Для начала следует отметить, что постановлением КМУ от 03.02.2016 г. № 43 было утверждено Положение о Государственной аудиторской службе Украины. Анализ указанного документа свидетельствует о том, что полномочия и задания Государственной аудиторской службы Украины (далее — Служба) подверглись некоторым изменениям по сравнению с полномочиями Государственной финансовой инспекции Украины, а именно деятельность Службы стала более ориентированной на предотвращение нарушений объекта контроля.
На сегодняшний день в соответствии с законодательством Служба реализует государственный финансовый контроль через осуществление:
1) государственного финансового аудита;
2) проверки государственных закупок;
3) инспекций (ревизий);
4) мониторинга закупок.
Появились новые функции осуществления контроля за:
— достижением экономии бюджетных средств и результативности в деятельности распорядителей бюджетных средств;
— соблюдением законодательства на всех стадиях бюджетного процесса относительно государственного и местных бюджетов.
Внимание! Служба проводит оценку управления бюджетными средствами, достижения их экономии, эффективности и результативности в деятельности подконтрольных учреждений.
Таким образом, как видим, новые расширенные функции Службы более ориентированы на проведение аудита подконтрольного объекта, то есть на предотвращение нарушений.
Вместе с этим заметим, что как и Государственная финансовая инспекция Украины Служба руководствуется в своей деятельности Законом № 2939.
В соответствии с требованиями этого законодательного акта государственный финансовый контроль в Украине реализуется Службой через проведение ( ст. 2-5 Закона № 2939):
| Государственного финансового аудита | Проверки государственных закупок | Инспекции |
| Заключается в проверке и анализе фактического состояния дел относительно законного и эффективного использования государственных или коммунальных средств и имущества, прочих активов государства, правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности финансовой отчетности, функционирования системы внутреннего контроля. Примечание. Результаты аудита оформляются отчетом | Заключается в документальном и фактическом анализе соблюдения подконтрольными учреждениями законодательства о государственных закупках и проводится органом государственного финансового контроля на всех стадиях государственных закупок. Примечание. Результаты проверки оформляются актом проверки | Осуществляется в форме ревизии и заключается в документальной и фактической проверке определенного комплекса или отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного учреждения, которая должна обеспечивать выявление имеющихся фактов нарушения законодательства, установление виновных в их допущении должностных и материально ответственных лиц. Примечание. Результаты проверки оформляются актом ревизии |
Отдельно отметим, что проведение мониторинга закупок Службой определяется отдельным порядком, который на сегодняшний день еще не утвержден.
В соответствии со ст. 10 Закона № 2939 Служба имеет такие полномочия (права):
1) проверять денежные и бухгалтерские документы, отчеты, сметы и прочие документы;
2) беспрепятственного доступа в ходе государственного финансового контроля на склады, в хранилища, производственные и прочие помещения, принадлежащие контролируемым предприятиям, учреждениям и организациям;
3) привлекать на договорных основах квалифицированных специалистов;
4) требовать от руководителей подконтрольных учреждений проведения инвентаризаций основных фондов, товарно-материальных ценностей, средств и расчетов;
5) при проведении ревизий изымать у предприятий, учреждений и организаций копии финансово-хозяйственных и бухгалтерских документов, свидетельствующих о нарушении;
6) получать от Национального банка Украины и его учреждений, банков и иных кредитных учреждений необходимые сведения, копии документов, справки о банковских операциях и остатках средств на счетах контролируемых объектов;
7) получать от служебных и материально ответственных лиц контролируемых объектов письменные объяснения;
8) предъявлять руководителям и другим лицам контролируемых предприятий, учреждений и организаций обязательные к выполнению требования относительно устранения выявленных нарушений законодательства;
9) поднимать перед соответствующими государственными органами вопрос о признании недействительными договоров, заключенных с нарушением законодательства, в судебном порядке взимать в доход государства средства, полученные подконтрольными учреждениями по незаконным договорам, без установленных законом оснований и с нарушением законодательства;
10) накладывать на руководителей и других служебных лиц подконтрольных учреждений административные взыскания;
11) обращаться в суд в интересах государства, если подконтрольным учреждением не обеспечено выполнение требований относительно устранения выявленных нарушений;
12) проводить на предприятиях, в учреждениях и организациях встречные сверки;
13) при выявлении убытков, нанесенных государству или контролируемому предприятию, учреждению, организации, определять их размер в установленном законодательством порядке;
14) инициировать проведение проверок рабочими группами центральных органов исполнительной власти;
15) поднимать перед руководителями соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций вопросы о привлечении к ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях.
Предлагаем остановиться более детально на видах государственного финансового контроля и разобраться с основаниями, полномочиями и порядком проведения каждого из его видов.
