Спершу нагадаю вам про норму, в якій сказано про звітування старости. Ідеться про ч. 6 ст. 541 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»1.
1 Закон про місцеве самоврядування.
«6. При здійсненні наданих повноважень староста є відповідальним і підзвітним сільській, селищній, міській раді та підконтрольним сільському, селищному, міському голові. Староста не рідше одного разу на рік, протягом першого кварталу року, наступного за звітним, а на вимогу не менш як третини депутатів — у визначений сільською, селищною, міською радою термін, звітує про свою роботу перед такою радою, жителями старостинського округу. Заслуховування звіту старости перед жителями старостинського округу відбувається на відкритій зустрічі, у спосіб, що дає можливість жителям старостинського округу поставити запитання, висловити зауваження та внести пропозиції. Інформація про відповідну зустріч, а також письмовий звіт старости оприлюднюються на офіційному вебсайті сільської, селищної, міської ради та розміщуються у приміщенні ради не пізніше ніж за сім календарних днів до дня проведення відповідної зустрічі. Порядок звітування старости визначається Положенням про старосту.»
Далі пропоную більш детально розібрати зазначену вище норму. І почнемо з першого твердження.
Про відповідальність, підзвітність і підконтрольність
Тут варто одразу зазначити, що ні Закон про місцеве самоврядування, ні будь-який інший законодавчий акт не дає визначення наведеним термінам. Згадку про них можна знайти в давній Концепції адміністративної реформи в Україні, заходи щодо впровадження якої були затверджені Указом Президента України від 22.07.1998 № 810/98. Отже, ці поняття в ній розкрито саме так:
Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким певний орган (посадова особа) вправі застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових осіб).
Підконтрольність і підзвітність органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов’язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом «підконтрольність» дещо ширша, ніж «підзвітність», оскільки завжди передбачає одержання інформацій та звітів. В свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функцій контролю.
Тепер проаналізуємо все вищенаведене, але з накладанням на взаємовідносини старости та місцевої ради, старости й сільського, селищного, міського голови.
Якщо враховувати, що староста відповідальний саме перед місцевою радою, то маємо, що це стан таких організаційних відносин між місцевою радою та власне старостою, за якого місцева рада має право застосувати заходи щонайменше дисциплінарної відповідальності до старости.
Щодо цього ми завжди наполягали на тому, що лише рада може прийняти рішення про притягнення старости до дисциплінарної відповідальності. Це, ще раз нагадаю, випливає також із положень ст. 1471 Кодексу законів про працю України (ср. )
Тепер щодо підзвітності старости місцевій ради. Це стан організаційних відносин між місцевою радою та старостою, який передбачає власне звітувати про свою діяльність. Хоча сюди ж можна сміливо долучити й ініціативи місцевої ради здійснити перевірку діяльності старости. Але така ініціатива має пройти через прийняття рішення місцевої ради, бо саме така форма акта передбачена для місцевих рад ст. 59 Закону про місцеве самоврядування в Україні.
Щодо підконтрольності сільському, селищному, міському голові. Тут ми говоримо про стан організаційних відносин між сільським, селищним, міським головою та старостою, за якого сільський, селищний, міський голова має право перевіряти діяльність старости, а той зобов’язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. Тож старостам варто зважати на те, що сільський, селищний, міський голова зажадає здійснити перевірку вашої діяльності, а також отримати від вас звіт.
Ще раз наголошую, що все описане вище не є догмою, а лише припущеннями в певних моментах. Менше з тим варто бути готовими, що у вас у будь-який момент може з’явитися такий суб’єкт, як сільський, селищний, міський голова, перед яким ви також будете звітувати, хоча про це прямо в ст. 541 Закону про місцеве самоврядування не зазначено.
Перед ким та коли звітує староста
Тут узагалі є особливі моменти, які потребують, напевно, все ж таки уточнення на рівні законодавства.
Отже, визначається, що староста не рідше одного разу на рік, протягом першого кварталу року, наступного за звітним, а на вимогу не менш як третини депутатів — у визначений сільською, селищною, міською радою строк, звітує про свою роботу перед такою радою, жителями старостинського округу.
