ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон 2014 року — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
Закон 2011 року — Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 р. № 3206-VI.
За результатами нового Індексу сприйняття корупції — 2014, оприлюдненого Transparency International, Україна так і не подолала межу некорумпованості. Отримавши лише один додатковий бал, у порівнянні з 2013 роком, та займаючи 142 місце із 175 країн разом з Угандою та Коморськими островами, Україна залишається в «клубі» тотально корумпованих держав (з «клубу» можна вийти, якщо цей індекс для країни складає більше 30 балів).
14 жовтня 2014 року Верховною Радою України було прийнято 3 основних закони для запровадження антикорупційної реформи:
Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (антикорупційна стратегія) на 2014 — 2017 роки» від 14.10.2014 р. № 1699-VII (набув чинності 26 жовтня 2014 року);
Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14.10.2014 р. № 1698-VII (набув чинності 25 січня 2015 року);
Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII (набрав чинності 26 жовтня 2014 року).
АНТИКОРУПЦІЙНИЙ ЗАКОН 2014 РОКУ
Закон 2014 року визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.
Звертаємо увагу!
26 квітня 2015 року втрачає чинність Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 р. № 3206-VI і розпочинають діяти норми Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
Тож давайте проведемо аналіз окремих норм основних розділів Закону 2014 року та зупинимося на його новелах у порівнянні із Законом 2011 року.*
* На сторінках «Держслужбовця» ми вже розглядали деякі норми Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII. Див. статті «Антикорупційний закон: перше знайомство з нововведеннями» // «ДЕРЖСЛУЖБОВЕЦЬ», 2014, листопад, № 11, с. 21 та «Новий антикорупційний Закон: заборони, обмеження, зобов’язання та покарання // «ДЕРЖСЛУЖБОВЕЦЬ», 2014, грудень, № 12, с. 20. — Прим. ред.
Розділ І. Загальні положення
Щодо визначення термінів. Законодавцем дещо змінено окремі терміни, а також введено нові.
Так, назву поняття «безпосереднє підпорядкування» у Законі 2014 року змінено на «пряме підпорядкування», розширено та уточнено поняття близьких осіб — перелік доповнено особами: зятем, невісткою, тестем, тещею, свекрухою, свекром та уточнено, що взаємні права і обов’язки осіб із суб’єктом мають бути сімейного характеру, введено нові поняття: правопорушення, пов’язане з корупцією; приватний інтерес; потенційний конфлікт інтересів; реальний конфлікт інтересів; подарунок.
Крім того, введено поняття «виборні посади» — Президент України, народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови.
Змінено перелік спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. Згідно із Законом 2014 року такими суб’єктами є органи прокуратури, органи внутрішніх справ України, Національне антикорупційне бюро України, Національне агентство з питань запобігання корупції.
Визначення окремих термінів | Визначення окремих термінів |
безпосереднє підпорядкування — відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень, контролю за їх виконанням | пряме підпорядкування — відносини прямої організаційної або правової залежності підлеглої особи від її керівника, в тому числі через вирішення (участь у вирішенні) питань прийняття на роботу, звільнення з роботи, застосування заохочень, дисциплінарних стягнень, надання вказівок, доручень тощо, контролю за їх виконанням |
близькі особи — чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням, а також особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають взаємні права та обов’язки із суб’єктом, зазначеним у частині першій статті 4 цього Закону, в тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі | близькі особи — особи, які спільно проживають, пов’язані спільним побутом і мають взаємні права та обов’язки із суб’єктом, зазначеним у частині першій статті 3 цього Закону (крім осіб, взаємні права та обов’язки яких із суб’єктом не мають характеру сімейних), у тому числі особи, які спільно проживають, але не перебувають у шлюбі, а також — незалежно від зазначених умов — чоловік, дружина, батько, мати, вітчим, мачуха, син, дочка, пасинок, падчерка, рідний брат, рідна сестра, дід, баба, прадід, прабаба, внук, внучка, правнук, правнучка, зять, невістка, тесть, теща, свекор, свекруха, усиновлювач чи усиновлений, опікун чи піклувальник, особа, яка перебуває під опікою або піклуванням згаданого суб’єкта |
конфлікт інтересів — суперечність між особистими майновими, немайновими інтересами особи чи близьких їй осіб та її службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень | реальний конфлікт інтересів — суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень |
потенційний конфлікт інтересів — наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень | |
корупційне правопорушення — умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 4 цього Закону, за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність | корупційне правопорушення — діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність |
правопорушення, пов’язане з корупцією — діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені цим Законом вимоги, заборони та обмеження, вчинене особою, зазначеною у частині першій статті 3 цього Закону, за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність | |
подарунок — грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, які надають/одержують безоплатно або за ціною, нижчою мінімальної ринкової |
У порівнянні із Законом 2011 року новим Законом 2014 року виділено три групи суб’єктів, на яких поширюється дія цього Закону:
— як і в Законі 2011 року — особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
— особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (у порівнянні з Законом 2011 року вилучено дві групи осіб, які стосувалися посадових осіб іноземних держав та посадових осіб міжнародних організацій);
— особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноважені на виконання таких обов’язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, а також інші особи, які не є службовими особами та які виконують роботу або надають послуги відповідно до договору з підприємством, установою, організацією, — у випадках, передбачених цим Законом.