Инспекция (ревизия)
Как уже было сказано, одним из видов государственного финансового контроля является инспекция. Инспекция проводится службой в форме ревизий. Во время ревизий Служба руководствуется Порядком проведения инспекции Государственной аудиторской службой, ее межрегиональными территориальными органами, утвержденным постановлением КМУ от 20.04.2006 г. № 550.
Ревизии разделяются на:
| Плановые (основания для проведения) | Внеплановые (основания для проведения) |
| Проводятся в соответствии с планами проведения мероприятий государственного финансового контроля. Примечание. Обязательно о начале ревизии объект контроля уведомляется за 10 календарных дней | Проводятся в случае наличия оснований, определенных ст. 11 Закона № 2939 по решению суда. Примечание. О начале проведения ревизии объект контроля не уведомляется |
При этом установлены следующие сроки проведения ревизии:
— для плановой — 30 рабочих дней (может продлиться по решению суда еще на 15 дней);
— для внеплановой — 15 рабочих дней (может продлиться по решению суда еще на 5 дней).
Для начала проведения ревизии работник Службы должен предоставить руководителю подконтрольного учреждения такие документы:
— в случае проведения плановой ревизии — направление на проведение ревизии;
— в случае проведения внеплановой ревизии — копию решения суда о разрешении на проведение внеплановой ревизии.
В соответствии с законодательством ревизия проводится путем документальной и фактической проверки.
Документальная проверка заключается в проверке учредительных, финансовых, бухгалтерских документов, статистической, финансовой и бюджетной отчетности, хозяйственных договоров, предписывающих и прочих документов.
Фактическая проверка заключается в проверке наличия денежных сумм, ценных бумаг, бланков строгой отчетности, оборотных и необоротных активов, прочих материальных и нематериальных ценностей.
Внимание! Результаты плановой и внеплановой ревизии оформляются актом ревизии.
По результатам плановой ревизии руководителю объекта контроля направляется обязательное к выполнению требование об устранении выявленных ревизией нарушений. Руководитель объекта контроля в установленный в требовании срок должен обеспечить устранение выявленных в ходе ревизии нарушений, о чем уведомляется соответствующий орган Службы.
Важно! В случае невыполнения требования Служба будет обращаться в суд с целью взыскания в доход государства незаконно потраченных средств и имущества.
Государственный финансовый аудит
Еще одним из видов государственного финансового контроля является государственный финансовый аудит.
На сегодняшний день законодательно закреплен порядок проведения Службой четырех видов государственного финансового аудита, а именно:
| Виды государственного финансового аудита | Каким документом регламентировано проведение |
| государственный финансовый аудит отдельных хозяйственных операций (операционный) | Порядком проведения Государственной аудиторской службой, ее межрегиональными территориальными органами государственного финансового аудита отдельных хозяйственных операций, утвержденным постановлением КМУ от 25.06.2014 г. № 214 |
| государственный финансовый аудит деятельности субъектов хозяйствования | Порядком проведения Государственной аудиторской службой, ее межрегиональными территориальными органами государственного финансового аудита деятельности субъектов хозяйствования, утвержденным постановлением КМУ от 25.03.2006 г. № 261 |
| государственный финансовый аудит выполнения бюджетных программ | Порядком проведения Государственной аудиторской службой, ее межрегиональными территориальными органами государственного финансового аудита выполнения бюджетных программ, утвержденным постановлением КМУ от 10.08.2004 г. № 1017 |
| государственный финансовый аудит выполнения местных бюджетов | Порядком проведения Государственной аудиторской службой, ее территориальными органами государственного финансового аудита выполнения местных бюджетов, утвержденным постановлением КМУ от 12.05.2007 г. № 698 |
Государственный финансовый аудит отдельных хозяйственных операций (операционный).
Сфера проведения — только субъекты хозяйствования государственного сектора, которые имеют стратегическое значение для экономики и безопасности государства (перечень объектов четко определен Порядком № 214).
Срок проведения — в течение года.
Особенностью проведения является то, что работник Службы (аудитор) постоянно находится на объекте аудита и постоянно проводит (мониторит) хозяйственные операции объекта контроля. Аудитор согласовывает (подписывает) платежные поручения объекту контроля. Платежные поручения предоставляются аудитору за три рабочих дня до их подписания руководителем объекта контроля.
Заметьте, что для проведения аудита государственный аудитор обязан:
— предъявить руководителю субъекта хозяйствования направление для проведения операционного аудита;
— расписаться в журнале регистрации проверок.
