Ремонт доріг: за чий кошт?

Види доріг

Насамперед пропонуємо розібратися, які взагалі бувають види доріг.

Відносини, пов’язані з функціонуванням та розвитком автомобільних доріг, регулює Закон № 2862¹.

¹ Закон України «Про автомобільні дороги» від 08.09.2005 р. № 2862-IV.

Почнемо з визначення.

Автомобільна дорога — це лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів.

Види автомобільних доріг для зручності зобразимо схематично.

Класифікація автомобільних доріг

Тепер розглянемо, хто саме та в які строки затверджує конкретні переліки доріг і визначає належність до доріг державного чи місцевого значення.

Управління автомобільними дорогами загального користування державного значення здійснює Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор). Діє Укравтодор на підставі Положення № 439².

² Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, затверджене постановою КМУ від 10.09.2014 р. № 439.

Укравтодор має органи управління на місцях — Служби автомобільних доріг.

Вулиці ж і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні ОМС та є комунальною власністю. Відповідно управління функціонуванням та розвитком вулиць і доріг міст та інших населених пунктів здійснюють ОМС, у віданні яких вони перебувають (ст. 17 Закону № 2862).

Хто має ремонтувати?

Тепер з’ясуймо, хто саме має фінансувати ремонт та утримання доріг.

Джерело фінансування доріг залежить від того, в чиєму управлінні знаходиться така дорога. Так, утримання доріг державного значення має здійснюватися за державні кошти Укравтодором.

З 2018 року у складі спеціального фонду держбюджету створено Державний дорожній фонд. Джерелами формування Державного дорожнього фонду є (ст. 3 Закону № 1562³ та ч. 2 ст. 24² БКУ):

³ Закон України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» від 18.09.91 р. № 1562-ХІІ.

1) акцизний податок з вироблених в Україні та ввезених на митну територію України пального і транспортних засобів;

2) в візне мито на нафтопродукти і транспортні засоби та шини до них;

3) плату за проїзд автомобільними дорогами транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів, вагові або габаритні параметри яких перевищують нормативні;

4) кошти спецфонду Держбюджету, отримані шляхом залучення державою кредитів (позик) від банків, іноземних держав і міжнародних фінансових організацій на розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування;

5) плату за проїзд платними автомобільними дорогами загального користування державного значення;

6) к онцесійні платежі — у разі будівництва та експлуатації автомобільних доріг на умовах концесії;

7) ін ші надходження, передбачені Держбюджетом.

Тепер стосовно коштів місцевих бюджетів. Як свідчить лист ГоловКРУ від 12.06.2009 р. № 07-14/735, раніше ОМС не мали права фінансувати ремонт доріг, які перебували у державній власності та знаходилися у віданні Укравтодору. Зокрема, у згаданому листі зазначено: «Якщо дороги знаходяться у віданні відповідної сільської ради, то вона може проводити відповідні ремонти за рахунок коштів місцевого бюджету. Проте кошти місцевого бюджету не повинні витрачатися на ремонт доріг, які знаходяться у віданні органу державного управління автомобільними дорогами загального користування».

Тож ОМС могли з місцевих бюджетів фінансувати лише дороги, які перебували у комунальній власності.

На сьогодні ж ситуація щодо фінансування доріг значно змінилася. І це не може не тішити. Адже тепер є принаймні надія на поліпшення стану доріг. Утім, уже сьогодні можна побачити позитивні зрушення у цьому напрямку. Не останню роль у цьому відіграв той факт, що наразі ремонт доріг, які знаходяться у державній власності, можна фінансувати не лише з державного бюджету. Видатки на ці цілі можна здійснювати і за рахунок коштів місцевих бюджетів. Так, до видатків, що можна проводити з усіх місцевих бюджетів, зокрема, належать видатки капітальний та поточний ремонт вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах).

Це чорним по білому прописано у п.п. «в» п. 10 ч. 1 ст. 91 БКУ.

З огляду на це, відповідні ОМС мають певні права та повноваження, визначені Законом № 280⁴ та Законом № 2862. Розглянемо їх у таблиці нижче.

⁴ Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 р. № 280/97-ВР.

Співфінансування

Ми з вами вже з’ясували, хто та за які кошти має ремонтувати дороги. Тепер розглянемо, який же порядок співфінансування ремонту доріг з місцевих бюджетів.

