Як задумали старосту в Україні
Реформу місцевого самоврядування запустили у 2015 році. Її головною ідеологією як тоді, так і наразі проголошувався більш високий рівень управлінської та фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. Утім, дати значну фінансову та управлінську свободу всім місцевим радам сіл та селищ України — означало б обтяжити управлінську систему в Україні загалом. Уявіть, якщо б державний апарат мав би співпрацювати із кожною сільською та селищною радою (станом на 2015 рік) так, як наразі працює з ОТГ, — обслуговування такої системи потребувало б багато ресурсів від держави. Тому реформа передбачала створення об’єднаних територіальних громад.
Філософія реформи передбачала, що з її допомогою влада та послуги мають стати ближчими для населення. Утім, у селах та селищах, звісно, постало запитання — як можна говорити про наближеність, коли до цього в нас був сільський/селищний голова, а тепер голова громади буде в іншому населеному пункті за 20-50-100 км від нас?
Інститут старости мав вирішити питання присутності влади на місцях. Староста став представником громади, і обрання його на виборах — це в тому числі символічний акт легітимізації старости як представника населення, вияв до нього довіри, підтвердження його статусу.
Перші вибори старост в Україні відбулися 17 січня 2016 року.
Відтоді й дотепер в Україні досі не завжди старости та органи місцевого самоврядування об’єднаних громад працюють у партнерстві. В об’єднаних територіальних громадах залишилося досить багато сіл та селищ, де досі працюють виконувачі обов’язків старост. Я не буду аналізувати, чому так відбувається, адже причини будуть відрізнятися для різних громад і можуть мати як політичний, так і інституційний характер.
Тому, можливо, законодавець вирішив, що є певна інституційна криза і тепер хоче спробувати нову модель взаємовідносин старости та органів місцевого самоврядування громад.
Польський досвід
Вважається, що основою моделі децентралізації в Україні стала польська модель.
Відповідно до польської конституції основною одиницею системи місцевого самоврядування Польщі є громада (гміна). Закони Республіки Польща про місцеве самоврядування встановлюють трирівневу системи місцевого самоврядування: гміни, повяти, воєводства. У польській системі місцевого самоврядування старостою названо іншу посадову особу — голову повята.
Аналогія українського староства можлива, імовірно, із цілою сукупністю польських інститутів, які являє собою солецтво.
Солецтво — допоміжна адміністративна одиниця в системі польського самоврядування, яка складається із ради солецтва, сільських зборів та очолюється солтисом.
Польське законодавство передбачає, що кожна рада гміни приймає статут гміни, в якому визначає статус солецтв. У солецтві, як у допоміжній одиниці, діє два органи: нормотворчий — сільські збори і виконавчий — солтис. Додатково може створюватися дорадчий орган із числа місцевих мешканців — рада солецтва. Компетенції і функції як зборів, так і солтиса визначаються власне у статуті. Зазвичай солтис виступає посередником між радою гміни та населенням солецтва, бере участь у засіданнях ради гміни, утім, не має права голосу.
Додатковим документом, що може регулювати діяльність солецтва, виступає статут солецтва. Ми порівняли декілька статутів польських солецтв і можемо зазначити, що як у питаннях функціонування та повноважень, так і у питаннях виборів статути солецтв відрізняються один від одного. Так, здебільшого як сільські збори, так і солтиси обираються на виборах. Утім, строк їх повноважень та періодичність проведення виборів відрізняються.
Залежно від статусу та обсягу повноважень солтиса відрізняється його винагорода. У деяких статутах передбачено, що солтис діє на громадських засадах, у деяких гмінах солтисам компенсують вартість проїзду на засідання ради. Ну і є такі, де солтисам установлюється щомісячна винагорода.
Увага! Додаткова цікавинка полягає в тому, що польське законодавство дозволяє створювати фонди солецтв — і тоді солецтва отримують гроші з бюджету гміни на виконання власних повноважень та реалізацію власних проєктів.
Аналізуючи польський досвід на старті української реформи децентралізації, дослідники часто, імовірно, порівнювали солецтва із національними органами самоорганізації населення. Це підтверджує той факт, що солтиси діють не одні — їх підсилюють сільські збори. Саме польське законодавство, як ми зазначали вище, називає ради солецтва та солтисів допоміжними органами.