Розділ ІІ. Національне агентство з питань запобігання корупції
Законом 2014 року, зокрема, передбачається створення спеціалізованої превентивної антикорупційної інституції — центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом — Національного агентства з питань запобігання корупції, на яке покладатимуться функції із:
забезпечення формування та реалізації антикорупційної політики;
здійснення аналізу та дослідження ситуації з корупцією;
розроблення, моніторингу та координації виконання Антикорупційної стратегії та державної програми з її реалізації;
моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства щодо професійної етики та конфлікту інтересів;
координації і методичної допомоги у виявленні та усуненні органами корупційних ризиків;
здійснення фінансового контролю (перевірка декларацій, моніторинг способу життя);
затвердження правил етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування;
координації в межах компетенції, методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції;
співпраці з викривачами, вжиття заходів щодо їх правового захисту;
роз’яснення, методичної та консультативної допомоги щодо застосування антикорупційного законодавства;
здійснення міжнародного співробітництва у сфері антикорупційної політики.
Національне агентство є колегіальним органом, до складу якого входить п’ять членів. Члени Національного агентства призначаються на посаду Кабінетом Міністрів України строком на чотири роки за результатами конкурсу.
Прем’єр-міністр України вносить для призначення Кабінетом Міністрів України на посади членів Національного агентства кандидатів, відібраних конкурсною комісією, склад якої затверджує Кабінет Міністрів України та яка здійснює організацію та проведення конкурсу.
Голова Національного агентства та його заступник обираються агентством з числа його членів.
З метою реалізації цього Закону Кабінету Міністрів України:
1) у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом (до 26 січня 2015 року) має забезпечити прийняття Положення про конкурс з відбору кандидатів на посади членів Національного агентства з питань запобігання корупції та Регламент роботи відповідної конкурсної комісії;
2) у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом (до 26 квітня 2015 року) внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом;
забезпечити прийняття нормативно-правових актів, передбачених цим Законом, крім передбачених підпунктом 1 цього пункту;
привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;
забезпечити приведення у відповідність із цим Законом нормативно-правових актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
створити Національне агентство з питань запобігання корупції. Постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 р. № 118 таке Національне агентство утворено як центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Розділ ІІІ. Формування та реалізація антикорупційної політики
Якщо Законом 2011 року питанню реалізації антикорупційної політики було присвячено лише одну статтю (ст. 5), то Законом 2014 року вказаному питанню відведено цілий розділ.
Новелою цього розділу є прийняття кожним державним органом, органом місцевого самоврядування (обласний рівень, Київ та Севастополь) антикорупційної програми, які підлягає погодженню Національним агентством.
Антикорупційні програми повинні передбачати:
— визначення засад загальної відомчої політики щодо запобігання та протидії корупції у відповідній сфері, заходи з їх реалізації, а також з виконання антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми;
— оцінку корупційних ризиків у діяльності органу, установи, організації, причини, що їх породжують та умови, що їм сприяють;
— заходи щодо усунення виявлених корупційних ризиків, осіб, відповідальних за їх виконання, строки та необхідні ресурси;
— навчання та заходи з поширення інформації щодо програм антикорупційного спрямування;
— процедури щодо моніторингу, оцінки виконання та періодичного перегляду програм;
— інші спрямовані на запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням заходи.
Тут слід звернути увагу на те, що у Законі 2011 року питанню участі громадськості у заходах щодо запобігання корупції був відведений цілий розділ, наразі у Законі 2014 року це одна стаття. Зокрема, передбачається проведення громадської антикорупційної експертизи, здійснення громадського контролю за виконанням у сфері запобігання корупції з використанням форм контролю, які не суперечать законодавству, розміщення на офіційних веб-сайтах відповідних органів законопроектів та проектів інших нормативно-правових актів, що передбачають надання пільг, переваг окремим суб’єктам господарювання, а також делегування повноважень державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування, з метою їх громадського обговорення.
