Населення як інструмент впливу на рішення ОМС
На жаль, випадки, коли кошти громади «ділять не по справедливості», непоодинокі. Й справді, отримання більшості коштів, які надходять у громаду, стало можливим завдяки саме об’єднанню. Наразі дійсно після об`єднання у центральній садибі зосереджується не лише влада, але й кошти громади, й шукати важелі впливу на ситуацію доводиться старостинським округам, в яких діють лише староста та кілька депутатів.
З чого почати, аби змінити ситуацію на краще?
Щоб не доводити до соціальної напруги, старостам доцільно застосовувати інструменти прямої демократії. Тобто щоденно переконувати не лише депутатів, але й населення у тому, що у рамках ОТГ є «ми», а не «кожен сам по собі», — це важливе стратегічне завдання, яке реалізується на прозорих механізмах діяльності, сприяє нарощенню довіри, зрощує відчуття солідарності та єдності.
Наголосимо, що одним з головних пріоритетів діяльності старости є саме консолідація громади, бо це той громадський актив, який разом із ним ініціюватиме ті чи інші рішення щодо покращення рівня як життя у своєму населеному пункті, так і в цілому по ОТГ. Адже, на жаль, чинним законодавством прямо не передбачено інших посадових осіб місцевого самоврядування для підтримки діяльності старости. Тож староста навіть в тандемі із депутатами, які «закріплені за його територією», не завжди зможуть вплинути на рішення представників місцевої влади. А от у тандемі із населенням — так!
Підстава — ст. 1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1, яка зазначає про представницький орган місцевого самоврядування. Це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Тобто рада представляє саме інтереси громади!
1 Далі за текстом — Закон № 280.
З урахуванням цього місія старости як представника місцевого самоврядування, з одного боку, — представляти і захищати інтереси жителів сіл, селищ старостинського округу в виконавчих органах ради, а з іншого, — узгоджувати ці інтереси з потребами і можливостями ОТГ. І якщо одного голосу старости при розгляді рішень, зокрема фінансового характеру, на виконкомі та/або ще за підтримки кількох депутатів від старостинського округу на сесії ради може бути замало, прислухатись до громади — ОМС зобов`язаний.
Інструменти впливу старости та мешканців на рішення ОМС
Розглянемо, якими саме інструментами може користуватись староста та мешканці.
1. Розподіл коштів частини місцевого бюджету (бюджет розвитку) в межах старостинських округів.
Звичайно, найкращим варіантом є закріплення у Статуті ОТГ норми про розподіл коштів частини місцевого бюджету (бюджет розвитку) у межах старостинських округів та критеріїв такого розподілу (формули), а вже потім з її урахуванням рада має розробляти та приймати рішення про місцевий бюджет ОТГ. Для вирішення питання про включення до Статуту ОТГ норми про розподіл коштів та її обов’язкове врахування у проекті бюджету ОТГ доцільно ініціювати проведення громадських слухань.
Зауважимо: проблема рівномірного розподілу бюджетних коштів між старостинськими округами — не лише проблема старости, але й проблема мешканців кожного старостинського округу та усієї громади взагалі. Тож, у першу чергу, саме громада має стояти на варті своїх інтересів, а староста може допомогти їй захистити такі інтереси. Ініціювати такі зміни до Статуту ОТГ — не обов’язок старости перед громадою, він може лише сприяти цьому та донести до громади необхідність таких змін (розповісти про переваги та недоліки тощо).
Закон № 280 надає територіальним громадам право проводити громадські слухання, зустрічатись із депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування.
Під час таких слухань члени територіальної громади можуть заслуховувати депутатів та посадовців, порушувати питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування, та вносити пропозиції щодо них. Зокрема, громада за сприяння старости може винести на обговорення будь-які питання, які зачіпають інтереси всіх членів територіальної громади або її окремих частин. У громадських слуханнях на добровільних засадах можуть брати участь всі члени територіальної громади і для проведення таких слухань є законодавча підстава — ст. 13 Закону № 280:
<...> 2. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік.
3. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов’язковому розгляду органами місцевого самоврядування.
4. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади <...>
Але, як бачимо, Закон № 280 не визначає порядку проведення громадських слухань та делегує це право представницьким ОМС, які уповноважені приймати статути територіальної громади. Тобто радам.
Крім того, Закон № 280 не обмежує й право громади визначити кількість таких слухань (за потреби). Тобто саме громада й може скоректувати періодичність слухань залежно від того, яка потреба громади у них (вона має бути об´рунтованою та об’єктивною, відповідати нормам чинного законодавства щодо проведення громадських слухань).
Найкращим варіантом розподілу коштів по старостинським округам (населеним пунктам) є розробка та затвердження ОМС Положення про розподіл коштів місцевого бюджету між старостинськими округами. Звичайно, староста самотужки навряд чи вплине на це питання, але може виступити з ініціативою щодо нього. Якщо з боку місцевої влади не буде підтримки, за сприяння старости можна винести це питання на обговорення населення за допомогою громадських слухань. Але, на нашу думку, в ідеалі розподіл коштів бюджету ОТГ за старостинськими округами має відбуватись за ініціативою голови, депутатів, виконавчого комітету ради, якщо вони дійсно зацікавлені в розвитку своєї громади та переймаються її добробутом.
Для прикладу, у Шумській об’єднаній територіальній громаді ще у 2016 році за ініціативою голови вирішили питання справедливого розподілу бюджетних коштів.
Міський голова Шумської ОТГ виношував ідею розробки механізму розподілу коштів між населеними пунктами, що увійшли до складу ОТГ, ще з 2016 року. Саму ідею голова узяв з механізму сусідньої держави — Польщі: так званий «бюджет солєцтв» був презентований у Люблінському воєводстві в грудні 2017 року.
Зазначимо, що у Польщі у сільських місцевостях для захисту та представлення інтересів внутрішніх громад існує можливість реалізувати свої самоврядні права через солецтва. Рішення про їх утворення приймає рада ґміни (тобто громади) після проведення консультацій з жителями чи за їх ініціативою.
Таким чином, обсяг коштів на конкретне солецтво розраховують, виходячи з чисельності його жителів та базової квоти: відношення поточних виконаних доходів ґміни до чисельності її жителів.
Отже, приймаючи міський бюджет 2018 року, враховуючи реалії сучасного бюджетного планування в рамках українського законодавства, Шумська міська рада визначила, що для реалізації ідеї потрібна допомога сторонніх фахівців. Наприкінці 2017 року між громадою і юридичним факультетом Тернопільського національного економічного університету було укладено Договір про співпрацю.
За інформацією, розміщеною на офіційному сайті Шумської ОТГ за посиланням http://shumska-gromada.gov.ua/news/14-26-41-19-02-2018/:
«<...> Декан факультету Банах Сергій народився у Шумську, і його ідеєю було напрацювання різних механізмів співпраці з рідним містом — громада отримувала юридично і економічно прорахований продукт, а студенти — практичні навички. За час дії Договору спільно було проведено ряд заходів культурного спрямування, анкетування щодо розвитку громади тощо. В рамках цього Договору було залучено фахівців і студентів ТНЕУ до механізму розподілу бюджетних коштів. Координацію проекту від ТНЕУ здійснювала Наталія Чудик. У міського голови було відповідне стратегічне бачення — науковці і працівники фінуправління міської ради створили Програму і Положення для його втілення на практиці <...>».
У лютому 2018 року на сесії Шумської міської ради було затверджено відповідну програму. Нею передбачено, що розподіл бюджетних коштів у Шумській територіальній громаді буде здійснюватись залежно від площі території, чисельності сільських жителів, фактичних доходів села за відповідний період. Одночасно бюджет, який розподіляється між селами, затверджується сесією ради.
Доходи сіл, які враховують у формулі розподілу, виключають податок з доходів фізичних осіб через те, що в громаді цей податок сплачується в основному у райцентрі. Також формула виключає доходи міської ради, адже основна ідея розподілити кошти в населені пункти, які не є центром громади.
Найважливішим ефектом від дії такого механізму є те, що кожен населений пункт, що увійшов у громаду, зацікавлений у збільшенні доходів у загальний бюджет громади. Чому?
