Об отпусках без сохранения зарплаты

В Департаменте заработной платы и условий труда рассмотрено <…> обращение и сообщается.

Пунктом 6⁶ Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год» предусмотрено право руководителей центральных органов исполнительной власти, определенных в абзаце первом этого пункта, в пределах бюджетных назначений без согласия и предупреждения работников устанавливать для них режим работы на условиях неполного рабочего времени и предоставлять отпуска без сохранения заработной платы на определенный этими руководителями срок.

Также этим пунктом установлено, что при осуществлении центральными органами исполнительной власти этих мероприятий положения статьи 26 Закона Украины «Об отпусках» и статей 32, 56 и 84 Кодекса законов о труде Украины (в части ограничения срока отпуска без сохранения заработной платы, необходимости уведомления не позднее чем за два месяца и согласования с работником установления режима работы на условиях неполного рабочего времени) не применяются.

Указанные изменения внесены для обеспечения неотложной стабилизации финансовой ситуации в стране, экономного и рационального использования государственных средств, предусмотренных для содержания органов государственной власти.

Время пребывания в отпуске, который предоставляется, в частности, в соответствии со статьей 26 Закона Украины «Об отпусках», засчитывается в стаж работы, дающий право на ежегодный основной отпуск согласно пункту 4 статьи 9 Закона Украины «Об отпусках».

В связи с принятием Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год» от 31.07.2014 г. № 1622-VII изменения и дополнения в Закон Украины «Об отпусках» не были внесены.

Учитывая вышеупомянутое, не усматриваются правовые основания для зачисления времени пребывания работника в отпуске без сохранения заработной платы, предоставляемом в соответствии с пунктом 6⁶ Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год», в стаж работы, дающий право на ежегодный основной отпуск.

Расчет компенсации за неиспользованные дни отпуска и отчисления за время отпусков в случае увольнения должен проводиться в соответствии с нормами действующего законодательства.

Что касается дополнительного оплачиваемого отпуска, предусмотренного статьей 35 Закона Украины «О государственной службе» и статьей 21 Закона Украины «О службе в органах местного самоуправления», необходимо отметить следующее.

Порядок и условия предоставления дополнительных оплачиваемых отпусков устанавливаются постановлением Кабинета Министров Украины от 27.04.94 г. № 250.

Согласно указанному постановлению государственным служащим, имеющим стаж государственной службы свыше 10 лет, предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск продолжительностью 5 календарных дней, а начиная с 11-го года этот отпуск увеличивается на 2 календарных дня за каждый следующий год. Продолжительность дополнительного оплачиваемого отпуска не может превышать 15 календарных дней.

Возникновение у государственных служащих права на дополнительный оплачиваемый отпуск и его продолжительность находится в прямой зависимости от наличия у государственного служащего соответствующего стажа государственной службы, а не от отработанного им времени в соответствующем рабочем году.

Поэтому предоставление дополнительного отпуска определенной продолжительности, а также выплата денежной компенсации за неиспользованный отпуск при увольнении государственного служащего зависит только от наличия у государственного служащего стажа государственной службы, предусмотренного постановлением Кабинета Министров Украины от 27.04.94 г. № 250, который дает право на предоставление указанного отпуска, а не от ­отработанного государственным служащим времени в соответствующем рабочем году.

То есть дополнительный отпуск за стаж государственной службы предоставляется после достижения государственным служащим соответствующего стажа государственной службы.

Следует отметить, что согласно пункту 3 Порядка исчисления стажа государственной службы, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 03.05.94 г. № 283, в стаж государственной службы включается, в частности, период, когда государственный служащий не работал по уважительным причинам, но оставался в трудовых отношениях с государственным органом.

Учитывая указанное, нет правовых оснований для уменьшения продолжительности (предоставление пропорционально отработанному времени) дополнительного оплачиваемого отпуска, предоставляемого за стаж государственной службы в связи с пребыванием государственного служащего в отпуске без сохранения заработной платы, который был ему предоставлен в соответствии с пунктом 6⁶ Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год».

Абзацем 6 пункта 2 Порядка исчисления средней заработной платы, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 08.02.95 г. № 100 (ср. ), предусмотрено, что время, в течение которого работники согласно действующему законодательству или по другим уважительным причинам не работали и за ними не сохранялся заработок или сохранялся частично, исключается из расчетного периода. Указанная норма касается, в частности, случаев, когда работникам предоставляется отпуск без сохранения заработной платы с согласия сторон в соответствии со статьей 26 Закона Украины «Об отпусках» и пунктом 6⁶ Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год».

То есть согласно действующему законодательству в зависимости от конкретных случаев предусматривается возможность получения работником отпуска без сохранения заработной платы.

Учитывая указанное, среднедневная заработная плата для оплаты времени отпусков осуществляется путем деления суммарного заработка за последние перед предоставлением отпуска 12 месяцев на соответствующее количество календарных дней года, уменьшенное на количество праздничных и нерабочих дней, установленных законодательством (статья 73 КЗоТ Украины), а также на количество календарных дней пребывания работника в отпуске без сохранения заработной платы, предоставленном в соответствии со статьей 26 Закона Украины «Об отпусках» и пунктом 6⁶ Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год».

