Міністерство фінансів України розглянуло звернення <…> щодо застосування окремих норм бюджетного законодавства в частині проведення публічного представлення та публікації інформації про бюджет та повідомляє.
Одним із важливих принципів функціонування бюджетної системи України є публічність інформації про бюджет, який передбачає інформування громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів (підпункт 10 частини першої статті 7 Бюджетного кодексу України (далі — Кодекс).
Інформація про бюджет оприлюднюється шляхом публікації документів, пов’язаних зі складанням проекту бюджету, його затвердженням та виконанням відповідно до вимог, визначених Кодексом, та іншими нормативно-правовими актами.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування забезпечують публікацію інформації про місцеві бюджети, в тому числі рішень про місцевий бюджет та квартальних звітів про їх виконання (частина четверта статті 28 Кодексу).
Інформація про бюджет оприлюднюється з додержанням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» в частині оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних (частина шоста статті 28 Кодексу). Умови та порядок забезпечення доступу до інформації про використання коштів державного і місцевих бюджетів визначаються Законом України «Про відкритість використання публічних коштів».
Рішення про місцевий бюджет має бути оприлюднене не пізніше ніж через десять днів з дня його прийняття у газетах, визначених Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними місцевими радами.
Інформація про виконання місцевого бюджету має містити показники відповідного бюджету за загальним та спеціальним фондами про доходи (деталізовано за видами доходів, які забезпечують надходження не менше 3 відсотків загального обсягу доходів відповідного бюджету) та про видатки і кредитування (деталізовано за групами функціональної класифікації видатків та кредитування бюджету), фінансування, а також показники про стан місцевого боргу та надання місцевих гарантій. Такі показники наводяться порівняно з аналогічними показниками за відповідний період попереднього бюджетного періоду із зазначенням динаміки їх зміни (частина третя статті 28 Кодексу).
Інформація про виконання місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) підлягає обов’язковій публікації не пізніше 1 березня року, що настає за роком звіту, у газетах, визначених відповідними місцевими радами (частина п‘ята статті 28 Кодексу).
Крім цього, частиною п’ятою статті 28 Кодексу визначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі:
здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені рішенням про місцевий бюджет, відповідно до вимог та за формою, встановленими Міністерством фінансів України, до 15 березня року, що настає за звітним;
оприлюднюють шляхом розміщення на своїх офіційних сайтах паспорти бюджетних програм на поточний бюджетний період (включаючи зміни до паспортів бюджетних програм) у триденний строк з дня затвердження таких документів та звіти про виконання паспортів бюджетних програм за звітний бюджетний період, включаючи інформацію про стан реалізації інвестиційних проектів за бюджетними програмами із зазначенням ступеня їх готовності та обсягів коштів, необхідних для завершення таких проектів, у триденний строк після подання таких звітів до місцевих фінансових органів. Форма паспорта бюджетної програми місцевого бюджету та звіту про його виконання, а також порядок їх складання, затверджені наказом Міністерства фінансів України від 26.08.2014 р. № 836, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 10.09.2014 р. за № 1104/25881.
Разом з інформацією про бюджет головні розпорядники бюджетних коштів публікують оголошення про час та місце проведення публічного представлення такої інформації.
Публічне представлення інформації про виконання місцевих бюджетів (крім бюджетів сіл і селищ) відповідно до показників, бюджетні призначення щодо яких затверджені рішенням про місцевий бюджет, здійснюється до 20 березня року, що настає за звітним. Інформація про час і місце публічного представлення такої інформації публікується разом з інформацією про виконання відповідних бюджетів.
Публічне представлення інформації про виконання бюджету села, селища здійснюється у порядку, визначеному відповідною місцевою радою.
Наказом Міністерства фінансів України від 01.12.2010 р. № 1489 на виконання вимог частини п’ятої статті 28 Кодексу та з метою забезпечення єдиних підходів до проведення публічного представлення головними розпорядниками коштів державного бюджету інформації про виконання Державного бюджету України за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені їм законом про Державний бюджет України, затверджено Вимоги та форми публічного представлення головними розпорядниками коштів державного бюджету інформації про бюджет.
Разом з цим проектом Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо правового підґрунтя для запровадження середньострокового бюджетного планування)», внесеним Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України (реєст. № 8044 від 15.02.2018 р.), пропонується доповнити Кодекс положеннями щодо підвищення рівня доступності інформації про бюджет, зокрема в частині:
публічного представлення інформації про виконання бюджетних програм, у тому числі досягнення їх результативних показників;
оприлюднення інформації про досягнення цілей та показників результату діяльності головних розпорядників бюджетних коштів за звітний бюджетний період та результатів оцінки ефективності бюджетних програм.