Тому що чим більше він буде наповнювати «місцеву скарбничку», тим більше отримає на розвиток свого населеного пункту. Тобто це так званий механізм стимулювання.
До речі, саме з цією метою Шумська ОТГ у формулі передбачила коефіцієнт стимулювання.
Щодо механізму впровадження розподілу коштів, то він надзвичайно простий: міська рада затверджує бюджет розподілу і подає розрахунок старостам. На місцях старости проводять громадські слухання, на яких визначають пріоритетність для раціонального використання бюджетних коштів, а в кінці року звітують про їх використання.
Зробимо ремарку: доцільно, аби староста та мешканці мали власну стратегію розвитку свого старостинського округу, яка, звичайно, має узгоджуватись із стратегією розвитку громади. Це допомогло б раціонально використовувати кошти, які старостинський округ буде отримувати відповідно до розподілу та визначати проблеми та пріоритети розвитку такого округу.
Звернемо увагу, що громадські слухання можна проводити у кожному населеному пункті ОТГ, що й зробила Шумська ОТГ. І за їх досвідом саме старости сприяють організації таких слухань.
Крім того, досвід Шумської ОТГ через прийняття механізму розподілу коштів між старостинськими округами дав змогу цій громаді виявити наступний цікавий та важливий момент.
При розробці вихідних даних до формули розподілу з’ясувалося, що в деяких селах громади, які завжди вважалися «багатими та самодостатніми», коефіцієнти економічної спроможності та їх внесок до бюджету громади є не такими великими, як вони заявляють, порівняно з тими селами, які чомусь вважаються «бідніше». На практиці такі випадки непоодинокі та трапляються через те, що відсутні підрахунки. І лише цифри можуть надати об’єктивну інформацію щодо доходів та витрат того чи іншого старостинського округу.
Формула розподілу повинна враховувати особливості кожного старостинського округу та громади в цілому.Вона має забезпечити постійний та більш-менш однаковий розвиток кожного округу громади, бути зрозумілою, прозорою, справедливою та доступною для розрахунку кожному мешканцю громади. Тобто містити об’єктивні та обґрунтовані показники.
На нашу думку, формула має розроблятись представниками ОМС із залученням відповідних фахівців, у тому числі й за участю старост від кожного старостинського округу. Зміст формули має бути погоджений з усіма сторонами: старостами, мешканцями та місцевою владою.
До формули обов’язково мають бути закладені показники кількості населення у старостинському окрузі. Додатковими показниками можуть бути площа старостинських округів, кількість об’єктів, які планується реконструювати чи модернізовувати (будувати), соціальне значення таких об’єктів.
Розподіл між старостинськими округами Шумської ОТГ призвів до того, що старости разом з мешканцями почали конкурувати між собою, аби збільшити свої доходи та отримати додаткові гроші на розвиток свого старостинського округу від місцевої влади. Але це не боротьба за те, хто кращий. Це боротьба за розвиток села, раціональне використання своїх ресурсів.
Наразі старости та жителі старостинських округів Шумської ОТГ щоденно переймаються проблемою того, яким чином залучити у село нових інвесторів або переконати його вихідців, які працюють за межами, реєструвати свій бізнес у громаді та сплачувати податки в її казну. І проведена робота дійсно себе виправдовує.
Тобто з урахуванням досвіду цієї громади перед прийняттям документа з розподілу бюджетних коштів між старостинськими округами варто провести аналіз проблем старостинських округів, розділивши їх за черговістю, проаналізувати інфраструктуру, стан доріг тощо.
Зауважимо: під час планування розвитку інфраструктури громади дуже важливим і ключовим є виявлення реальних потреб жителів, бачення проблем їх очима, визначення пріоритетів у вирішенні тих чи інших питань місцевого значення.
До речі, Шумська ОТГ розробила рейтинги сіл, які, крім всього іншого, дають чудову можливість аналізувати динаміку розвитку дохідної частини сіл та впливати на процес розподілу коштів між старостинськими округами з огляду на дохідність сіл.
