Министерство финансов Украины рассмотрело обращение <…> о применении отдельных норм бюджетного законодательства в части проведения публичного представления и публикации информации о бюджете и сообщает.
Одним из важных принципов функционирования бюджетной системы Украины является публичность информации о бюджете, который предусматривает информирование общественности по вопросам составления, рассмотрения, утверждения, исполнения государственного бюджета и местных бюджетов, а также контроля за исполнением государственного бюджета и местных бюджетов (подпункт 10 части первой статьи 7 Бюджетного кодекса Украины (далее — Кодекс).
Информация о бюджете обнародуется путем публикации документов, связанных с составлением проекта бюджета, его утверждением и исполнением в соответствии с требованиями, определенными Кодексом, и другими нормативно-правовыми актами.
Верховная Рада Автономной Республики Крым, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации, органы местного самоуправления обеспечивают публикацию информации о местных бюджетах, в том числе решений о местном бюджете и квартальных отчетов об их исполнении (часть четвертая статьи 28 Кодекса).
Информация о бюджете обнародуется с соблюдением требований Закона Украины «О доступе к публичной информации» в части обнародования публичной информации в форме открытых данных (часть шестая статьи 28 Кодекса). Условия и порядок обеспечения доступа к информации об использовании средств государственного и местных бюджетов определяются Законом Украины «Об открытости использования публичных средств».
Решение о местном бюджете должно быть обнародовано не позднее чем через десять дней со дня его принятия в газетах, определенных Верховной Радой Автономной Республики Крым, соответствующими местными советами.
Информация об исполнении местного бюджета должна содержать показатели соответствующего бюджета по общему и специальному фондам о доходах (детализированы по видам доходов, обеспечивающих поступление не менее 3 процентов общего объема доходов соответствующего бюджета) и о расходах и кредитовании (детализированы по группам функциональной классификации расходов и кредитования бюджета), финансировании, а также показатели состояния местного долга и предоставления местных гарантий. Такие показатели приводятся по сравнению с аналогичными показателями за соответствующий период предыдущего бюджетного периода с указанием динамики их изменения (часть третья статьи 28 Кодекса).
Информация об исполнении местных бюджетов (кроме бюджетов сел и поселков) подлежит обязательной публикации не позднее 1 марта года, следующего за годом отчета, в газетах, определенных соответствующими местными советами (часть пятая статьи 28 Кодекса).
Кроме этого, частью пятой статьи 28 Кодекса определено, что главные распорядители средств местных бюджетов в случае применения программно-целевого метода в бюджетном процессе:
осуществляют публичное представление и публикацию информации о бюджете по бюджетным программам и показателям, бюджетные назначения по которым определены решением о местном бюджете, в соответствии с требованиями и по форме, установленными Министерством финансов Украины, до 15 марта года, следующего за отчетным;
обнародуют путем размещения на своих официальных сайтах паспорта бюджетных программ на текущий бюджетный период (включая изменения к паспортам бюджетных программ) в трехдневный срок со дня утверждения таких документов и отчеты о выполнении паспортов бюджетных программ за отчетный бюджетный период, включая информацию о состоянии реализации инвестиционных проектов по бюджетным программам с указанием степени их готовности и объемов средств, необходимых для завершения таких проектов, в трехдневный срок после представления таких отчетов в местные финансовые органы. Форма паспорта бюджетной программы местного бюджета и отчета о его исполнении, а также порядок их составления утверждены приказом Министерства финансов Украины от 26.08.2014 г. № 836, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 10.09.2014 г. под № 1104/25881.
Вместе с информацией о бюджете главные распорядители бюджетных средств публикуют объявление о времени и месте проведения публичного представления такой информации.
Публичное представление информации об исполнении местных бюджетов (кроме бюджетов сел и поселков) в соответствии с показателями, бюджетные назначения относительно которых утверждены решением о местном бюджете, осуществляется до 20 марта года, следующего за отчетным. Информация о времени и месте публичного представления такой информации публикуется вместе с информацией об исполнении соответствующих бюджетов.
Публичное представление информации об исполнении бюджета села, поселка осуществляется в порядке, определенном соответствующим местным советом.
Приказом Министерства финансов Украины от 01.12.2010 г. № 1489 во исполнение требований части пятой статьи 28 Кодекса и с целью обеспечения единых подходов к проведению публичного представления главными распорядителями средств государственного бюджета информации об исполнении Государственного бюджета Украины по бюджетным программам и показателям, бюджетные назначения по которым определены им законом о Государственном бюджете Украины, утверждены Требования и формы публичного представления главными распорядителями средств государственного бюджета информации о бюджете.
