Самовільне зайняття землі
Самовільне зайняття земельних ділянок, за зізнанням самої Держземінспекції, на сьогодні є найпоширенішим порушенням вимог земельного законодавства (лист Держземінспекції від 26.02.2009 р. № 5-16-580/181). Прагнення людини стати власником землі, мабуть, закладено в генетичній пам’яті з тих часів, коли фактичного володіння землею було достатньо, щоб вважатися її власником. Розглянемо, які вимоги сьогодні висуваються до особи, яка прагне до володіння земельною ділянкою на законних підставах.
Олена УВАРОВА, юрист Видавничого будинку «Фактор»
Що вважається самовільним зайняттям земельної ділянки?
Чітка відповідь на це запитання міститься в
статті 1 Закону № 963. Відповідно до неї самовільним зайняттям земельних ділянок є будь-які дії особи, що свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчинення правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.Таке поняття самовільного зайняття земельної ділянки застосовується
з 07.05.2008 р., коли було внесено відповідні зміни до Закону № 963. Нагадаємо, до цього моменту самовільне зайняття земельної ділянки охоплювало будь-які дії особи, що свідчать про фактичне використання не наданої їй земельної ділянки або намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), до отримання документа, що засвідчує право на неї, і до його державної реєстрації.Як бачимо, ставлення законодавця стало лояльнішим. Раніше відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки наставала за будь-яке використання земельної ділянки аж до моменту державної реєстрації права власності або права користування земельною ділянкою. Згідно з чинним законодавством момент, з якого особа вже не вважатиметься такою, що самовільно зайняла земельну ділянку, настає набагато раніше. Для державної або комунальної землі це
момент прийняття рішення про передачу земельної ділянки у власність або в оренду, постійне користування. У подальшому таке рішення є підставою укладення відповідного договору, який, у свою чергу, дозволяє зареєструвати право на земельну ділянку. Для земель приватної власності визначальним моментом буде момент укладення відповідного договору.Таким чином, законодавець доклав зусиль, щоб сформувати у власника земельної ділянки, права на яку передаються, зацікавленість у якомога оперативнішому оформленні документів на неї. У цей період земельна ділянка перебуває, умовно кажучи, у підвішеному стані: її подальшу юридичну долю вирішено (власник уже виразив свою волю на передачу земельної ділянки у власність або в користування), проте права на неї у нового власника (користувача) ще не виникли.
Слід зауважити, що сама Держземінспекція ще до внесення змін до
Закону № 963 почала відстоювати позицію та доводити її до своїх територіальних органів, згідно з якою суб’єкти господарювання з моменту отримання рішення про надання їм земельної ділянки в користування або у власність або з моменту вчинення відповідного правочину не мають притягуватися до відповідальності за самовільне використання землі. Так, зміст листів від 12.04.2006 р. № 6-8-549/328, від 16.08.2006 р. № 14-17-4/6045 можна підсумувати таким чином: незважаючи на те що за формальними ознаками використання земельної ділянки без оформлення документів, що встановлюють право на неї, підпадає під ознаки самовільного зайняття земельної ділянки, притягуватися до відповідальності за такі дії особи, винні в їх учиненні, не повинні.Як бачимо, з часом таку позицію, направлену на захист добросовісних набувачів прав на землю, було відображено й на рівні
Закону № 963.
Дії, що не вважаються самовільним зайняттям земельної ділянки
Щоб точніше визначитися з моментом, з якого вже немає загрози притягнення до відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки, нагадаємо, як виглядає порядок передачі земельної ділянки в користування або у власність. Почнемо із землі комунальної або державної власності.