Рейтинги старостинських округів для справедливого розподілу коштів громади можуть мати різні форми. До них можуть включатися різні показники, які враховують особливості ОТГ. Нижче наведемо приклади двох форм.
Форма 1. Рейтинг старостинських округів за спроможністю (за необхідності може включати й інші додаткові показники):
| № з/п | Назва села/селища | Кількість населення, осіб | Коефіцієнт спроможності | Дохід на одного жителя |
Форма 2. Рейтинг старостинських округів за доходами (за необхідності включати й додаткові показники):
| № з/п | Назва села/селища | Кількість населення, осіб | Доходи за поточний рік, грн. | Доходи до об’єднання громади (___ рік), грн. | % від доходів бюджету громади |
Додамо, що практика розподілу фінансового ресурсу громади за населеними пунктами, що входять до її складу, успішно діє й у Бучанській ОТГ, що створена в Київській області. Принцип такого розподілу залежить від питомої ваги бюджету кожного населеного пункту. Ця частка в спільному бюджеті гарантує вкладення коштів у розвиток благоустрою, комунальної сфери, будівництва тощо. Місцева влада цієї громади дотримується думки, що правила фінансової поведінки повинні бути прозорі та справедливі:
Кожен населений пункт повинен дбати про власний розвиток і залучення коштів, щоб мати більше. Центральна садиба має забезпечити справедливий розподіл між всіма населеними пунктами. Ми пропонуємо нашим партнерам заключити відповідний договір, в якому передбачити всі ці норми. Все, що стосується органів самоорганізації населення, фінансових взаємовідносин, природокористування, містобудування і таке інше — має бути узгоджене раз і назавжди2.
2 Інформація взята з офіційного сайту Бучанської міської ради Київської області за посиланням http://www.bucha-rada.gov.ua/general-information.
Не відстала й Великомихайлівська ОТГ, яка функціонує в Одеській області та самостійно розробила формулу розподілу бюджетних коштів між населеними пунктами. Проблема справедливого розподілу коштів між селами, що увійшли до складу ОТГ, постала перед громадою майже одразу після об’єднання.
В основу формули закладено коефіцієнт, який визначає внесок кожного населеного пункту в загальний бюджет громади. Відповідно, виходячи з цього вкладу, села отримують фінансування з розрахунку на кожну людину.
З метою дотримання рівноправності та фінансової самостійності під час створення формули розподілу бюджету розвитку до уваги були взяті такі поняття, як:
— бюджетний розвиток громади (БРГ);
— загальні доходи села (селища) (ЗДС);
— кількість населення громади (КНГ);
— доходи на одного жителя громади (ДЖГ);
— доходи на одного жителя села (селища) (ДЖС);
— коефіцієнт економічної спроможності села (селища) (К);
— середній дохід на одного жителя села (СДЖС).
Порядок обчислення бюджету для кожного села/селища має такий вигляд:
| ЗДС : КНГ= ДЖС БРГ : КНГ = ДЖГ СДЖС = усі ДЖС додати і поділити на 8 (кількість сіл у громаді) ДЖС : СДЖС = К ДЖГ × К × КНГ = бюджет розвитку села/селища на бюджетний період Сума бюджету розвитку затверджується радою громади. Якщо є потреба уточнити розподіл коштів (але не раніше ніж через півроку після початку бюджетного року за умови перевиконання бюджету не менше як на 5 %, відповідно до вимог Бюджетного кодексу України), то до уваги береться коефіцієнт стимуляції збільшення доходів. Його обчислюють шляхом ділення наявного доходу за відповідний період на доходи за відповідний період, які було заплановано на початку року. Увага! Уточнення бюджету розвитку відбувається лише для тих громад, коефіцієнт стимуляції в яких становить не менше 1,05 %3 |
3 Інформація розміщена на офіційному сайті Децентралізація за посиланням https://decentralization.gov.ua/news/2445 та на офіційному сайті Асоціації міст України http://auc.org.ua/uspihy/yak-u-velykomyhaylivskiy-otg-na-odeshchyni-rozpodilyayut-koshty-mizh-selamy.
Окрім наведеного, зазначимо таке.