Виходячи зі змісту норми можемо визначити щонайменше три варіанти щодо того, перед ким та коли звітує староста:
| варіант 1 | не рідше одного разу на рік, протягом першого кварталу року, наступного за звітним, звітує про свою роботу перед радою, жителями старостинського округу |
| варіант 2 | на вимогу не менш як третини депутатів — у визначений сільською, селищною, міською радою термін звітує про свою роботу перед радою |
| варіант 3 | на вимогу не менш як третини депутатів — у визначений сільською, селищною, міською радою термін звітує про свою роботу перед такою радою, жителями старостинського округу |
Особливі сумніви виникають щодо правильності застосування другого та третього варіантів. Складність у побудові самого речення (всі ж ми навчалися у школі й відвідували уроки української мови).
Навела ці варіанти, щоб у разі чого ви були готові до різних видів розвитку подій.
У будь-якому разі орієнтуйтеся, що передбачено два випадки звітування старости перед радою:
| перший | це звітування не рідше одного разу на рік, протягом першого кварталу року, наступного за звітним |
| другий | це звітування на вимогу не менш як третини депутатів — у визначений сільською, селищною, міською радою термін |
І ще один момент, на який звертаю увагу, бо часто чуємо, що старости звітують щомісяця перед радою. Це неправильно! Частиною 6 ст. 541 Закону про місцеве самоврядування визначено лише щорічне звітування перед місцевою радою та в терміни, визначені радою на вимогу не менш як третини депутатів.
Пам’ятаємо, що відповідно до ст. 252 Цивільного кодексу України термін визначається календарною датою або вказівкою на подію, яка має неминуче настати!
Отже, звітування старости перед радою більше ніж один раз на рік є можливим лише за умови, що кожного разу буде складатися відповідна вимога не менш як третини депутатів ради і кожного разу радою буде визначатися, зокрема, конкретна дата для звітування старости перед місцевою радою.
Також у частині цього блоку матеріалу відповім ще на одне запитання, яке почали ставити старости: треба звітувати в кожному населеному пункті чи достатньо прозвітувати в загальних рамках старостинського округу? Щоб відповісти на це запитання, ще раз давайте перечитаємо норму, яка зобов’язує старосту звітувати (в ній ідеться про те, що староста звітує перед жителями саме старостинського округу) Отже, можна говорити про те, що однозначно староста має звітувати перед жителями всього старостинського округу. Та менше з тим це не позбавляє його права організовувати своє звітування таким чином, щоб воно відбувалося в кожному населеному пункті, який є частиною округу. Таким чином підвищується рівень забезпечення доступності кожного жителя кожного окремого села (селища) взяти участь у звітуванні. Погодьтеся, жителям одного села не завжди зручно діставатися до іншого села, аби послухати звіт старости. Тож вирішувати вам, якщо, звісно, немає уточнень у цій частині в Положенні про старосту.
Процедурні моменти звітування
Отже, передбачається, що заслуховування звіту старости перед жителями старостинського округу відбувається:
| — на відкритій зустрічі та — у спосіб, що дає можливість жителям старостинського округу поставити запитання, висловити зауваження та внести пропозиції |
Тепер найцікавіше: чинне законодавство не містить визначення поняття «відкрита зустріч». Тому й постають запитання, наприклад: чи вважається відкритою зустріччю онлайн-зустріч (застосування тієї ж самої платформи ZOOM)? Ті, хто брав участь у ZOOM-конференціях, знають, що під час таких конференцій (якщо, звісно, правильно її спланувати) учасники можуть слухати доповідача, бачити його, ставити запитання, дискутувати тощо.
Запитання щодо можливості звітування онлайн лунають від старост усе частіше — пов’язано це звісно з карантином та постійною зміною епідеміологічної ситуації. Отже, воно також потребує уточнення на законодавчому рівні. А поки що рекомендую унормувати форму звітування в межах локального документа, який, на моє переконання. цілком може прийняти місцева рада.
Варто нагадати, що самою ж ч. 6 ст. 541 Закону про місцеве самоврядування уточнюється, що порядок звітування старости визначається Положенням про старосту. Власне, в ньому і доречно було би закріпити, що мається на увазі під відкритою зустріччю, в яких формах і за яких умов вона може бути «офлайн» чи «онлайн». Також в цьому локальному документі можуть бути: регламентовані процедури звітування старости окремо перед жителями старостинського округу та окремо перед місцевою радою; наведені структура та зміст звіту старости; вказано особливості взаємодії старости з іншими посадовими особами органів місцевого самоврядування, які сприяють, організовують або надають допомогу старості у звітуванні.