У загальному вигляді порядок надання земельної ділянки комунальної або державної власності в оренду включає такі основні стадії:
— звернення зацікавленої особи з клопотанням про вибір місця розташування земельної ділянки до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, до Кабміну, Ради міністрів АРК, місцевої держадміністрації, до якого додаються всі необхідні документи;
— погодження органом місцевого самоврядування або держадміністрацією з уповноваженими органами державної влади питання про можливість відведення відповідної земельної ділянки для цілей, зазначених у клопотанні, граничних розмірів земельної ділянки та її площі, складу угідь землі, вимог до відведення земельної ділянки;
— винесення органом місцевого самоврядування або держадміністрацією рішення про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки;
— укладення договору із землевпорядною організацією про розробку проекту відведення земельної ділянки;
— погодження розробленого проекту відведення з територіальним органом виконавчої влади з питань земресурсів, органом містобудування та архітектури й охорони культурної спадщини, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами;
— подання погодженого проекту відведення земельної ділянки до відповідної держадміністрації, Ради міністрів АРК або сільської, селищної, міської, районної, обласної ради;
— розгляд держадміністрацією або місцевою радою протягом місяця поданого проекту відведення земельної ділянки та
прийняття рішення про надання земельної ділянки в користування;— складання та підписання на підставі прийнятого рішення про надання земельної ділянки в користування договору оренди землі, його нотаріальне посвідчення, якщо хоча б одна зі сторін договору на цьому наполягає;
— державна реєстрація договору оренди землі та права користування земельною ділянкою.
Згідно зі
статтею 125 ЗКУ право оренди земельної ділянки виникає з моменту його державної реєстрації, тобто на останій стадії процедури отримання землі в користування. До цього моменту розпочинати використовувати землю особа не має права. Водночас уже з моменту прийняття рішення держадміністрацією або місцевою радою про надання земельної ділянки в користування така особа, навіть розпочавши її використання до проходження останніх стадій процедури отримання землі в користування, уже не вважатиметься такою, що самовільно зайняла земельну ділянку.Процедура продажу землі комунальної або державної власності в цілому схожа на викладену вище процедуру передачі землі в користування. Одним з її етапів є прийняття Радою міністрів АРК, місцевою держадміністрацією, сільською, селищною, міською радою
рішення про продаж земельної ділянки, що потім є підставою для укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки. Договір купівлі-продажу, у свою чергу, підлягає нотаріальному посвідченню та держреєстрації. Право ж власності на земельну ділянку виникне тільки з моменту державної реєстрації такого права. Але, як і у випадку з наданням земельної ділянки в користування, самовільним використання такої земельної ділянки не вважатиметься вже після прийняття рішення про її продаж.Такий висновок підтверджено й у
листі Держкомзему від 11.11.2008 р. № 14-17-4/12991. У ньому, зокрема, зазначено, що самовільним зайняттям земельної ділянки не вважаються випадки, коли орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність або в користування (оренду). У разі використання земельної ділянки за наявності будь-якого іншого рішення зазначених органів (наприклад, про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, про погодження місця розташування об’єкта тощо) такі дії вже розцінюватимуться як самовільне зайняття земельної ділянки.Суди розмірковують аналогічним чином: якщо щодо суб’єкта господарювання не виносилося рішення про надання йому земельної ділянки в користування або у власність, а наприклад, є тільки рішення про надання дозволу на розробку проекту землевідведення, то такий документ свідчить лише про ініціацію процедури оформлення прав на землю, а отже, дії щодо фактичного використання такої землі буде кваліфіковано як самовільне використання (див.
ухвалу Київського апеляційного адмінсуду від 08.01.2009 р. у справі № 22-а-4214/08, ухвалу ВАСУ від 06.02.2008 р.).Ідея такого законодавчого регулювання полягає в бажанні захистити добросовісних одержувачів права використання земельної ділянки від невиправданого затягування з боку місцевих властей процесу укладення відповідного договору.
Тепер щодо надання в користування або у власність земельних ділянок приватної форми власності. З якого моменту їх використання особою, до якої мають перейти відповідні правомочності, перестає вважатися самовільним?
Момент, з якого виникають права на земельну ділянку, визначається за правилом, що нами вже озвучувалося щодо землі державної та комунальної власності: право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту їх державної реєстрації (
стаття 125 ЗКУ). Проте самовільним використання такої землі перестає вважатися вже з моменту укладення правочину, за яким переходять відповідні права на землю (договори купівлі-продажу або оренди).Аналогічний висновок поширюється й на інші операції, за якими здійснюється перехід права власності або користування земельною ділянкою (договір про встановлення земельного сервітуту, договір на право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) або договір на право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій) тощо).