На жаль, чіткого та конкретного порядку співфінансування таких заходів, визначеного на законодавчому рівні, наразі не існує. Тож, аби місцева рада змогла профінансувати ремонт дороги, насамперед слід прийняти відповідну місцеву програму та передбачити кошти у місцевому бюджеті.

При цьому можна використовувати як кошти загального фонду бюджету, так і кошти спецфонду.

Якщо місцева рада планує проводити ремонт дороги, що перебуває у державній власності, як співфінансування спільно зі Службою автомобільних доріг, то механізм такого співфінансування з місцевого та державного бюджетів слід прописати в рішенні ради про співфінансування проєкту.

Зазвичай Служби автомобільних доріг, підвідомчі Укравтодору, здійснюють функції з управління автошляхами загального користування державного значення і виступають одержувачами бюджетних коштів, які спрямовуються на розвиток їх мережі за відповідними програмами ремонту та утримання доріг.

Звісно, такий одержувач має бути включений до мережі головного розпорядника бюджетних коштів — відповідного ОМС.

Обсяги фінансування дорожніх робіт та утримання доріг державного значення визначає Укравтодор залежно від виділених на це коштів у держбюджеті на відповідний рік та протяжності доріг у регіонах.

Місцева рада, яка має бажання та кошти на проведення ремонту дороги, має звернутись до відповідної Служби автомобільних доріг з проханням включити дорогу, що потребує ремонту, в регіональну програму ремонту доріг на основі співфінансування на відповідний рік.

Таким чином, місцева рада зможе провести ремонт доріг, балансоутримувачем яких виступає Служба автомобільних доріг, за рахунок місцевого бюджету. У свою чергу, це дозволить Службі автомобільних доріг скласти власні плани щодо ремонту, враховуючи передусім інтенсивність руху транспортних засобів по тій чи іншій дорозі державного значення для визначення обсягу необхідних робіт.

Далі відповідна Служба автомобільних доріг як балансоутримувач цієї дороги розробляє проєкт, готує кошторисну документацію та розпочинає виконувати дорожні роботи.

Також на умовах співфінансування можуть проводитися ремонти доріг загального користування місцевого значення. Адже в рамках реформування системи управління дорожнім господарством з початку 2018 року автодороги загального користування місцевого значення перейшли зі сфери управління Укравтодору до обласних держадміністрацій.

Щоб точно не заплутатися, кому та які дороги належать, хто є балансоутримувачем і має проводити ремонт, наведемо схему.

Належність та утримання доріг

Тепер наведемо примірний алгоритм дій при співфінансуванні ремонту доріг із місцевого бюджету.

Вважаємо, що цей алгоритм прийнятний як для співфінансування ОМС ремонту доріг державного значення (знаходяться у відання Укравтодору), так і для співфінансування ремонту доріг місцевого значення (знаходяться у віданні облдержадміністрацій).

До балансоутримувача дороги (Служба автомобільних доріг, відповідне державне чи комунальне підприємство тощо) відповідний ОМС, який має намір співфінансувати ремонт доріг, подає звернення, в якому зазначає:

• запланований у місцевому бюджеті обсяг коштів на ремонт доріг загального користування державного або місцевого значення;

• об’єкт робіт;

• вид робіт (капітальний або поточний ремонт, експлуатаційне утримання, ямковий ремонт тощо).

Рішенням сесії ОМС виділяє кошти з місцевого бюджету і визначає замовника робіт та одержувача коштів.

За кожним об’єктом робіт замовник спільно з представниками ОМС складають дефектний акт та відомість робіт.

Згідно з рішенням сесії замовник спільно з ОМС складають фінансові документи (лімітна довідка, план використання бюджетних коштів, дозвіл на попередню оплату тощо). Після цього замовник відкриває рахунок, на який отримає кошти з відповідного місцевого бюджету, у Держказначейській службі.

Фактичне виконання робіт та їх оплата згідно із календарним планом і планом фінансування робіт.

Прийняття виконаних робіт інженерами технічного контролю замовника. Контроль за якістю робіт з нового будівництва, реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг загального користування здійснюють відповідно до постанови № 1065⁵.Також звернемо вашу увагу на такий момент. Кошти із місцевих бюджетів виділяються не шляхом надання міжбюджетних трансфертів, а перераховуються безпосередньо суб’єктам господарювання — балансоутримувачам доріг та замовниками робіт.