Якщо ж усе-таки відкрита зустріч проводиться «офлайн», то пам’ятаємо про вимоги постанови КМУ від 09.12.2020 № 1236 «Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2»2.
Ну і ще один момент. Передбачається, що
1. інформація про відповідну зустріч та
2. письмовий звіт старости:
— оприлюднюються на офіційному вебсайті сільської, селищної, міської ради;
— розміщуються в приміщенні ради не пізніше ніж за сім календарних днів до дня проведення відповідної зустрічі.
До чого це я? Обов’язково мають і оприлюднюватися, і розміщуватися як сама інформація про відповідну зустріч, так і письмовий звіт старости. Не має бути такого, що оприлюднили та розмістили лише оголошення про те, що відбудеться зустріч старости з жителями старостинського округу в певну дату. Письмовий звіт старости є невід’ємною складовою інформації про звітування.
Законодавець недаремно заклав саме таку послідовність дій: розмістили (опублікували) інформацію про звітування та сам звіт, організували проведення відкритої зустрічі, забезпечили можливість жителям ставити запитання старості (в тому числі щодо звіту старости, з яким вони зможуть ознайомитися протягом семи робочих днів до самої зустрічі) тощо.
Ще одна така порада: в інформації про відповідну зустріч варто не просто зазначати, що зустріч відбудеться з дотриманням карантинних обмежень, а бажано максимально детально пояснити, в чому вони будуть полягати. Особливо це важливо, якщо наважитеся, наприклад, проводити зустріч у разі встановлення «жовтого» рівня епідемічної небезпеки. І це цілком можливо та ймовірно за певних умов.
Постановою № 1236, зокрема, визначено, що обмеження щодо проведення масових заходів не застосовуються за умови наявності в усіх учасників (відвідувачів), крім осіб, які не досягли 18 років, та організаторів заходу (співробітників закладу), негативного результату тестування на COVID-19 методом полімеразної ланцюгової реакції або експрес-тесту на визначення антигена коронавірусу SARS-CoV-2, яке проведене не більш як за 72 години до здійснення заходу відвідування закладу); або документа, що підтверджує отримання повного курсу вакцинації; або документа, що підтверджує отримання однієї дози дводозної вакцини, який може бути застосовано протягом 30 днів від дати введення дози; чи міжнародного, внутрішнього сертифіката або іноземного сертифіката, що підтверджує вакцинацію від COVID-19 однією дозою дводозної вакцини (жовті сертифікати) або однією дозою однодозної вакцини чи двома дозами дводозної вакцини (зелені сертифікати), які включені Всесвітньою організацією охорони здоров’я до переліку дозволених для використання в надзвичайних ситуаціях, негативний результат тестування методом полімеразної ланцюгової реакції або одужання особи від зазначеної хвороби, чинність якого підтверджена за допомогою Єдиного державного вебпорталу електронних послуг, зокрема з використанням мобільного додатка Порталу Дія (Дія).
Структура та зміст звіту
Одразу зазначу, що на законодавчому рівні не встановлено вимог до структури та змісту звіту старости. Визначено лише, що староста звітує про свою роботу.
Основу структури звіту старости можуть становити перелік повноважень, передбачених ст. 541 Закону про місцеве самоврядування в Україні, та інші повноваження, які здійснює староста у разі уповноваження його на це (вчинення нотаріальних дій, наприклад, тощо).
Основу ж змісту звіту можуть становити стан та результати здійснення старостою таких повноважень.
Нижче наведу витяг з реального звіту старости.