Комментарий редакции

Предоставление отпусков, а также исчисление средней зарплаты для выплаты отпускных (компенсации за неиспользованный отпуск) — дело нехитрое, тем более что в этом вопросе законодательство давненько не меняли. Но как говорится, не ждали, не гадали, а в переплет попали. А дело вот в чем: прошлогодние изменения, направленные на экономию бюджетных средств в органах госвласти, оставили отпечаток и на «отпускных» вопросах. Расскажем подробнее.

В середине 2014 года законодатели наделили антисоциальными полномочиями руководителей:

— центральных органов власти, осуществляющих контроль и надзор в соответствующих отраслях и сферах;

— центральных органов исполнительной власти, функции которых могут осуществлять соответствующие министерства.

Заметим, что согласно ст. 16 Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти» от 17.03.2011 г. № 3166-VI центральные органы исполнительной власти создаются с целью выполнения отдельных функций для реализации государственной политики как службы, агентства, инспекции. Минюст в письме от 01.10.2014 г. № 494-0-2-1411.2 подчеркнул, что их перечень можно найти в постановлении КМУ «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» от 10.09.2014 г. № 442.

С целью сокращения расходов, руководителям таких госорганов было предписано предоставлять работникам отпуска без сохранения зарплаты. Соответствующие изменения внесли в п. 6⁶ Заключительных положений Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год» от 16.01.2014 г. № 719-VII (далее — Закон о Госбюджете-2014). Все бы ничего (в последнее время такими мерами никого не удивишь), но была сделана одна оговорка: продолжительность отпуска без сохранения зарплаты руководитель определяет самостоятельно в зависимости от бюджетных назначений. Для такого случая ст. 26 Закона Украины «Об отпусках» от 15.11.96 г. № 504/96-ВР (далее — Закон об отпусках) и ст. 84 КЗоТ, в части ограничения срока отпуска без сохранения зарплаты 15 календарными днями, не действуют.

Таким образом, при оформлении госслужащему отпуска без сохранения зарплаты, превышающего сроки, установленные ст. 26 Закона об отпусках, в качестве основания в приказе о предоставлении отпуска нужно было указывать «п. 6⁶ Заключительных положений Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2014 год».

На этом основании госслужащих вышеуказанных госорганов в прошлом году активно направляли в «безразмерные» неоплачиваемые отпуска. Очевидно, что за такими мерами последовали увольнения (с необходимостью выплаты компенсации за неиспользованный отпуск). Или же, после продолжительного пребывания в неоплачиваемом отпуске, работник мог попросить предоставить ему ежегодный отпуск с целью получения хоть каких-то средств к существованию.

Вот тут у бухгалтера и возникли вопросы, а именно:

во-первых, как влияет пребывание в длительном отпуске за свой счет на продолжительность ежегодного отпуска (количество дней такого отпуска, которые подлежат компенсации при увольнении);

во-вторых, при расчете отпускных (компенсации за неиспользованный отпуск) дни неоплаченного отпуска, предоставленного на основании п. 6⁶ Заключительных положений Закона о Госбюджете-2014, исключать из расчетного периода для определения суммы отпускных (компенсации) или нет?

Ответы на эти вопросы как раз и содержит комментируемое письмо. Далее рассмотрим их подробнее.

Ежегодный основной отпуск. Одним из условий предоставления работнику ежегодного отпуска полной продолжительности за отработанный рабочий год является наличие стажа работы в данном учреждении. Чтобы определить, какие именно периоды работы входят в стаж, дающий право на ежегодный отпуск, надо обратиться к ст. 9 Закона об отпусках.

В частности, сюда попадает время, когда работник фактически не работал, но за ним сохраняли место работы (должность) и ему не выплачивали зарплату в порядке, определенном (п. 4 ч. 1 ст. 9 Закона об отпусках):

— ст. 25 этого Закона, т. е. речь идет об отпусках без сохранения зарплаты, предоставляемых работникам в обязательном порядке;

— ст. 26 этого Закона, т. е. речь идет об отпусках без сохранения зарплаты, предоставляемых по соглашению сторон (работодателя и работника) продолжительностью не более 15 календарных дней в году.

Как видим, в п. 4 ч. 1 ст. 9 Закона об отпусках прямо указано, какие именно отпуска без сохранения зарплаты попадают в «отпускной» стаж. И понятное дело, о «безразмерном» отпуске, предоставляемом госслужащим на основании п. 6⁶ Заключительных положений Закона о Госбюджете-2014, в этой норме не сказано ни слова. В свою очередь, законодатели в связи с появлением новых оснований для предоставления отпусков без сохранения зарплаты не потрудились внести соответствующие изменения в п. 4 ч. 1 ст. 9 Закона об отпусках.