Старостинським округам на чолі із старостами треба враховувати те, що місцевого бюджету не вистачить на усі задуми громади. Тому не треба розраховувати лише на власне фінансування, необхідно шукати інвесторів, зокрема, втілювати свої задуми за рахунок грантових коштів. І, знову ж таки, це має робити не лише староста, а й мещканці старостинського округу (її активний осередок).
2. Громадське обговорення проекту бюджету громади.
Чинне законодавство не забороняє громадське обговорення проектів місцевого бюджету і Програми соціально-економічного та культурного розвитку громади. Тому громада теоретично мали би брати активну участь у їх затвердженні, але, на жаль, чинне законодавство поки що не передбачає такого механізму. Однак ініціатором цього може виступити як староста, громада, так і, власне, ОМС.
Зазначимо, що рішення про місцевий бюджет є нормативно-правовим актом. Відповідно до ст. 15 Закону України від 13.01.2011 № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень ОМС, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Але варто розуміти, що виконання зазначеної норми ОМС не надає мешканцям права вносити пропозиції до проекту місцевого бюджету після його оприлюднення радою. У Бюджетному кодексі України (ст. 75 — 77, які говорять про складання, розгляд, затвердження, виконання та звітність місцевих бюджетів) поки що немає вимоги про обов’язкове громадське обговорення проекту місцевого бюджету та механізму включення результатів такого обговорення до проекту місцевого бюджету. Але, на нашу думку, ОМС має дослуховуватись до громади та внутрішніми документами закріпити за мешканцями таке право, користуючись повноваженнями, наданими раді Законом № 280 (ср. ).
Увага! Рішення про місцевий бюджет є суспільно важливим документом для розвитку громади, а консультації із громадянами та представниками бізнесу щодо його змісту є важливим індикатором відкритості та прозорості політичного процесу на місцевому рівні.
З огляду на це, ОМС доцільно організувати обговорення проекту місцевого бюджету громадою, розглянути та прийняти пропозиції та зауваження громадськості, а сам механізм прописати у відповідних документах, наприклад, у Статуті ОТГ, Регламенті ради, Положенні про розподіл коштів місцевого бюджету між старостинськими округами.
До чого ми ведемо?
Розподіл коштів між старостинськими округами буде відображатись у місцевому бюджеті. Але, наприклад, ані староста, ані громада не зможуть вплинути на суму коштів, яка їм виділена, скоректувати напрями їх використання.
І, як варіант, ОМС здатен за сприяння старости та мешканців, або за власною ініціативою проводити консультації щодо змісту проекту місцевого бюджету шляхом залучення громадян та представників бізнесу. Наприклад, через такі можливі канали участі:
| 1 | надсилання пропозицій у письмовій формі на визначену електронну пошту |
| 2 | проведення публічного громадського обговорення із залученням експертів та фахівців з бюджетного процесу |
| 3 | проведення публічних зустрічей із заінтересованими сторонами (ініціативні групи громадян та представників бізнесу, їх об’єднання тощо) щодо конкретних проблемних питань місцевої політики |
Такий підхід допоможе підвищити довіру до старости, місцевої влади та її рішень. Лише таким чином громада буде впевнена, що місцева влада готова не лише до консультування із громадянами щодо змісту бюджетної політики, але й до співпраці та реагування щодо наданих пропозицій.
Найкращим для ОМС (у тому числі й за сприяння старости) є забезпечення можливості для громадян та представників бізнесу відстежувати інформацію щодо наданих пропозицій.
Доцільно забезпечити оприлюднення всіх наданих пропозицій у рамках консультацій на веб-сайті ради, а також оприлюднити звіт про результати консультацій із громадськістю та представниками бізнесу. У такому звіті можна зазначати стан та причини врахування, часткового врахування чи відхилення отриманих пропозицій та зауважень, а також зазначати, яким чином це відобразилось на проекті рішення про місцевий бюджет.
Якщо ОМС з будь-яких причин не вбачає у такому підході необхідності, громада може заявити про таку потребу. Наприклад, через громадські обговорення або шляхом подання електронної петиції.
