Відповідь на запитання розпочнемо з профільного для органів місцевого самоврядування (далі — ОМС) Закону № 2801. Зокрема, ч. 11 ст. 59 цього Закону свідчить, що акти ОМС підлягають обов’язковому оприлюдненню.
1 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 р. № 280/97-ВР.
Крім того, місцева влада повинна надавати «свою творчість» на підставі запитів. Керуватися при цьому вона має Законом № 29392.
2 Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. № 2939-VI.
Зверніть увагу: акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набувають чинності тільки з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом або посадовою особою не встановлено пізніший строк (ч. 5 ст. 59 Закону № 280).
Проте важливий не тільки обов’язок, а й механізм реалізації. Чи можна його сьогодні відшукати в законодавстві?
Перш за все заслуговують на увагу положення Закону № 2939.
По-перше, він визначає способи оприлюднення.
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону № 2939 доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного її оприлюднення:
— в офіційних друкованих виданнях;
— на офіційних веб-сайтах у мережі Інтернет;
— на єдиному державному веб-порталі відкритих даних;
— на інформаційних стендах;
— у будь-який інший спосіб.
По-друге, ст. 15 Закону № 2939 установлює строки для оприлюднення. Так, нормативно-правові акти і акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних) оприлюднюються негайно, але не пізніше 5 робочих днів з дня затвердження документа. Якщо у місцевої влади є офіційний веб-сайт, то така інформація розміщується із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення.
Як бачимо, Закон № 2939 не закріплює жорстких обмежень для способів оприлюднення актів. ОМС, особливо в невеликих населених пунктах, цим користуються, обмежуючись, зазвичай, тільки інформаційним стендом. Чи вписується такий спосіб у чинне законодавство? Судячи з того, що написано вище, начебто так…
Проте не кваптеся з висновками. Є особлива «каста» нормативно-правових актів. Для них розміщення на інформаційній дошці недостатньо. Ідеться про регуляторні акти. Порядок їх оприлюднення регулюється Законом № 11603.
3 Закон України «Про принципи регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. № 1160-IV.
Але спочатку про те, що ж таке регуляторний акт? Визначення цього терміна, наведене у ст. 1 Закону № 1160, дозволяє виділити декілька специфічних ознак.
Зокрема, такий документ:
(1) повинен прийматися регуляторним органом (орган місцевого самоврядування сюди вписується); (2) установлює, змінює або скасовує норми права; (3) застосовується неодноразово і стосується невизначеного кола осіб; (4) документ у цілому чи його окремі положення спрямовані на правове регулювання госпвідносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або органами держвлади і госпсуб’єктами (сюди цілком вписуються рішення ОМС про встановлення місцевих податків, їх ставок, надання «місцевих» пільг, затвердження нормативної грошової оцінки землі тощо).
Відповідно до ч. 5 ст. 12 Закону № 1160 регуляторні акти, прийняті органами і посадовими особами ОМС, офіційно оприлюднюються у друкованих ЗМІ відповідних рад. Якщо таких немає — у місцевих друкованих ЗМІ, визначених цими органами та посадовими особами. На все про все — 10 днів після прийняття та підписання акта.
Про таку особливість в оприлюдненні регуляторного акта місцевої ради свого часу зазначалося в листі Держпідприємництва від 27.09.2012 р. № 3781. Висновок цього держоргану не дає простору для різних тлумачень: спосіб, передбачений ст. 12 Закону № 1160, є винятковим!
Таким чином, місцева влада ніяк не зможе обійтися без залучення друкованих ЗМІ.
Проте зауважте: на сьогодні держоргани та ОМС не можуть виступати засновниками (співзасновниками) друкованих ЗМІ. Причина тому — Закон № 9174, який прописав таку заборону в ч. 2 ст. 8 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» від 16.11.92 р. № 2782-XII.
У зв’язку з цим у місцевої влади, в якої немає своїх видань (а таких завдяки Закону № 917 скоро не буде ні в кого з них), простору для маневру не так уже й багато. Свій ЗМІ вони заснувати не зможуть. А ті, хто друковане видання створив раніше — повинні вийти із складу засновників, керуючись вимогами Закону № 917.
Залишається одне: ОМС для оприлюднення регуляторних актів повинні звертатися за допомогою до недержавних місцевих друкованих ЗМІ. І працювати з останніми на підставі договорів.
Резюмуємо: регуляторний акт місцевої ради, оприлюднений на інформаційній дошці, вважається нечинним. Єдиний спосіб офіційного оприлюднення таких актів — їх опублікування у друкованих ЗМІ.
А насамкінець поговоримо про те, як скористатися ситуацією, коли ОМС знехтував вимогами законодавства.
Справа тут у тому, що оприлюднення документа безпосередньо пов’язане з набуттям ним чинності.
Як приклад візьмемо ситуацію з рішенням місцевої ради про нормативну грошову оцінку землі. У судовій практиці зустрічалися випадки, коли ґрунтуючись на недійсності неопублікованих актів, подальші дії ОМС визнавалися незаконними. Зокрема, справи стосувалися одностороннього внесення змін до договору щодо «земельної» орендної плати. Відповідно до умов угоди остання переглядалася у зв’язку із змінами нормативної грошової оцінки (див., наприклад, постанову Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 12.02.2015 р. у справі № 912/3200/145).
5 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42706603.
Крім того, скориставшись подібною ситуацією можна, наприклад, «змістити» початок відліку строку позовної давності. Так, Київський апеляційний адміністративний суд у своїй ухвалі від 30.10.2014 р. у справі № 367/7211/13-а6 став на сторону позивача. Позов стосувався оскарження одного з рішень міськради. Строк позовної давності відлічували не від дати передбачуваного набуття чинності актом, а з моменту, коли «постраждалий» дізнався про його існування. Підставою стало те, що ОМС не зміг довести факт опублікування спірного рішення. У матеріалах же справи значилася тільки дата, коли позивач дізнався про існування нормативного акта.
6 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41329611.
Але, незважаючи на наявність позитивної судової практики, готуйтеся до боротьби за свою позицію. Феміда може повернутися до вас спиною. Наприклад, Харківський апеляційний адмінсуд у своїй ухвалі від 06.11.2016 р. у справі № 820/6988/157 визнав оприлюдненим по суті регуляторний акт, розміщений на інформаційному стенді. ВАСУ, у свою чергу, вважає оприлюдненими акти, розміщені на сайті ради (див., наприклад, ухвалу ВАСУ від 03.12.2015 р. у справі № 711/9574/14-а8).
7 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/58812816.
8 http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/54226927.
У цілому, правове регулювання «випуску в народ» нормативки ОМС має безліч прогалин. А законність оприлюднення рішення ради на інформаційній дошці залежить від виду акта. Проте в подібній ситуації, як не дивно, є і свої плюси. Усе можна обернути собі на користь.
