 Закону № 280 староста наділений лише правом гарантованого виступу на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, засіданнях її постійних комісій з питань, що стосуються інтересів жителів відповідного села, селища, та може брати участь у пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та засіданнях її постійних комісій. Староста також не може бути членом постійної комісії, а отже, всі його можливості зведені лише до виступу.
Таким чином, на мою думку, на жаль, участь старости чітко закріплена лише під час підготовки двох конкретних вищеназваних видів проектів рішень ради, які у майбутньому можуть стосуватися його старостинського округу. І більше того, залежно від структури ради та розподілу обов’язків між її виконавчими органами, як правило, вказані проекти рішень готують виконавчі органи, наприклад, фінансове управління. Тому доречним буде вивчити Положення про роботу відповідного органу, бути обізнаним про порядок скликання засідання цього органу та регламент його роботи, подивитись на правила підготовки проектів рішень та порядку внесення змін до цих проектів.
Про проекти рішень виконкому
Із цим напрямком уже легше, адже староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою відповідно до ч. 5 ст. 141 Закону № 280, а отже, користується тими же правами та виконує ті ж обов’язки, що й інші члени виконкому.
До повноважень виконавчого комітету ради згідно з ч. 2 ст. 52 Закону № 280 належать:
| 1 | попередній розгляд проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради |
| 2 | координація діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховування звітів про роботу їх керівників |
| 3 | право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб |
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих Законом № 280 виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
Розуміння розмежування повноважень на підставі рішення ради, вивчення Регламенту роботи виконкому може надати старості можливість ефективно використовувати свої права як члена виконкому задля дієвого представництва інтересів жителів його старостинського округу.
Як працювати із проектами рішень?
Одразу зазначу: чинне законодавство не передбачає обов’язкового проходження процедури погодження проекту конкретного рішення старостою. Від згоди чи незгоди старости із запропонованим проектом рішення не залежить подальша змога сесії ради розглянути вказане питання. Так само статус старости не надає додаткових повноважень останньому під час прийняття рішення виконкомом. Він є рівноправним членом виконкому та має однакову «вагу» свого голосу, як й інші.
І хоча чинне законодавство передбачає лише таку форму роботи старости, як участь у підготовці проекту певного рішення, для людей, які хочуть почути звіт старости про проведену ним роботу, буде не достатньо дізнатись про кількість засідань, у яких староста взяв участь. Людей завжди цікавить якісна сторона:
— як староста зміг вплинути на інтереси місцевих мешканців?
— чи зміг він відстояти важливе питання щодо долі майна, яке належить територіальній громаді?
— чи брав він активну участь у роботі відповідних комісій, управлінь з питань, що стосуються майнових інтересів жителів відповідного старостинського округу?
Підтвердженням роботи старости можуть стати протоколи засідань таких органів, письмові пропозиції старости під час напрацювання конкретного проекту рішення, його письмові зауваження чи заперечення, які були подані до прийняття рішення.
Представництво інтересів жителів відповідного села чи селища у виконавчих органах ради — головний обов’язок старости, який може бути реалізований у тому числі шляхом активної роботи в процесі підготовки важливих проектів рішень, що стосуються інтересів його старостинського округу.
Будь-який місцевий житель завжди може поставити питання старості: «А що ти зробив, щоб вплинути на конкретне рішення?»
Ефективною формою роботи старости щодо реалізації вказаних повноважень буде активна позиція старости з питання, що стосується інтересів його старостинського округу, використання усіх форм впливу на стадії підготовки проекту рішень. Ідеться лише про законні форми, до яких належать у тому числі такі:
| 1 | право виступу |
| 2 | ознайомлення із документами, які можуть вплинути на прийняте рішення |
| 3 | подання заяви, пропозиції чи скарги |
| 4 | голосування на засіданні виконкому |
| 5 | оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень — про таку можливість ми говорили у попередньому номері нашого видання, коли розглядалась роль старости як позивача в адміністративному провадженні |
| 6 | залучення місцевих жителів шляхом ініціювання форм безпосередньої демократії до участі у питаннях, що стосуються їхніх інтересів |
З урахуванням відносно нового інституту старост та задля полегшення розуміння процедури виконання покладених на старосту обов’язків щодо участі у розробці проектів певних рішень доречно ініціювати перед відповідною радою питання перегляду діючих регламентів та положень для включення можливості старости дійсно впливати на майбутню долю економічного, культурного та соціального розвитку його старостинського округу.
Однією з форм такої дієвої участі старости у діяльності відповідних виконавчих органів ради може бути запровадження процедури надання рецензії чи погодження розробленого проекту рішення інтересам жителів відповідного старостинського округу. До речі, погодження старостою відповідних проектів рішень нерідко вже передбачене регламентами деяких рад та виконкомів.
Лише активна участь старости у роботі виконавчих органів ради чи комісій, використання усіх наданих можливостей може стати запорукою ефективного захисту інтересів «маленької» територіальної громади у житті «великої» об’єднаної територіальної громади.