Перечень операций, которые подлежат мониторингу, сгруппируем в таблице:
| Хозяйственные операции по приобретению товаров на сумму, которая равна или превышает 100 тыс. грн., и работ на сумму, которая равна или превышает 1 млн грн. | Платежные поручения до их подписания руководителем по приобретению товаров на сумму, которая равна или превышает 100 тыс. грн., и работ на сумму, которая равна или превышает 1 млн грн. |
| — осуществление по договорам реализации товаров, работ, услуг; — запланированные операции по осуществлению реализации товаров, работ, услуг по договорам; — приобретение товарно-материальных ценностей, работ и услуг по получению консалтинговых, аудиторских, консультационных, юридических услуг; — осуществление объектом контроля операций с имуществом: аренда, передача, списание имущества, финансовый лизинг, капитальное строительство, приобретение и реализация нематериальных и необоротных активов; — приобретение и обмен ценных бумаг; — размещение депозитов, предоставление ссуд, благотворительной, спонсорской помощи; — списание дебиторской и кредиторской задолженности; — операции с бюджетными средствами; — процедуры, которые проводятся в соответствии с требованиями законодательства в сфере государственных закупок | — оплата консалтинговых, аудиторских юридических услуг, страхования; — оплата за аренду, лизинг, капитальное строительство и т. п.; — размещение средств на депозитах, по кредитным договорам, благотворительная, спонсорская помощь, оплата за счет бюджетных средств |
Если государственным аудитором установлен факт нарушения законодательства или нецелевого (неэффективного) использования средств и имущества, он отказывается от подписания платежного документа и безотлагательно информирует об этом руководителя контролирующего органа, органа управления и субъекта хозяйствования.
Результаты операционного аудита отражаются в аудиторском отчете. Аудиторский отчет рассматривается вместе с руководителем субъекта хозяйствования. Если возникают расхождения, замечания, составляется протокол расхождений, который прилагается к отчету.
Важно! Для подтверждения выявленных в ходе операционного аудита фактов нарушений требований законодательства, для надлежащего документирования таких фактов контролирующий орган обеспечивает проведение ревизии на этом объекте.
Государственный финансовый аудит деятельности субъектов хозяйствования.
Сфера проведения — государственные, коммунальные предприятия, которые не отнесены к субъектам хозяйствования государственного сектора, имеющие стратегическое значение для экономики и безопасности государства.
Основания для проведения — в соответствии с планами Службы относительно проведения государственного финансового контроля. Для проведения аудита государственный аудитор обязан предъявить руководителю субъекта хозяйствования направление на проведение аудита и расписаться в журнале регистрации проверок.
Объект оценки аудита — предписывающие акты органа управления и объекта контроля, достоверность бухгалтерского учета и финансовой отчетности, сохранение активов, достижение результативной (экономической, предписывающей) деятельности объекта контроля.
Длительность аудита — не более 90 календарных дней.
Этапы проведения аудита представим в виде таблицы:
| Планирование аудита | Подготовка программы аудита | Проверки рисковых операций | Отчетности о результатах аудита |
| — сбор информации по объекту контроля (нормативно-правовая база, распорядительные акты объекта, отчетность); — составление плана аудита | — разработка программы аудита; — конкретизируются проблемы и недостатки в деятельности объекта с учетом собранной информации; — определяются методы проверки, перечень рисковых операций для проверки | — проверка рисковых операций (анализируются данные финансовой, статистической отчетности, договоры, сметы, состояние организации внутреннего контроля) | — подготовка заключений и рекомендаций по результатам аудита; — выявляются внешние* и внутренние** факторы влияния на выявленные недостатки |
| * Независимый от объекта контроля фактор влияния, в том числе и достаточность нормативно-правового обеспечения его деятельности органом управления. ** Принятие решений (бездеятельность) должностных лиц объекта контроля. | |||
По результатам аудита составляется аудиторский отчет. Аудиторский отчет рассматривается вместе с руководителем субъекта хозяйствования. Если возникают расхождения, замечания, составляется протокол расхождений, который прилагается к отчету. Руководитель объекта контроля обязан информировать Службу о состоянии учета рекомендаций, которые содержатся в аудиторском отчете.
Государственный финансовый аудит выполнения бюджетных программ (аудит эффективности).
Сфера проведения — все юридические лица независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, субъекты предпринимательской деятельности, которые участвуют в выполнении бюджетных программ (государственных и местных).
Основания для проведения — в соответствии с планами Службы по проведению государственного финансового контроля. Перед началом аудита главному распорядителю бюджетных средств направляется уведомление о его проведении.
Кроме того, в случае проведения аудита непосредственно у участника бюджетного процесса государственный аудитор обязан предъявить руководителю направление на проведение аудита эффективности и по его просьбе расписаться в журнале посещения участника бюджетного процесса.
Основные задания аудита:
1) оценка выполнения результативных показателей бюджетных программ;
2) оценка эффективности бюджетных программ;
3) выявление упущений и недостатков организационного, нормативного, финансового характера в процессе выполнения бюджетной программы;
4) разработка предложений повышения эффективности использования бюджетных средств.