⁵ Постанова КМУ «Про затвердження вимог щодо проведення контролю якості робіт з нового будівництва, реконструкції та капітального ремонту автомобільних доріг загального користування» від 28.12.2016 р. № 1065.

А отже, ці кошти можуть вважатися держдопомогою суб’єкту господарювання. Поготів, що суми на ремонт доріг немалі і цілком можливо «перевалять» за 200 тис. євро за три роки. До чого тут ця кругленька сума? Зараз пояснимо — і для цього звернемось до норм Закону № 1555⁶.

⁶ Закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання» від 01.07.2014 р. № 1555-VII.

Нагадаємо: державна допомога полягає у передачі ресурсів держави чи місцевих ресурсів окремим суб’єктам господарювання, а також у втратах доходів відповідних бюджетів.

У разі прийняття ОМС відповідних рішень про підтримку суб’єкта господарювання, у такого ОМС виникає обов’язок щорічно повідомляти про це Антимонопольний комітет України (далі — АМК). Зробити це слід перед прийняттям рішення про надання такої державної допомоги, якщо її обсяг перевищує розмір незначної допомоги.

Незначна державна допомога — це державна допомога одному суб’єкту господарювання, сукупний розмір якої незалежно від її форми та джерел не перевищує за будь-який трирічний період суму, еквівалентну 200 тис. євро. Такий розмір визначено п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону № 1555 (ср. ).

Таким чином, при наданні суб’єкту господарювання коштів місцевих бюджетів у сумі понад 200 тис. євро за трирічний період ОМС має погодити це питання з АМК.

Водночас щодо проведення співфінансування ремонту доріг на сьогодні вже склалася певна практика розгляду такого фінансування АМК. І ця практика свідчить, що АМК не розцінює надання таких коштів як державну допомогу, навіть якщо її сума перевищує 200 тис. євро за три роки.

При цьому АМК застосовують, зокрема, такі обґрунтування:

• комунальне підприємство створено з метою задоволення громадськості у роботах та послугах житлово-комунального господарства, зокрема виконання робіт з ремонту, будівництва доріг, мостів тощо;

• комунальне підприємство (отримувач коштів) виконує функції, зокрема з утримання доріг, які є загальнодоступними (безоплатними);

• послуги комунального підприємства щодо проведення ремонтних робіт надаються населенню безкоштовно, не реалізуються на ринку та не беруть участі у господарському обороті;

• щоб господарська діяльність суб’єкта могла спотворювати конкуренцію, допомога відповідному суб’єкту повинна стосуватись діяльності щодо виробництва товарів (робіт/послуг), які мають вартісний характер і цінову визначеність та беруть участь у господарському обороті на ринку, чого в цьому випадку немає.

Тож перехування коштів комунальному підприємтсву навряд чи буде визнано державною допомогою. У будь-якому разі перш ніж виділити суб’єкту господарювання кошти з місцевого бюджету у сумі, яка перевищує встановлений розмір незначної державної допомоги, радимо ОМС повідомити про це АМК. Адже остаточне рішення щодо належності чи неналежності таких коштів до державної допомоги приймає саме АМК.

Застосування КПКВК та КЕКВ

У разі коли ОМС планує видатки на ремонт доріг місцевого значення і самостійно є замовником робіт, видатки треба передбачати за КПКВК 7461 «Утримання та розвиток автомобільних доріг та дорожньої інфраструктури за рахунок коштів місцевого бюджету».

У кошторисі місцевої ради видатки на ці цілі потрібно запланувати за КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» або 3132 «Капітальний ремонт інших об’єктив» — залежно від виду ремонту (капітальний чи поточний).

Якщо проводиться ремонт на умовах співфінансування і ОМС виділяє кошти відповідному одержувачу бюджетних коштів — балансоутримувачу доріг, слід застосовувати КЕКВ 2610 «Субсидії та поточні трансферти підприємствам (установам, організаціям)» або 3210 «Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям)».

Знову ж таки вибір КЕКВ залежатиме від виду ремонтних робіт (капітальний чи поточний), які заплановано провести.