Треба сказати, що, наприклад, перелік об’єктів, видатки на які будуть проводитись за рахунок коштів бюджету розвитку у проекті місцевого бюджету, можна подавати як раз у розрізі старостинських округів. І саме мешканці таких округів за такої можливості, наданої їм місцевою владою, зможуть самі вирішити, фінансування яких об’єктів для них є більш важливим найближчим часом.
3. Впровадження бюджету участі.
Для зміни ситуації, про яку йдеться у запитанні читача, варто користуватись і таким інструментом, як громадський бюджет або бюджет участі. На сторінках газети ми вже приділяли увагу цій темі. Зокрема, у номері 3 видання за листопад 2017 року на с. 30.
Бюджет участі — це чудова можливість для активних громадянин, громадських організацій взяти безпосередню участь в управлінні населеним пунктом. Завдяки проектам, які перемагають, можна реалізувати низку ідей у старостинських округах. Це дозволить певною мірою змінити ситуацію на краще, якщо розподіл коштів між старостинськими округами з різних причин так і не відбувся. А якщо відбувся — реалізувати додаткові проекти вже у поточному році.
Участь у проектах громадського бюджету дозволяє охопити практично всі сфери життєдіяльності населених пунктів, де зміни найбільш важливі для громади.
Тобто людина або громадська організація завдяки бюджету участі беруть безпосередню участь у тій чи іншій справі та самостійно, так би мовити, здійснюють розподіл фінансів громади — на цілі, що наразі є найбільш актуальними для громади, у тому числі й для її старостинських округів.
4. Органи самоорганізації населення.
Постійним помічником старости є органи самоорганізації населення4. Це представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста (ст. 1 Закону № 280).
4 Далі за текстом — ОСН.
ОСН є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Старости мають сприяти їх утворенню. Бо це один з універсальних інструментів залучення додаткових коштів до старостинського округу.
Зауважимо: завдання та повноваження старости і ОСН, визначені вимогами чинного законодавства, дещо схожі — обидва суб’єкти сприяють створенню умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення, реалізації соціально-економічного розвитку території, задоволення потреб жителів.
Увага! Завдання ОСН можна знайти у Законі України від 11.07.2001 № 2625-III «Про органи самоорганізації населення»5. Як правило, з часом такі ОСН формалізуються у юридичну особу.
5 Далі за текстом — Закон № 2625.
Додамо, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада може передавати ОСН відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для реалізації повноважень, визначених ст. 14 Закону № 2625, а також здійснювати контроль за їх виконанням.
Як бачимо, якщо гора не йде до Магомеда, то Магомед має йти до гори. І де населення буде більш активним, там буде більше підтримки від місцевої влади.
Увага! Сільська/селищна рада приймає рішення про передачу ОСН повноважень ОМС виключно на пленарних засіданнях (п. 20 ч. 1 ст. 26 Закону № 280).
Як свідчить практика, наразі велику популярність набрали вуличні комітети в селах та селищах. Зокрема, активно вуличні комітети працюють в Новоушицькій ОТГ. Саме тут рада надає співфінансування найактивнішим комітетам та шукає додаткові можливості мотивувати цих людей до плідної співпраці.
Тобто ОМС не повинен стояти осторонь від старостинських округів, а має допомагати старостам та мешканцям розвивати їх.
Ще один варіант допомоги старості — функціонування громадської ради як дорадчо-консультативного органу та молодіжної ради, які допомагають здійснювати комунікацію громадян із старостою та органами місцевої влади.
Як бачимо, інструментів, за допомогою яких можна вплинути на місцеву владу, — не так і мало. Але громада має навчитись ними користуватись. І староста зі свого боку може активно допомагати їй у цій справі, але не зможе зробити це за громаду. Як то кажуть, під лежачий камінь вода не тече.
Крім того, староста самостійно не вирішує питання фінансування та від нього не залежить бюджетний процес, бо остаточне рішення по фінансуванню приймають саме депутати та голова на сесії ради. А ось змінити їх думки на користь громади та направити голоси та дії в потрібне русло може саме староста, але лише за допомогою громади.