Вместе с этим проектом Закона Украины «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно правовой почвы для внедрения среднесрочного бюджетного планирования)», внесенным Кабинетом Министров Украины на рассмотрение Верховной Рады Украины (регистр. № 8044 от 15.02.2018 г.), предлагается дополнить Кодекс положениями о повышении уровня доступности информации о бюджете, в частности в части:
публичного представления информации об исполнении бюджетных программ, в том числе достижении их результативных показателей;
обнародования информации о достижении целей и показателей результата деятельности главных распорядителей бюджетных средств за отчетный бюджетный период и результатов оценки эффективности бюджетных программ.
При этом отменяется норма об установлении Министерством финансов Украины требований и формы публикации информации о бюджете по бюджетным программам и показателям, бюджетные назначения по которым определены законом о Государственном бюджете Украины (решением о местном бюджете).
Учитывая указанное и руководствуясь принципом единства бюджетной системы, публикация в текущем году главными распорядителями средств местных бюджетов информации о бюджете по бюджетным программам и показателям, бюджетные назначения по которым определены решениями о местном бюджете на 2017 год, должна осуществляться в соответствии с приказом Министерства финансов Украины от 01.12.2010 г. № 1489.
Директор Департамента местных бюджетов Е. Кузькин
Комментарий редакции
Обнародование информации о бюджете
Залогом демократического общества является соблюдение органами государственной власти и органами местного самоуправления принципов прозрачности и публичности принятия решений, что, в частности, заключается в информировании общественности по вопросам составления, рассмотрения, утверждения, исполнения государственного и местных бюджетов, а также контроля за их выполнением.
Закон Украины «О внесении изменений в статью 28 Бюджетного кодекса Украины относительно доступа к информации о бюджетных показателях в форме открытых данных» № 313-VIII был принят 09.04.2015 г., но и на сегодняшний день появляется много противоречивых вопросов о его толковании. Для того чтобы развеять сомнения по поводу правильного понимания мнения законодателя, Минфин предоставил некоторые разъяснения в комментируемом письме.
При этом были поставлены вопросы о следующем: требование, касающееся публикации информации о местном бюджете, установлено ч. 4 ст. 28 Бюджетного кодекса Украины (далее — БКУ), но имеет несколько абстрактное содержание, поскольку не совсем понятно, что именно должны обнародовать органы местного самоуправления (далее — ОМС) и каким образом.
Минфин в комментируемом письме отметил, что под информацией о бюджете понимают документы, связанные с составлением проекта бюджета, его утверждением и исполнением в соответствии с требованиями БКУ и других нормативно-правовых актов. Как видим, Минфин стоит на позиции расширенного толкования этого понятия.
Интересно, что его позиция не была постоянно одинаковой. В своем письме от 12.06.2017 г. № 05110-18/23-2139/2/1901 (далее — письмо № 1901) Минфин сконструировал предложение таким образом, что под информацией о местном бюджете понимается только решение о местном бюджете и квартальных отчетах о его исполнении.
По нашему мнению, позиция Минфина в комментируемом письме является более приемлемой с учетом той конструкции нормы, которую закрепил законодатель в ст. 28 БКУ (словосочетание «в том числе» указывает на неисчерпывающий перечень информации, которая может быть обнародована, а потому только решением о местном бюджете и квартальным отчетом о его исполнении нельзя ограничиться). И это логично, ведь те бюджеты, по которым применяется программно-целевой метод, должны обнародовать также информацию, касающуюся бюджетных программ. На это также обратил внимание Минфин в письме.
Следовательно, информация о бюджете должна быть обнародована максимально полно для обеспечения ее прозрачности и публичности, которая является важным признаком демократического развития страны.
Несколько слов об обнародовании информации в случае применения ПЦМ в бюджетном процессе.
Как правильно отметил Минфин в комментируемом письме, согласно ст. 28 БКУ главные распорядители средств местных бюджетов в случае применения ПЦМ в бюджетном процессе:
— осуществляют публичное представление и публикацию информации о бюджете по бюджетным программам и показателям, бюджетные назначения по которым определены решением о местном бюджете, в соответствии с требованиями и по форме, установленным Минфином, до 15 марта года, следующего за отчетным;
— обнародуют путем размещения на своих официальных сайтах паспорта бюджетных программ на текущий бюджетный период (включая изменения к паспортам бюджетных программ) в трехдневный срок со дня утверждения таких документов и отчеты об исполнении паспортов бюджетных программ за отчетный бюджетный период, включая информацию о состоянии реализации инвестиционных проектов по бюджетным программам с указанием степени их готовности и объемов средств, необходимых для завершения таких проектов, в трехдневный срок после предоставления таких отчетов в местные финансовые органы.
Интересным является также вопрос законодательного урегулирования процесса публичного предоставления информации об исполнении местного бюджета. Чем нужно руководствоваться и какие установлены требования относительно такого процесса? Публичное предоставление информации об исполнении «больших» местных бюджетов определенным образом урегулировано БКУ, а вот публичное предоставление информации об исполнении бюджета села, поселка должно осуществляться в порядке, определенном соответствующим местным советом.
Поэтому поселки и села должны в этом вопросе руководствоваться местными нормативными документами.
