Ответ на вопрос начнем с профильного для органов местного самоуправления (далее — ОМС) Закона № 2801. В частности, ч. 11 ст. 59 этого Закона гласит, что акты ОМС подлежат обязательному обнародованию.
1 Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.97 г. № 280/97-ВР.
Кроме того, местные власти должны предоставлять «свое творчество» на основании запросов всех интересующихся. Руководствоваться при этом им нужно Законом № 29392.
2 Закон Украины «О доступе к публичной информации» от 13.01.2011 г. № 2939-VI.
Обратите внимание: акты органов и должностных лиц местного самоуправления нормативно-правового характера вступают в силу лишь со дня их официального обнародования, если органом или должностным лицом не установлен более поздний срок (ч. 5 ст. 59 Закона № 280).
Однако важна не только обязанность, но и механизм реализации. Можно ли его сегодня отыскать в законодательстве?
В первую очередь заслуживают внимания положения Закона № 2939.
Во-первых, он определяет способы обнародования. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 5 Закона № 2939 доступ к информации обеспечивается путем систематического и оперативного ее обнародования:
— в официальных печатных изданиях;
— на официальных веб-сайтах в сети Интернет;
— на едином государственном веб-портале открытых данных;
— на информационных стендах;
— любым иным способом.
Во-вторых, ст. 15 Закона № 2939 устанавливает сроки для обнародования. Так, нормативно-правовые акты и акты индивидуального действия (кроме внутриорганизационных) обнародуются незамедлительно, но не позднее 5 рабочих дней со дня утверждения документа. Если у местных властей есть официальный веб-сайт, то такая информация размещается с указанием даты обнародования документа и даты обновления.
Как видим, Закон № 2939 не закрепляет жестких ограничений для способов обнародования актов. ОМС, особенно в небольших населенных пунктах, этим пользуются, ограничиваясь по обыкновению лишь информационным стендом. Вписывается ли такой способ в действующее законодательство? Судя по тому, что написано выше, вроде бы да…
Однако не спешите с выводами. Есть особая «каста» нормативно-правовых актов. Для них размещения на информационной доске недостаточно. Речь идет о регуляторных актах. Порядок их обнародования регулируется Законом № 11603.
Но вначале о том, что же такое регуляторный акт. Определение этого термина, приведенное в ст. 1 Закона № 1160, позволяет выделить несколько специфических признаков.
В частности, такой документ:
(1) должен приниматься регуляторным органом (ОМС сюда вписывается); (2) устанавливает, меняет или упраздняет нормы права; (3) применяется неоднократно и касается неопределенного круга лиц; (4) документ в целом либо его отдельные положения направлены на правовое регулирование хозотношений или административных отношений между регуляторными органами или органами госвласти и хозсубъектами (сюда вполне вписываются решения ОМС об установлении местных налогов, их ставок, предоставлении «местных» льгот, утверждении нормативной денежной оценки земли и т. п.).
В соответствии с ч. 5 ст. 12 Закона № 1160 регуляторные акты, принятые органами и должностными лицами ОМС, официально обнародуются в печатных СМИ соответствующих советов. Если таковых нет — в местных печатных СМИ, определенных этими органами и должностными лицами. На все про все — 10 дней после принятия и подписания акта.
О такой особенности в обнародовании регуляторного акта местного совета в свое время говорилось и в письме Госпредпринимательства от 27.09.2012 г. № 3781. Вывод этого госоргана не дает простора для различных толкований: способ, предусмотренный ст. 12 Закона № 1160, является исключительным!
Таким образом, «самоуправленцы» никак не смогут обойтись без привлечения печатных СМИ.
Однако заметьте: на сегодня госорганы и ОМС не вправе выступать учредителями (соучредителями) печатных СМИ. Причина тому — Закон № 9174, который прописал такой запрет в ч. 2 ст. 8 Закона Украины «О печатных средствах массовой информации (прессе) в Украине» от 16.11.92 г. № 2782-XII.
В связи с этим у местных властей, которые не имеют своих изданий (а таковых благодаря Закону № 917 скоро не будет ни у кого из них), простора для маневра не так уж и много. Свое СМИ они основать не смогут. А те, кто печатное издание создал ранее, должны выйти из состава учредителей, руководствуясь требованиями Закона № 917.
Остается одно: ОМС для обнародования регуляторных актов должны обращаться за помощью к негосударственным местным печатным СМИ. И работать с последними на основании договоров.
Резюмируем сказанное: регуляторный акт ОМС, обнародованный на информационной доске, считается недействующим. Единственный способ официального обнародования таких актов — их опубликование в печатных СМИ.
А напоследок в качестве бонуса поговорим о том, как воспользоваться ситуацией, когда местный совет пренебрег требованиями законодательства.
И дело здесь в том, что обнародование документа напрямую связано с его вступлением в силу.
В качестве яркого примера возьмем ситуацию с решением местного совета о нормативной денежной оценке земли. В судебной практике встречались случаи, когда, основываясь на недействительности неопубликованных актов, последующие действия ОМС признавались незаконными.
В частности, дела касались одностороннего внесения изменений в договор по поводу «земельной» арендной платы. В соответствии с условиями соглашения последняя пересматривалась в связи с изменениями нормативной денежной оценки (см., например, постановление Днепропетровского апелляционного хозяйственного суда от 12.02.2015 г. по делу № 912/3200/145).
5 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42706603.
Кроме того, воспользовавшись подобной ситуацией, можно, например, «сместить» начало отсчета срока исковой давности. Так, Киевский апелляционный админсуд в своем определении от 30.10.2014 г. по делу № 367/7211/13-а6 встал на сторону истца. Иск касался обжалования одного из решений горсовета. Срок исковой давности отсчитывали не от даты предполагаемого вступления акта в силу, а с момента, когда «пострадавший» узнал о его существовании. Основанием послужило то, что ОМС не смог доказать факт опубликования спорного решения. В материалах же дела значилась только дата, когда истец узнал о существовании нормативного акта.
6 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41329611.
Но, несмотря на наличие позитивной судебной практики, готовьтесь к борьбе за свою позицию. Фемида может повернуться к вам спиной. Например, Харьковский апелляционный админсуд в своем определении от 06.11.2016 г. по делу № 820/6988/157 признал обнародованным, по сути, регуляторный акт, размещенный на информационном стенде. ВАСУ, в свою очередь, считает обнародованными акты, размещенные на сайте совета (см., например, определение ВАСУ от 03.12.2015 г. по делу № 711/9574/14-а8).
7 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/58812816.
8 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/54226927.
В целом, правовое регулирование «выпускания в народ» нормативки ОМС имеет множество «дыр». А законность обнародования решения совета на информационной доске зависит от вида акта. Однако в подобной ситуации, как ни странно, есть и свои плюсы. Все можно обратить в свою пользу.