Источники сбора и анализа информации для аудита:
1) нормативно-правовые акты, которые касаются программы;
2) расчеты и обоснования;
3) результаты ранее проведенных проверок;
4) показатели статистической, финансовой отчетности;
5) анкетирование, опрос граждан.
На основе собранной информации выписываются гипотезы (предположения) относительно возникновения проблем в реализации бюджетной программы, которые в дальнейшем подтверждаются или опровергаются во время проведения аудита эффективности.
Важно! Заключения относительно эффективности выполнения бюджетных программ делаются по показателям, определенным в паспорте бюджетной программы.
После проведения составляется аудиторский отчет, в котором делаются заключения и разрабатываются предложения относительно путей повышения эффективности бюджетных программ.
Главный распорядитель бюджетных средств и ответственный за выполнение бюджетной программы должен ежеквартально информировать службу о состоянии реализации предложений, сделанных по результатам аудита эффективности.
Государственный финансовый аудит выполнения местных бюджетов.
Сфера проведения — органы государственной власти и/или органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, которые задействованы в выполнении доходной и расходной части местного бюджета.
Основания для проведения — в соответствии с планами Службы по проведению государственного финансового контроля. Перед началом аудита местной государственной администрации и/или органу местного самоуправления не позже чем за 10 календарных дней направляется уведомление о его проведении.
Важно! Для сбора данных для аудита выполнения местного бюджета контролирующий орган направляет запросы о предоставлении информации или непосредственно получает информацию по местонахождению объекта контроля. В случае сбора информации по местонахождению объекта контроля должностному лицу службы выдается направление на проведение аудита, которое предъявляется руководителю объекта.
На основе собранных данных устанавливаются причины невыполнения плановых показателей доходов и расходов местного бюджета и разрабатываются предложения относительно усовершенствования формирования и выполнения местного бюджета, управления коммунальными средствами, имуществом и прочими активами.
По результатам проведения аудита выполнения местного бюджета составляется аудиторский отчет, который направляется местной государственной администрации и/или органу местного самоуправления.
Отчет в течение трех рабочих дней рассматривается органами местного самоуправления и возвращается контролирующему органу с замечаниями и предложениями.
Контролирующий орган рассматривает замечания и предложения и вместе с протоколом согласования возвращает отчет местной государственной администрации и/или органу местного самоуправления.
Важно! Аудиторский отчет выполнения местного бюджета органы Службы подают на рассмотрение Министерству финансов Украины.
Органы местного самоуправления ежеквартально до 10 числа месяца следующего периода обязаны информировать Службу о состоянии реализации предложений, отраженных в аудиторском отчете.
Отдельно необходимо отметить, что, как указано выше в нашей статье, Служба в соответствии с Законом № 2939 осуществляет государственный финансовый контроль путем проведения проверки государственных закупок и мониторинга закупок.
Вместе с этим на сегодняшний день сложилась ситуация, что законодательно нет понятия «государственные закупки», поскольку Закон Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 10.04.2014 г. № 1197-VII утратил силу в связи с принятием Верховной Радой Украины Закона № 922.
То есть Закон № 922 исключил понятие «государственные закупки» и ввел понятие «публичные закупки».
Таким образом, сегодня на законодательном уровне Служба, по мнению многих экспертов, не имеет права проверять публичные закупки, которые проходят в электронном виде и осуществляются через систему Prozorro.
В то же время следует отметить, что по состоянию на сегодня ведется соответствующая работа относительно внесения изменений в Закон № 2939 с целью приведения в соответствие полномочий Службы с требованиями законодательства. Кроме того, в Верховную Раду Украины подан законопроект № 4738 относительно внесения изменений в Закон № 922, в котором будет четко прописан порядок проведения Службой мониторинга публичных закупок.
Итак, в этой статье мы ознакомили вас с основными видами государственного финансового контроля в Украине, полномочиями вновь созданной Государственной аудиторской службы Украины и обратили внимание на основные особенности проведения каждого из видов государственного финансового контроля.
В дальнейшем на страницах нашего издания мы будем более детально освещать особенности проведения государственного финансового контроля и следить за изменениями в законодательстве относительно деятельности Государственной аудиторской службы Украины, ее территориальных органов, их полномочиями, принципами и методами проверок.
Нормативные документы
Закон № 922 — Закон Украины «О публичных закупках» от 25.12.2015 г. № 922-VIII.
Закон № 2939 — Закон Украины «Об основных принципах осуществления государственного финансового контроля» от 26.01.93 г. № 2939-ХІІ.
Постановление № 868 — постановление КМУ «Об образовании Государственной аудиторской службы Украины» от 28.10.2015 г. № 868.
Порядок № 214 — Порядок проведения Государственной аудиторской службой, ее межрегиональными территориальными органами государственного финансового аудита отдельных хозяйственных операций, утвержденный постановлением КМУ от 25.06.2014 г. № 214.
