Ремонт дорог: за чьи средства?

Виды дорог

В первую очередь предлагаем разобраться, какие вообще бывают виды дорог.

Отношения, связанные с функционированием и развитием автомобильных дорог, регулирует Закон № 2862¹.

¹ Закон Украины «Об автомобильных дорогах» от 08.09.2005 г. № 2862-IV.

Начнем с определения.

Автомобильная дорога — это линейный комплекс инженерных сооружений, предназначенный для непрерывного, безопасного и удобного движения транспортных средств.

Виды автомобильных дорог для удобства изобразим схематически.

Классификация автомобильных дорог

Теперь рассмотрим, кто именно и в какие сроки утверждает конкретные перечни дорог и определяет принадлежность к дорогам государственного или местного значения.

Управление автомобильными дорогами общего пользования государственного значения осуществляет Государственное агентство автомобильных дорог Украины (Укравтодор). Действует Укравтодор на основании Положения № 439².

² Положение о Государственном агентстве автомобильных дорог Украины, утвержденное постановлением КМУ от 10.09.2014 г. № 439.

Укравтодор имеет органы управления на местах — Службы автомобильных дорог.

Улицы же и дороги городов и других населенных пунктов находятся в ведении ОМС и являются коммунальной собственностью. Соответственно управление функционированием и развитием улиц и дорог городов и других населенных пунктов осуществляют ОМС, в ведении которых они находятся (ст. 17 Закона № 2862).

Кто должен ремонтировать?

Теперь выясним, кто именно должен финансировать ремонт и содержание дорог.

Источник финансирования дорог зависит от того, в чьем управлении находится такая дорога. Так, содержание дорог государственного значения должно осуществляться за государственные средства Укравтодором.

С 2018 года в составе специального фонда госбюджета создан Государственный дорожный фонд. Источниками формирования Государственного дорожного фонда являются (ст. 3 Закона № 1562³ и ч. 2 ст. 24² БКУ):

³ Закон Украины «Об источниках финансирования дорожного хозяйства Украины» от 18.09.91 г. № 1562-ХІІ.

1) акцизный налог с произведенных в Украине и ввезенных на таможенную территорию Украины горючего и транспортных средств;

2) ввозная пошлина на нефтепродукты и транспортные средства и шины к ним;

3) плата за проезд по автомобильным дорогам транспортных средств и других самоходных машин и механизмов, весовые или габаритные параметры которых превышают нормативные;

4) средства спецфонда Госбюджета, полученные путем привлечения государством кредитов (займов) от банков, иностранных государств и международных финансовых организаций на развитие сети и содержание автомобильных дорог общего пользования;

5) плата за проезд по платным автомобильным дорогам общего пользования государственного значения;

6) концессионные платежи — в случае строительства и эксплуатации автомобильных дорог на условиях концессии;

7) прочие поступления, предусмотренные Госбюджетом.

Теперь о средствах местных бюджетов. Как свидетельствует письмо ГлавКРУ от 12.06.2009 г. № 07-14/735, раньше ОМС не имели права финансировать ремонт дорог, находящихся в государственной собственности и в ведении Укравтодора. В частности, в упомянутом письме указано: «Если дороги находятся в ведении соответствующего сельского совета, то он может проводить соответствующие ремонты за счет средств местного бюджета. Однако средства местного бюджета не должны расходоваться на ремонт дорог, находящихся в ведении органа государственного управления автомобильными дорогами общего пользования».

Поэтому ОМС могли из местных бюджетов финансировать только дороги, находящиеся в коммунальной собственности.

На сегодня же ситуация по финансированию дорог значительно изменилась. И это не может не радовать. Ведь теперь есть по крайней мере надежда на улучшение состояния дорог. Впрочем, уже сегодня можно увидеть положительные сдвиги в этом направлении. Не последнюю роль в этом сыграл тот факт, что теперь ремонт дорог, находящихся в государственной собственности, можно финансировать не только из государственного бюджета. Расходы на эти цели можно осуществлять и за счет средств местных бюджетов.

Так, к расходам, которые можно проводить из всех местных бюджетов, в частности, относятся расходы на капитальный и текущий ремонт улиц и дорог населенных пунктов и других дорог, являющихся составляющими автомобильных дорог государственного значения (как софинансирование на договорных началах). Это черным по белому прописано в п.п. «в» п. 10 ч. 1 ст. 91 БКУ.