| Витяг зі звіту старости «Отож, як член виконавчого комітету __________ міської ради я приймала участь в 16 чергових, 3 позачергових засіданнях виконкому. Була відсутня з поважних причин на 6 чергових, 9 позачергових його засіданнях (перебування у відпустках та на лікарняних). Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 28 Закону України «Про запобігання корупції», повідомляла про наявність у мене потенційного конфлікту інтересів та про неприйняття участі у голосуванні на засіданнях виконавчого комітету _________ міської ради, під час розгляду питань про надання мешканцям громади одноразової грошової допомоги. Була присутня майже на усіх (перебування у відпустках та на лікарняних) пленарних засіданнях ___________ міської ради та постійних комісіях, зокрема, як член комісії з розгляду земельних спорів щодо меж земельних ділянок, що перебувають у власності і користуванні громадян та додержання громадянами правил добросусідства на території ____________міської територіальної громади, приймала участь у розгляді 7 звернень громадян щодо вирішення земельних спорів, які стосувались земельних ділянок в с. _______. Приймала участь в 7 засіданнях адміністративної комісії при виконавчому комітеті ______________міської ради. Виступала перед депутатським корпусом, зокрема щодо розгляду питання про закриття старого кладовища та стосовно звернень щодо отримання земельних ділянок для особистого селянського господарства. Одним із завдань, відповідно до Положення про старосту, є сприяння жителям округу у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування. Найчастіше _______звертались за отриманням матеріальної допомоги на лікування, реабілітації в післяопераційний період або в зв’язку з скрутним матеріальним становищем. Окремі звернення стосувались видалення сухостійних чи аварійних дерев. Всі звернення на засіданнях виконкому були підтримані та задоволені. За звітний період на території ________________старостинського округу вчинено 13 нотаріальних дій з питань, віднесених законом до відання посадових осіб органів місцевого самоврядування згідно зі статтею 37 Закону України «Про нотаріат». Відтак, мною посвідчено 5 довіреностей, зареєстровано 8 заповітів про що скеровано відповідно 8 заяв до __________ філії ДП «Національні інформаційні системи» для подальшої реєстрації заповітів в Спадковому реєстрі нотаріальних дій. Отримано 8 витягів про успішну їх реєстрацію. Відповідно до покладених на мене обов’язків, погоджувала проєкти рішень ради та її виконавчого комітету щодо майна об’єднаної територіальної громади, розташованого на території округу. У поточному році сприяла утворенню та діяльності органів самоорганізації населення, організації та проведенню загальних зборів, громадських слухань у нашому окрузі. Однак, ОСН наразі ще не створено. Громадські слухання організовано двічі: навесні щодо реформування галузі освіти та влітку 2021 року щодо розгляду питання про закриття старого кладовища в с. ________. Протягом звітного періоду проводила оповіщення військовозобов’язаних та призовників про необхідність з’явитись до_______ військового комісаріату, тим самим сприяла забезпеченню військового обліку військовозобов’язаних на території старостинського округу. У випадку їх відсутності за місцем реєстрації, при необхідності, складались відповідні пояснення. Брала участь в організації виконання рішень _______міської ради, її виконавчого комітету, розпоряджень міського голови на території старостинського округу та у здійсненні контролю за їх виконанням. <...> За результатами направлених мною службових записок до міського голови та секретаря міської ради КП НМР «Благоустрій» видалялись аварійно-небезпечні дерева на території округу. В результаті розгляду іншої моєї службової записки, пройшовши передбаченні чинним законодавством відповідні процедури — присвоєно назви трьом новим вулицям с. _______: вулиця _____, вулиця_____, вулиця_____ (це вирішить питання подальшого ремонту зазначених вулиць та надасть власникам житлових будинків можливість звертатись із заявами про присвоєння адрес та відповідно реєструвати нових мешканців громади). Ще одна службова записка стосувалась питання передачі в оренду під перукарню окремої кімнати площею ____кв. м, що на другому поверсі установи адмінбудівлі в с. _____ (орендна плата складає ____грн в місяць). Представляючи інтереси жителів округу, я готувала колективні звернення від імені мешканців сіл до ДП «_____обласної служби місцевих автодоріг» про вирішення питання облаштування каналу водовідведення по вулиці ______в районі перехрестя з вул. ____ (представники цієї служи обіцяли зробити тимчасовий дренажний канал ще в жовтні місяці, однак були проблеми з пошуком підрядника, запевнили, що у 2022 році під час виконання програми «Велике будівництво» ця проблема буде усунена). |
Я недаремно навела цей приклад. Він, на мою думку, може слугувати базою для складання свого звіту всіма старостами. Цей звіт є детальним, ним охоплено всі сфери діяльності старости (до конкретизації навіть питань, з яких складалися службові записки, і того, якими були результати їх розгляду).
Єдине прохання до вас, шановні старости: припиняйте вже плутати нотаріальні дії, які ви вчиняєте відповідно до ст. 37 Закону «Про нотаріат», з діями, які є прирівняними до нотаріальних (ідеться про посвідчення вами довіреностей, що предбачено ст. 40 Закону України «Про нотаріат»).