У зв’язку з цим важливо встановити момент, коли правочин вважається укладеним. Згідно зі
статтею 210 ЦКУ правочин, що підлягає державній реєстрації, вважається укладеним з моменту державної реєстрації.Ще один важливий момент, на який слід звернути увагу:
самовільним використанням не вважається вчинення дій, які згідно із законом є правомірними. Конкретного переліку (і це цілком виправдано) правомірних дій щодо фактичного використання земельної ділянки Закон № 963 не наводить. До таких дій, на наш погляд, слід віднести використання земельної ділянки під отриманим у власність або в користування об’єктом нерухомості, перехід прав на земельну ділянку в силу судового рішення тощо.
Чи треба платити податок на землю?
Існує проблема, у зв’язку з тим, що податківці висувають вимоги щодо сплати земельного податку, коли документи, які встановлюють право на земельну ділянку, ще не оформлено, проте вже здійснюється фактичне використання землі, посилаючись при цьому на передбачений
Законом № 2535 принцип платності землекористування.Підстави для того, щоб оскаржувати такі вимоги, дає той самий
Закон № 2535, відповідно до якого обов’язок зі сплати податку на землю виникає тільки з моменту виникнення права власності або права користування землею (стаття 13, частина 1 статті 15 Закону № 2535).Проте змушені попередити — виграти такий спір досить складно. І це пов’язано не тільки з послідовним відстоюванням податківцями своєї позиції з цього питання, але і з її підтримкою судами в переважній більшості спорів (див., наприклад,
ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.06.2009 р. у справі № 22а-17609/08). Водночас за необхідності можна послатися й на позитивні для суб’єктів господарювання рішення судів (див., наприклад, ухвалу ВАСУ від 15.05.2009 р. № К-26421/06, від 21.05.2009 р.).
Відповідальність за самовільне використання землі
Відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки передбачено
статтею 531 КУпАП у вигляді штрафу на громадян від 10 до 50 нмдг, тобто від 170 до 850 грн., і на посадових осіб — від 20 до 100 нмдг, тобто від 340 до 1700 грн. (див. лист Держземінспекції від 02.03.2009 р. № 6-8-617/203).Крім того, у певних випадках самовільне зайняття земельної ділянки може тягти за собою
кримінальну відповідальність за статтею 1971 ККУ. Кримінальну відповідальність, зокрема, передбачено за самовільне зайняття земельної ділянки, яким заподіяно значної шкоди її законному володільцю або власнику, у вигляді штрафу від 200 до 300 нмдг (від 3400 до 5100 грн.) або арешту на строк до 6 місяців. При цьому під значною шкодою розуміється шкода, яка у сто й більше разів перевищує нмдг, розмір якого для кваліфікації злочинів становить розмір податкової соціальної пільги, тобто 302,5 грн. 2009 р. Таким чином, значною вважатиметься шкода, що становить більше 30250 грн.Якщо самовільне зайняття земельної ділянки вчинене особою, раніше судимою за це ж порушення, або групою осіб, або щодо земельних ділянок особливо цінних земель, земель в охоронних зонах, зонах санітарної охорони, санітарно-захисних зонах або зонах особливого режиму використання земель, такі дії караються обмеженням свободи на строк від двох до чотирьох років або позбавленням волі на строк до двох років.
Слід також сказати про негативні наслідки, що можуть наставати за використання землі в період між прийняттям рішення про її надання в користування або у власність або вчиненням відповідного правочину, з одного боку, і реєстрацією прав на цю земельну ділянку, з іншого.
Як було встановлено, фактичне використання земельної ділянки в цей період поняттям самовільного використання земельної ділянки не охоплюється, а отже, відповідальність як самовільне використання не настає.