При цьому скасовується норма щодо встановлення Міністерством фінансів України вимог та форми публікації інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).
З огляду на зазначене та керуючись принципом єдності бюджетної системи, публікація у поточному році головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені рішеннями про місцевий бюджет на 2017 рік, повинна здійснюватися відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 01.12.2010 р. № 1489.
Директор Департаменту місцевих бюджетів Є. Кузькін
Коментар редакції
Оприлюднення інформації про бюджет
Запорукою демократичного суспільства є дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування принципів прозорості та публічності прийняття рішень, що, зокрема, полягає в інформуванні громадськості з питань складання, розгляду, затвердження, виконання державного та місцевих бюджетів, а також контролю за їх виконанням.
Закон України «Про внесення змін до статті 28 Бюджетного кодексу України щодо доступу до інформації про бюджетні показники у формі відкритих даних» № 313-VIII був прийнятий 09.04.2015 р., але й на сьогодні постає багато суперечливих питань щодо його тлумачення. Для того щоб розвіяти сумніви з приводу правильного розуміння думки законодавця, Мінфін надав певні роз’яснення у листі, що коментується.
При цьому були поставлені запитання щодо такого: вимога щодо публікації інформації про місцевий бюджет встановлена ч. 4 ст. 28 Бюджетного кодексу України (далі − БКУ), але має дещо абстрактний зміст, оскільки не зовсім зрозуміло, що саме повинні оприлюднити органи місцевого самоврядування (далі — ОМС) і яким чином.
Мінфін у листі, що коментується, зазначив, що під інформацією про бюджет розуміються документи, які пов’язані зі складанням проекту бюджету, його затвердженням та виконанням відповідно до вимог БКУ та інших нормативно-правових актів. Як бачимо, Мінфін стоїть на позиції розширеного тлумачення цього поняття.
Цікаво, що його позиція не була постійно однаковою. У своєму листі від 12.06.2017 р. № 05110-18/23-2139/2/1901 (далі — лист № 1901) Мінфін сконструював речення таким чином, що під інформацією про місцевий бюджет розуміється тільки рішення про місцевий бюджет та квартальні звіти про його виконання.
На нашу думку, позиція Мінфіну в листі, що коментується, є більш прийнятною з урахуванням тієї конструкції норми, яку закріпив законодавець у ст. 28 БКУ (словосполучення «у тому числі» вказує на невичерпний перелік інформації, що може бути оприлюднена, а тому тільки рішенням про місцевий бюджет та квартальним звітом про його виконання не можна обмежитись). І це є логічним, адже ті бюджети, щодо яких застосовується програмно-цільовий метод, мають оприлюднювати також інформацію, яка стосується бюджетних програм. На це також звернув увагу Мінфін у листі.
Отже, інформація про бюджет повинна бути оприлюднена максимально повно для забезпечення її прозорості та публічності, що є важливою ознакою демократичного розвитку країни.
Декілька слів про оприлюднення інформації у разі застосування ПЦМ у бюджетному процесі.
Як правильно зазначив Мінфін у листі, що коментується, згідно із ст. 28 БКУ головні розпорядники коштів місцевих бюджетів у разі застосування ПЦМ у бюджетному процесі:
— здійснюють публічне представлення та публікацію інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені рішенням про місцевий бюджет, відповідно до вимог та за формою, встановленими Мінфіном, до 15 березня року, що настає за звітним;
— оприлюднюють шляхом розміщення на своїх офіційних сайтах паспорти бюджетних програм на поточний бюджетний період (включаючи зміни до паспортів бюджетних програм) у триденний строк з дня затвердження таких документів та звіти про виконання паспортів бюджетних програм за звітний бюджетний період, включаючи інформацію про стан реалізації інвестиційних проектів за бюджетними програмами із зазначенням ступеня їх готовності та обсягів коштів, необхідних для завершення таких проектів, у триденний строк після подання таких звітів до місцевих фінансових органів.
Цікавим є також питання законодавчого врегулювання процесу публічного представлення інформації про виконання місцевого бюджету. Чим необхідно керуватися і які встановлені вимоги щодо такого процесу? Публічне представлення інформації про виконання «великих» місцевих бюджетів певним чином урегульовано БКУ, а от публічне представлення інформації про виконання бюджету села, селища повинно здійснюватися у порядку, визначеному відповідною місцевою радою.