Минфин в комментируемом письме напомнил, что государственные бюджеты в этом вопросе должны руководствоваться приказом Минфина «Об утверждении Требований и форм публичного представления главными распорядителями средств государственного бюджета информации о бюджете» от 01.12.2010 г. № 1489 (далее — приказ № 1489).
Но в то же время Минфин подчеркнул то, что, руководствуясь принципом единства бюджетной системы, публикация в текущем году главными распорядителями средств местных бюджетов информации о бюджете по бюджетным программам и показателям, бюджетные назначения по которым определены решениями о местном бюджете на 2017 год, должна осуществляться также в соответствии с требованиями приказа № 1489.
К сожалению, не на все вопросы, которые нас интересуют, мы нашли ответы в комментируемом письме, а потому имеем то, что имеем. В частности, непонятен вопрос о публикации информации о бюджете в других источниках информации, поскольку БКУ устанавливает требования относительно ее обнародования именно в газетах. Кроме такой публикации, нужно ли информацию о бюджете одновременно обнародовать на собственном сайте и на портале: data.gov.ua?
В соответствии с положениями БКУ информация о бюджете обнародуется с соблюдением требований Закона Украины «О доступе к публичной информации» от 13.01.2011 г. № 2939-VІ (далее — Закон № 2939) в части обнародования публичной информации в форме открытых данных. Так, ч. 1 ст. 101 этого Закона указывает, что распорядители информации обязаны предоставлять публичную информацию в форме открытых данных на запрос, обнародовать и регулярно обновлять ее на едином государственном веб-портале открытых данных и на своих веб-сайтах.
Пункт 2 ч. 1 ст. 15 Закона № 2939 предусматривает, что распорядители публичной информации обязаны обнародовать, в частности, нормативно-правовые акты и акты индивидуального действия (кроме внутреннеорганизационных), принятые распорядителем, а ч. 2 указанной правовой нормы предусматривает, что данные акты подлежат обязательному обнародованию безотлагательно, но не позднее 5 рабочих дней со дня утверждения документа.
В случае наличия у распорядителя информации официального веб-сайта такая информация обнародуется на веб-сайте с указанием даты обнародования документа и даты обновления информации.
В свое время эксперт по финансовым вопросам предоставлял разъяснение в материале «Обнародование информации о бюджете и бюджетных программах» (см. «Бюджетная бухгалтерия», 2017, № 10), в котором было указано, что главные распорядители средств местных бюджетов в случае отсутствия собственного сайта могут обнародовать информацию на Едином государственном веб-портале открытых данных: http://data.gov.ua.
Кроме того, такое же мнение содержится и в письме Минфина от 12.06.2017 г. № 05110-18/23-2139/2/1901 (ср. ). В нем указано, что главные распорядители средств местных бюджетов в случае отсутствия собственного сайта могут обнародовать информацию на Едином государственном веб-портале открытых данных: http://data.gov.ua.
Также рассмотрим, каким образом проводится мониторинг по обнародованию такой информации и какая ответственность установлена за нарушение этих требований.
В соответствии со ст. 14 Закона Украины «Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека» от 23.12.97 г. № 776/97-ВР одной из его обязанностей является осуществление парламентского контроля за соблюдением права на доступ к публичной информации.
Согласно письму Представителя Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека от 23.05.2017 г. № 11/14-289918.17/20-168 (далее — письмо № 168) контроль за соблюдением требований Закона № 2939 в части обнародования публичной информации в форме открытых данных осуществляется путем мониторинга Единого веб-портала открытых данных, сайтов распорядителей информации и по результатам рассмотрения обращений граждан.
Какая же ответственность установлена в случае выявления нарушения? Пунктом 39 ч. 1 ст. 116 БКУ определено, что к нарушениям бюджетного законодательства относится нарушение требований ст. 28 БКУ относительно обнародования и доступности информации о бюджете.
При этом ч. 1 ст. 2123 Кодекса Украины об административных правонарушениях от 07.12.84 г. № 8073-X предусмотрена ответственность за необнародование информации, обязательное обнародование которой предусмотрено, в частности, Законом № 2939. На это указал Представитель Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека в письме № 168.
Также Минфин в письме № 1901 отметил, что за нарушение требований Закона Украины «Об открытости использования публичных средств» от 11.02.2015 г. № 183-VIII предусмотрена ответственность, которую несут руководители распорядителей и получателей средств местных бюджетов (ст. 4 Закона).
К таким нарушениям отнесены:
— необнародование информации в соответствии с Законом;
— обнародование недостоверной, неточной или неполной информации;
— несвоевременное обнародование информации.
Как видим, статья одна, а вопросов много. Действенный контроль со стороны общественности, которая является основой демократического общества, возможен лишь при условии надлежащего соблюдения всеми органами принципов прозрачности и публичности деятельности. Итак, ожидаем дальнейших разъяснений уполномоченных органов по этим вопросам.
Оксана КУЧЕРОВА, юрист