Один із українських проєктів Закону «Про органи самоорганізації населення» навіть передбачав визначення старости як одноосібного представника місцевої спільноти, який здійснює повноваження органу самоорганізації населення.
Аналізуючи польський досвід, видається, що основний принцип роботи солецтва, на відміну від українського староства, полягає у колегіальності роботи низки структур на рівні солецтва.
У нас же староста — «єдиний воїн у полі».
І трохи інший досвід — литовський
Литовська система місцевого самоврядування дворівнева.
Адміністративно-територіальний устрій Литви складають округи, в яких управління здійснюється адміністраціями вищого рівня, які підпорядковуються державній (урядовій) гілці влади.
У свою чергу, для здійснення місцевого самоврядування також функціонують сільські та місцеві ради самоврядування.
Могло б здатися, що Литва частково залишилася в пострадянській парадигмі, в якій децентралізація межує з централізацією, яка проявляється у значному представленні на місцевому рівні урядових представників. Утім, глибший аналіз дозволяє зрозуміти, що практика представлення інтересів невеликих населених пунктів там наявна з 1995 року.
Так, адміністрація самоврядування може на своїй частині створити філіал (і це формулювання з литовського закону) — сянюнію.
Кількість сянюній, найменування кожної сянюнії, кордони територій, які входять до цієї сянюнії, а також функції юридичної особи (!), що такій сянюнії передаються, визначаються радою самоврядування.
Власне рада самоврядування може засновувати установи та підприємства самоврядування на території сянюнії, а також призначає старосту.
Староста — це голова сянюнії. Він є литовською аналогією посадової особи органу місцевого самоврядування («державним службовцем кар’єри»).
Староста ПРИЗНАЧАЄТЬСЯ на посаду і звільняється з посади директором місцевої адміністрації (аналог наших виконкомів) на конкурсних засадах.
Для призначення старости створюється комісія. До комісії входить 7 членів — не менше 3, але й не більше 4 членів цієї комісії мають бути представниками території, яка входить до сянюнії.
Хочемо звернути увагу на повноваження цих призначених старост. Окрім звичних для нас представницьких та дорадчих функцій, литовським старостам підвладне таке:
| 1 | Сянюнії мають рахунки в банку, куди з бюджету органу місцевого самоврядування надходять кошти на функціонування та діяльність сянюнії відповідно до плану видатків на рік. Увага! Власне цими рахунками розпоряджається староста. Ну й на ці ж рахунки старости можуть залучати інші кошти (гадаємо, йдеться, наприклад, про грантові кошти) |
| 2 | Звісно, що коли староста розпоряджається рахунком, він має право укладати угоди від імені сянюнії |
| 3 | Здійснює нагляд за торгівлею в публічних місцях |
| 4 | Може входити до складу органів управління муніципальних установ та організацій (якщо такі створюються на території відповідної сянюнії), має дорадчий голос щодо призначення керівників цих юридичних осіб |
Окрім означених функцій (які відверто здивували), за старостою закріплена низка функцій щодо надання послуг населенню, зокрема:
| 1 | видача документів про місце проживання, склад сім’ї |
| 2 | проведення реєстрації смерті, видача дозволів на поховання |
| 3 | складання протоколів про адміністративні правопорушення |
І на додаток — я зазначила тут тільки повноваження, визначені в законі.
Так само, як у нас, і так само, як і в Польщі, муніципалітет може надавати старості додаткові повноваження.
А тепер не стільки про старосту, скільки про Францію
Польську модель називали зразковою при плануванні децентралізації в Україні. Литва також досить швидко відірвалася від України в частині повноважень на місцях.
І тоді я захотіла подивитися, як система працює у, мабуть, найбільш централізованій країні Європи — Франції.
Так історично склалося, що Франція — централізована. З одного боку, у Франції (як, насправді, у більшості країн Європи) є осередки сепаратизму, з іншого — центральна влада має достатньо інструментів впливу на місцях.
Це не заперечує того факту, що базова одиниця місцевого самоврядування Франції — комуна — має свої виборні місцеві ради і місцевих голів.
Утім, на децентралізацію владних повноважень та ресурсів більше претендують великі міста. Так, у Парижі, Марселі та Ліоні є органи місцевого самоврядування не тільки на міському, але й на районному рівні. Ради районів у містах виборні (в особливий спосіб, утім, усе ж таки виборні).