Водночас Держземінспекція зазначає, що таке використання землі суперечить вимогам
ЗКУ, оскільки є «використанням земельної ділянки без правовстановлюючих документів», відповідальність за що не передбачено. У разі виявлення таких фактів державний інспектор з контролю за використанням та охороною землі діятиме в такому порядку:— складе акт перевірки, в якому буде зазначено, що земельна ділянка використовується без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку, а також підстави отримання прав на земельну ділянку (наявність рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, укладення цивільно-правових угод тощо);
— одночасно зі складанням акта особі, яка використовує земельну ділянку, виноситься припис з вимогою усунути порушення земельного законодавства;
— у разі невиконання припису протягом установленого в ньому строку складається протокол про адміністративне правопорушення за
статтею 1885 КУпАП і на порушника накладається адміністративне стягнення за невиконання припису, а також виноситься повторний припис з вимогою усунути порушення земельного законодавства. За таке порушення встановлено відповідальність у вигляді штрафу на громадян від 5 до 10 нмдг, тобто від 85 до 170 грн., і на посадових осіб — від 10 до 30 нмдг, тобто від 170 до 510 грн.Якщо після прийнятих заходів особа, яка здійснює використання земельної ділянки, не оформить належним чином права на нього, Держземінспекція приписує своїм територіальним органам такий порядок дій (
лист від 11.11.2008 р. № 14-17-4/12991):— повідомити відповідну сільську, селищну або міську раду або відповідний орган виконавчої влади (за місцем розташування земельної ділянки);
— повідомити орган державної податкової служби про здійснюване фактичне використання землі;
— направити повідомлення органу прокуратури для відповідного реагування у вигляді направлення припису про усунення виявлених порушень земельного законодавства.
Звертаємо увагу на необхідність відрізняти таке
порушення як самовільне зайняття земельної ділянки від самочинного будівництва. Згідно з частиною 1 статті 376 ЦКУ житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу або належним чином затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.Державний інспектор Держземінспекції або її територіального органу при виявленні факту самочинного будівництва на самовільно зайнятій земельній ділянці, як зазначено в
листі Держкомзему від 03.04.2007 р. № 14-26-7/2367, має в акті перевірки та протоколі про адміністративне правопорушення тільки зазначити факт самовільного зайняття земельної ділянки, а про самочинне будівництво — повідомити відповідній інспекції державного архітектурно-будівельного контролю.Зазначимо, що самочинне будівництво на самовільно зайнятій земельній ділянці може тягти за собою кримінальну відповідальність. Так,
частина 3 статті 1971 ККУ встановлює відповідальність за самочиннне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці у вигляді штрафу від 300 до 500 нмдг (від 5100 до 8500 грн.) або арешту на строк до шести місяців, або обмеженням свободи на строк до трьох років. Самочинне будівництво на самовільно зайнятій земельній ділянці особливо цінних земель, земель в охоронних зонах, зонах санітарної охорони, санітарно-захисних зонах або зонах особливого режиму використання земель, або вчинене особою, раніше судимою за такий самий злочин або за самовільне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці карається позбавленням волі на строк від одного до трьох років (частина 4 статті 1971 ККУ).Згідно зі
статтею 212 ЗКУ самовільно зайнята земельна ділянка підлягає поверненню власнику або землекористувачу з попереднім приведенням її в придатний для використання стан, уключаючи знесення будинків, будівель і споруд, що здійснюється за рахунок осіб, які самовільно зайняли земельну ділянку. Крім того, особа, яка самовільно зайняла земельну ділянку, відшкодовує шкоду, заподіяну такими діями державі, територіальній громаді, юридичним і фізичним особам, розраховану згідно з Методикою визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затвердженою постановою КМУ від 25.07.2007 р. № 963.Документи консультації
КУпАП
— Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.84 р. № 8073-X.ККУ
— Кримінальний кодекс України від 05.04.2001 р. № 2341-III.ЦКУ
— Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV.Закон № 963
— Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 р. № 963-IV.ЗКУ
— Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III.Закон № 2535
— Закон України «Про плату за землю» від 03.07.92 р. № 2535-XII.