Что имеем в итоге? Результаты малоприятны: при определении продолжительности ежегодного основного отпуска (или же дней такого отпуска, которые подлежат компенсации при увольнении), период «безразмерного» отпуска, превышающий 15 календарных дней, включить в стаж, дающий право на ежегодный основной отпуск, нельзя. Этот факт констатировало и Минсоцполитики в комментируемом письме.

Дополнительный ежегодный отпуск. Как известно, госслужащие имеют право на дополнительный ежегодный отпуск согласно ст. 35 Закона Украины «О государственной службе» от 16.12.93 г. № 3723-XII.

Механизм его предоставления регулируется постановлением КМУ «О порядке и условиях предоставления государственным служащим, должностным лицам местного самоуправления дополнительных оплачиваемых отпусков» от 27.04.94 г. № 250. И здесь есть свои особенности.

Так, право госслужащего на дополнительный отпуск, а также его продолжительность зависят только от стажа госслужбы, а не от отработанного времени в соответствующем году. В связи с этим при увольнении госслужащему компенсируется дополнительный отпуск полной продолжительности, а не пропорционально отработанному времени. То же самое касается предоставления такого вида отпуска.

Более того, «безразмерный» отпуск за свой счет не прерывает стаж госслужбы, который дает право на дополнительный ежегодный отпуск. Ведь согласно абз. 2 п. 3 Порядка исчисления стажа государственной службы, утвержденного постановлением КМУ от 03.05.94 г. № 283, в стаж госслужбы включается также период, когда госслужащий не работал по уважительным причинам, но оставался в трудовых отношениях с госорганом.

Таким образом, пребывание в неоплачиваемом отпуске за свой счет на продолжительность ежегодного дополнительного отпуска не влияет. Подтверждение этому находим и в комментируемом письме.

Сумму отпускных при предоставлении работникам ежегодного отпуска (а также компенсации за неиспользованный отпуск) определяют в соответствии с Порядком исчисления средней заработной платы, утвержденным постановлением КМУ от 08.02.95 г. № 100 (далее — Порядок № 100).

Расчет производят исходя из размера среднедневной зарплаты, рассчитанной путем деления суммарного заработка за последние перед началом отпуска 12 месяцев или за меньший фактически отработанный период на соответствующее количество календарных дней года или меньшего отработанного периода. Полученный результат умножают на число календарных дней отпуска.

При этом согласно абз. 6 п. 2 Порядка № 100 период, в течение которого работник в соответствии с действующим законодательством или по другим уважительным причинам не работал и за ним не сохранялся заработок или сохранялся частично, исключают из расчетного периода.

В связи с этим из расчетного периода должны быть исключены как обычные отпуска без сохранения зарплаты (ст. 25 и 26 Закона об отпусках), так и период «безразмерного» отпуска по п. 6⁶ Заключительных положений Закона о Госбюджете-2014. Подтверждает это и Минсоцполитики в комментируемом письме.

Здесь можно было бы поставить точку в комментарии, но должны напомнить: антисоциальное нововведение о предоставлении «безразмерных» отпусков без сохранения зарплаты получило продолжение и в 2015 году.

Так, согласно п. 9 гл. III «Заключительные положения» Закона Украины «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Украины» от 28.12.2014 г. № 76-VIII руководители всех органов исполнительной власти и других госорганов должны принять меры по предоставлению своим работникам «безразмерного» отпуска за свой счет. Условия все те же: продолжительность такого отпуска руководитель определяет самостоятельно в зависимости от бюджетных назначений (ст. 26 Закона об отпусках и ст. 84 КЗоТ в части ограничения срока отпуска без сохранения зарплаты 15 календарными днями не действуют). Поэтому комментируемое письмо пригодится бухгалтерским службам и таких органов.

О каких госорганах идет речь в рассматриваемой норме? Этот вопрос мы задали неспроста, ведь в действующем законодательстве нет определения понятию «государственный орган». На это в свое время обращало внимание и Минсоцполитики в разъяснении от 09.09.2014 г. № 3761/0/10-14/13, подчеркнув, что термин «государственные органы» шире, чем термин «органы государственной власти».

Напомним, что Минсоцполитики предлагало в этом вопросе исходить из конституционного разделения госвласти в Украине, а именно:

а) законодательная власть — Верховная Рада Украины;

б) исполнительная власть:

• Кабинет Министров Украины;

• министерства, другие центральные органы исполнительной власти;

• местные государственные администрации, которые являются местными органами исполнительной власти и входят в систему органов исполнительной власти (ст. 1 Закона Украины «О местных государственных администрациях» от 09.04.99 г. № 586-XIV). Это областные (городские), а также районные госадминистрации (включая районы в г. Киеве);

в) судебная власть — Конституционный Суд Украины и суды общей юрисдикции.

Также Минсоцполитики подчеркивало, что Конституция Украины определяет другие госорганы, а именно: Центральная избирательная комиссия, Национальный банк Украины, Счетная палата, Генеральная прокуратура Украины, Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания, правовые основы деятельности которых устанавливаются отдельными законами, а присвоение статуса «государственного органа» предусмотрено их уставными документами.