Натомість на рівні сільської місцевості багато маленьких комун. Вирішення проблем із їх фінансовим забезпеченням здійснюється у два способи.
| Спосіб перший | Маленьким комунам пропонується добровільно об’єднуватися у одну більшу комуну. У 2016 році, описуючи систему місцевого самоврядування Франції, Анатолій Федорович Ткачук написав, що це процес відбувається вкрай тяжко, адже добровільно комуни об’єднуватися не хочуть |
| Спосіб другий | Існує такий інструмент співробітництва комун, як синдикат. При утворенні синдикатів комуни залишаються окремими юридичними особами, утім, об’єднують свої ресурси для вирішення проблемних питань спільно. Синдикати стають юридичними особами, обирають голову, приймають на себе частину повноважень органів місцевого самоврядування, що входять до їх складу. І, на відміну від добровільного об’єднання, механізм синдикатів працює |
Тобто загалом Франція зупинилася на співробітництві громад і до такого інституту, як староста, навіть не дійшла.
Висновки з такого різного досвіду
Вивчаючи моделі децентралізації в різних країнах світу, мені здалося, що все ж таки наша модель, як завжди, унікальна.
Складається враження, що спершу ми мали намір йти «французьким шляхом». Як ми бачимо, Франція усвідомила, що добровільність не спрацьовує, і тому поставила процеси об’єднання громад «на паузу», натомість підсилюючи інститут співробітництва громад. Ми ж в Україні, навпаки, почали додавати до реформи місцевого самоврядування елементи досвіду з Польщі — однієї з найбільш децентралізованих країн Європи. А тепер ми хочемо абсорбувати досвід, схожий на литовський. Будемо тримати пальці схрещеними, аби наша новаторська модель у довгостроковій перспективі спрацювала.
Утім, здається, проблема все ж не у виборності посади.
Головна проблема — у повноваженнях, які маленькі населені пункти можуть отримати й реалізовувати через своїх представників.
Наприклад, польський досвід передбачає проведення виборів, утім, характер взаємовідносин керівництва гміни і солтиса здебільшого базується на партнерстві, а не на підпорядкуванні. Звісно, що солтис як такий собі партнер має бути легітимізований в очах органів управління гміни за допомогою виборів. І солтис тут є, імовірно, таким собі лідером думки, без претензії на значні повноваження та на оплату власної праці. Та й діє він у гміні не сам, а співпрацює із сільськими зборами та радою солецтва.
На противагу польській моделі, литовська модель стверджує такий принцип: якщо орган місцевого самоврядування вже призначає старост у сянюніях — він буде ділитися з ними повноваженнями, поділяти відповідальність.
Взагалі філософія виборів проста.
Якщо посада є виборною, то отримувач цієї посади відчуває свою самостійність, свою відповідальність, відповідно оцінює свій статус, свою здатність говорити від імені своїх виборців. Тепер він відповідальний тільки перед виборцями — і більше ні перед ким.
І в таких обставинах мотивація органу місцевого самоврядування передати більше повноважень старості може бути невисокою, адже, віддаючи свої повноваження, він, утім, не може бути впевненим, що контролює їх виконання.
Ну й узагалі, якщо так можна говорити, саме українське законодавство, українська юридична практика є централізованими. Законодавець намагається максимально врегулювати всі сфери суспільного життя, прописати кожне слово. А уявіть, якби закон містив буквально декілька норм про статус старости, а рішення про те, обирати старосту чи призначати, приймалося б на рівні громади. Чи готова українська правова система до таких кардинальних змін, як гадаєте?
Тому наостанок мій висновок такий. Здається, за рівнем децентралізації ми вже принаймні точно вище, ніж Франція. Але законодавець усе ще не може дозволити вирішувати багато питань громадам самостійно.
Утім, якщо старости будуть призначатися, я припускаю, що нові положення про старост будуть містити більше повноважень, що їх передаватимуть старостам. І це об’єктивно великий плюс. Саме надання старості більших повноважень на рівні населеного пункту, який він представляє, і стане тим інструментом, який підсилить децентралізацію на цьому етапі реформи. І прийнявши на себе більше повноважень, охопивши собою більше напрямів роботи у своєму селі чи селищі, за декілька років старости зможуть повернутися до обговорення питання про доцільність проведення виборів на цю посаду.
Можливо, законодавець зробив саме такі прогнози.