Тож селища та села мають у цьому питанні керуватися місцевими нормативними документами.
Мінфін у листі, що коментується, нагадав, що державні бюджети у цьому питанні мають керуватися наказом Мінфіну «Про затвердження Вимог та форм публічного представлення головними розпорядниками коштів державного бюджету інформації про бюджет» від 01.12.2010 р. № 1489 (далі — наказ № 1489).
Але водночас Мінфін наголосив на тому, що, керуючись принципом єдності бюджетної системи, публікація у поточному році головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів інформації про бюджет за бюджетними програмами та показниками, бюджетні призначення щодо яких визначені рішеннями про місцевий бюджет на 2017 рік, повинна здійснюватися також відповідно до вимог наказу № 1489.
На жаль, не на всі питання, які нас цікавлять, ми знайшли відповіді у листі, що коментується, а тому маємо те, що маємо. Зокрема, незрозумілим є питання публікації інформації про бюджет в інших джерелах інформації, оскільки БКУ встановлює вимоги щодо її оприлюднення саме в газетах. Окрім такої публікації, чи потрібно інформацію про бюджет одночасно оприлюднювати на власному сайті та на порталі: data.gov.ua?
Відповідно до положень БКУ інформація про бюджет оприлюднюється з додержанням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. № 2939-VІ (далі — Закон № 2939) в частині оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних. Так, ч. 1 ст. 101 цього Закону вказує, що розпорядники інформації зобов’язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати та регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.
Пункт 2 ч. 1 ст. 15 Закону № 2939 передбачає, що розпорядники публічної інформації зобов’язані оприлюднювати, зокрема, нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, а ч. 2 зазначеної правової норми передбачає, що ці акти підлягають обов’язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше 5 робочих днів з дня затвердження документа.
У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації.
Свого часу експерт із фінансових питань надавав роз’яснення у матеріалі «Оприлюднення інформації про бюджет та бюджетні програми» (див. «Бюджетна бухгалтерія», 2017, № 10), в якому було зазначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів у разі відсутності власного сайту можуть оприлюднити інформацію на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних: http://data.gov.ua.
Крім того, така ж думка міститься й у листі Мінфіну від 12.06.2017 р. № 05110-18/23-2139/2/1901 (ср. ). У ньому зазначено, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів у разі відсутності власного сайту можуть оприлюднювати інформацію на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних: http://data.gov.ua.
Також розглянемо, яким чином проводиться моніторинг за оприлюдненням такої інформації і яка відповідальність установлена за порушення цих вимог.
Відповідно до ст. 14 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23.12.97 р. № 776/97-ВР одним із його обов’язків є здійснення парламентського контролю за дотриманням права на доступ до публічної інформації.
Згідно з листом Представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 23.05.2017 р. № 11/14-289918.17/20-168 (далі — лист № 168) контроль за додержанням вимог Закону № 2939 в частині оприлюднення публічної інформації у формі відкритих даних здійснюється шляхом моніторингу Єдиного веб-порталу відкритих даних, сайтів розпорядників інформації та за результатами розгляду звернень громадян.
Яка ж відповідальність установлена в разі виявлення порушення? Пунктом 39 ч. 1 ст. 116 БКУ визначено, що до порушень бюджетного законодавства відноситься порушення вимог ст. 28 БКУ щодо оприлюднення та доступності інформації про бюджет.
При цьому ч. 1 ст. 2123 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 07.12.84 р. № 8073-X передбачено відповідальність за неоприлюднення інформації, обов’язкове оприлюднення якої передбачено, зокрема, Законом № 2939. На це вказав Представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у листі № 168.
Також Мінфін у листі № 1901 зазначив, що за порушення вимог Закону України «Про відкритість використання публічних коштів» від 11.02.2015 р. № 183-VIII передбачена відповідальність, яку несуть керівники розпорядників та одержувачів коштів місцевих бюджетів (ст. 4 Закону).
До таких порушень віднесено:
— неоприлюднення інформації відповідно до Закону;
— оприлюднення недостовірної, неточної або неповної інформації;
— несвоєчасне оприлюднення інформації.
Як бачимо, стаття одна, а запитань багато. Дієвий контроль із боку громадськості, що є основою демократичного суспільства, можливий лише за умови належного дотримання всіма органами принципів прозорості та публічності діяльності. Отже, очікуємо на подальші роз’яснення уповноважених органів з цих питань.
Оксана КУЧЕРОВА, юрист