С учетом этого, соответствующие ОМС имеют права и полномочия, определенные Законом № 280⁴ и Законом № 2862. Рассмотрим их в таблице ниже.

⁴ Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР.

Софинансирование

Мы с вами уже выяснили, кто и за какие средства должен ремонтировать дороги. Теперь рассмотрим, каков же порядок софинансирования ремонта дорог из местных бюджетов.

К сожалению, четкого и конкретного порядка софинансирования таких мероприятий, определенного на законодательном уровне, сейчас не существует. Так, чтобы местный совет смог профинансировать ремонт дороги, в первую очередь следует принять соответствующую местную программу и предусмотреть средства в местном бюджете. При этом можно использовать как средства общего фонда бюджета, так и средства спецфонда.

Если местный совет планирует проводить ремонт дороги, находящейся в государственной собственности, как софинансирование совместно со Службой автомобильных дорог, то механизм такого софинансирования из местного и государственного бюджетов следует прописать в решении совета о софинансировании проекта.

Как правило, Службы автомобильных дорог, подведомственные Укравтодору, осуществляют функции по управлению автодорогами общего пользования государственного значения и выступают в качестве получателей бюджетных средств, направляемых на развитие их сети по соответствующим программам ремонта и содержания дорог.

Конечно, такой получатель должен быть включен в сеть главного распорядителя бюджетных средств — соответствующего ОМС.

Объемы финансирования дорожных работ и содержания дорог государственного значения определяет Укравтодор в зависимости от выделенных на это средств в госбюджете на соответствующий год и протяженности дорог в регионах.

Местный совет, имеющий желание и средства на проведение ремонта дороги, должен обратиться в соответствующую Службу автомобильных дорог с просьбой включить дорогу, нуждающуюся в ремонте, в региональную программу ремонта дорог на основе софинансирования на соответствующий год.

Таким образом, местный совет сможет провести ремонт дорог, балансодержателем которых выступает Служба автомобильных дорог, за счет местного бюджета. В свою очередь, это позволит Службе автомобильных дорог составить собственные планы по ремонту, учитывая прежде всего интенсивность движения транспортных средств по той или иной дороге государственного значения для определения объема необходимых работ.

Дальше соответствующая Служба автомобильных дорог как балансодержатель этой дороги разрабатывает проект, готовит сметную документацию и начинает выполнять дорожные работы.

Также на условиях софинансирования могут проводиться ремонты дорог общего пользования местного значения. Ведь в рамках реформирования системы управления дорожным хозяйством с начала 2018 года автодороги общего пользования местного значения перешли из сферы управления Укравтодора к областным госадминистрациям.

Чтобы точно не запутаться, кому и какие дороги принадлежат, кто является балансодержателем и должен проводить ремонт, приведем схему.

Принадлежность и содержание дорог

Теперь приведем примерный алгоритм действий при софинансировании ремонта дорог из местного бюджета. Считаем, что этот алгоритм приемлем как для софинансирования ОМС ремонта дорог государственного значения (находятся в ведении Укравтодора), так и для софинансирования ремонта дорог местного значения (находятся в ведении облгосадминистраций).

Балансодержателю дороги (Служба автомобильных дорог, соответствующее государственное или коммунальное предприятие и т. п.) соответствующий ОМС, планирующий софинансировать ремонт дорог, подает обращение, в котором указывает:

• запланированный в местном бюджете объем средств на ремонт дорог общего пользования государственного или местного значения;

• объект работ;

• вид работ (капитальный или текущий ремонт, эксплуатационное содержание, ямочный ремонт и т. п.).

Решением сессии ОМС выделяет средства из местного бюджета и определяет заказчика работ и получателя средств.

По каждому объекту работ заказчик совместно с представителями ОМС составляют дефектный акт и ведомость работ.

Согласно решению сессии заказчик совместно с ОМС составляют финансовые документы (лимитная справка, план использования бюджетных средств, разрешение на предварительную оплату и т. п.). После этого заказчик открывает счет, на который получит средства из соответствующего местного бюджета, в Госказначейской службе.

Фактическое выполнение работ и их оплата согласно календарному плану и плану финансирования работ.

Прием выполненных работ инженерами технического контроля заказчика. Контроль за качеством работ по новому строительству, реконструкции и капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования осуществляют в соответствии с постановлением № 1065⁵.

⁵ Постановление КМУ «Об утверждении требований по проведению контроля качества работ по новому строительству, реконструкции и капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования» от 28.12.2016 г. № 1065.

Также обратим ваше внимание на следующий момент. Средства из местных бюджетов выделяются не путем предоставления межбюджетных трансфертов, а перечисляются непосредственно субъектам хозяйствования — балансодержателям дорог и заказчикам работ. А значит, эти средства могут считаться госпомощью субъекту хозяйствования. Тем более, что суммы на ремонт дорог немалые и вполне возможно «перевалят» за 200 тыс. евро за три года. К чему здесь эта кругленькая сумма? Сейчас объясним — и для этого обратимся к нормам Закона № 1555⁶.

⁶ Закон Украины «О государственной помощи субъектам хозяйствования» от 01.07.2014 г. № 1555-VII.

Напомним: государственная помощь заключается в передаче ресурсов государства или местных ресурсов отдельным субъектам хозяйствования, а также в потерях доходов соответствующих бюджетов.

В случае принятия ОМС соответствующих решений о поддержке субъекта хозяйствования у такого ОМС возникает обязанность ежегодно сообщать об этом в Антимонопольный комитет Украины (далее — АМК).

Сделать это следует перед принятием решения о предоставлении такой государственной помощи, если ее объем превышает размер незначительной помощи.

Незначительная государственная помощь — это государственная помощь одному субъекту хозяйствования, совокупный размер которой независимо от ее формы и источников не превышает за любой трехлетний период сумму, эквивалентную 200 тыс. евро. Такой размер определен п. 9 ч. 1 ст. 1 Закона № 1555 (ср. ).

Поэтому при предоставлении субъекту хозяйствования средств местных бюджетов в сумме свыше 200 тыс. евро за трехлетний период ОМС должен согласовать этот вопрос с АМК.

В то же время в отношении проведения софинансирования ремонта дорог на сегодня уже сложилась определенная практика рассмотрения такого финансирования АМК.

И эта практика свидетельствует, что АМК не расценивает предоставление таких средств как государственную помощь, даже если ее сумма превышает 200 тыс. евро за три года.

При этом АМК применяют, в частности, такие обоснования:

• коммунальное предприятие создано с целью удовлетворения общественности в работах и услугах жилищно-коммунального хозяйства, в частности в выполнении работ по ремонту, строительству дорог, мостов и т. п.;

• коммунальное предприятие (получатель средств) выполняет функции, в частности по содержанию дорог, которые являются общедоступными (бесплатными);

• услуги коммунального предприятия по проведению ремонтных работ предоставляются населению бесплатно, не реализуются на рынке и не принимают участия в хозяйственном обороте;

• для того чтобы хозяйственная деятельность субъекта могла искажать конкуренцию, помощь соответствующему субъекту должна касаться деятельности по производству товаров (работ/услуг), имеющих стоимостный характер и ценовую определенность и участвующих в хозяйственном обороте на рынке, чего в данном случае нет.

В любом случае, прежде чем выделить субъекту хозяйствования средства из местного бюджета в сумме, превышающей установленный размер незначительной государственной помощи, советуем ОМС сообщить об этом в АМК. Ведь окончательное решение о принадлежности или непринадлежности таких средств к государственной помощи принимает именно АМК.

Применение КПКРК и КЭКР

В случае когда ОМС планирует расходы на ремонт дорог местного значения и самостоятельно является заказчиком работ, расходы нужно предусматривать по КПКРК 7461 «Содержание и развитие автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры за счет средств местного бюджета».

В смете местного совета расходы на эти цели нужно запланировать по КЭКР 2240 «Оплата услуг (кроме коммунальных)» или 3132 «Капитальный ремонт других объектов» — в зависимости от вида ремонта (капитальный или текущий).

Если проводится ремонт на условиях софинансирования и ОМС выделяет средства соответствующему получателю бюджетных средств — балансодержателю дорог, следует применять КЭКР 2610 «Субсидии и текущие трансферты предприятиям (учреждениям, организациям)» или 3210 «Капитальные трансферты предприятиям (учреждениям, организациям)». Опять же выбор КЭКР будет зависеть от вида ремонтных работ, которые запланировано провести.