Розділ ІV. Запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням
У цьому розділі, які і в Законі 2011 році, передбачена норма щодо заборони суб’єктам, на які поширюється дія Закону, використовувати свої службові повноваження або своє становище та пов’язані з цим можливості з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі використовувати будь-яке державне чи комунальне майно або кошти в приватних інтересах.
Встановлюється заборона для осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб безпосередньо або через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких їм осіб від юридичних або фізичних осіб у зв’язку із здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або якщо особа, яка дарує, перебуває в підпорядкуванні такої особи.
Як і в Законі 2011 року, дозволяється приймати подарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, проте вартість таких подарунків збільшена.
Визначення окремих термінів | Визначення окремих термінів |
Особи, зазначені у пункті 1 та підпунктах «а», «б» пункту 2 частини першої статті 4 цього Закону, можуть приймати дарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, та пожертви, крім випадків, передбачених частиною першою цієї статті, якщо вартість таких дарунків (пожертв) не перевищує 50 відсотків мінімальної заробітної плати, встановленої на день прийняття дарунка (пожертви), одноразово, а сукупна вартість таких дарунків (пожертв), отриманих з одного джерела протягом року, — однієї мінімальної заробітної плати, встановленої на 1 січня поточного року | Особи, зазначені у пунктах 1, 2 частини першої статті 3 цього Закону, можуть приймати подарунки, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, крім випадків, передбачених частиною першою цієї статті, якщо вартість таких подарунків не перевищує одну мінімальну заробітну плату, встановлену на день прийняття подарунка, одноразово, а сукупна вартість таких подарунків, отриманих від однієї особи (групи осіб) протягом року, не перевищує двох прожиткових мінімумів, встановлених для працездатної особи на 1 січня того року, в якому прийнято подарунки |
Також у цьому розділі визначено механізм запобігання одержання неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними.
Зокрема, якщо особа, на яку поширюються обмеження щодо використання службового становища та щодо одержання подарунків, виявила у своєму службовому приміщенні чи отримала майно, що може бути неправомірною вигодою, або подарунок, вона зобов’язана невідкладно, але не пізніше одного робочого дня, письмово повідомити про цей факт свого безпосереднього керівника або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації.
Про виявлення майна, що може бути неправомірною вигодою, або подарунка складається акт (форма не встановлена), який підписується особою, яка виявила неправомірну вигоду або подарунок, та її безпосереднім керівником або керівником.
У Законі 2014 року залишаються заборони особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України; входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не передбачено Конституцією або законами України.
Щодо обмежень після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, то законодавцем у Законі 2014 року внесено зміни, якими передбачено:
Визначення окремих термінів Закону 2011 року | Визначення окремих термінів Закону 2014 року |
Особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 4 цього Закону, які звільнилися з роботи (служби) або іншим чином припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, протягом року з дня її припинення забороняється: укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з підприємствами, установами чи організаціями незалежно від форми власності або фізичними особами — підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих підприємств, установ чи організацій або фізичних осіб — підприємців… | Особам, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зазначеним у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, забороняється: протягом року з дня припинення відповідної діяльності укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами — підприємцями, якщо особи, зазначені в абзаці першому цієї частини, протягом року до дня припинення виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих юридичних осіб або фізичних осіб — підприємців… |
У разі порушення вищезазначеної норми Законом 2014 року передбачено серйозні санкції (у Законі 2011 року механізм щодо виявлення порушень цих обмежень був відсутній, тому на практиці така норма майже не працювала).
Як і в Законі 2011 року, у новому Законі 2014 року встановлюються обмеження спільної роботи близьких осіб, які практично не відрізняються від встановлених раніше вимог. Разом з тим у Законі 2014 року зменшено перелік винятків, які дозволяли мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам.
Визначення окремих термінів Закону 2011 року | Визначення окремих термінів Закону 2014 року |
Положення абзаців першого та другого цієї частини не поширюються на: 1) народних засідателів і присяжних; 2) близьких осіб, які безпосередньо підпорядковані один одному у зв’язку з перебуванням кожного з них на виборній посаді; 3) осіб, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є районними центрами), а також гірських населених пунктах; 4) осіб, які працюють в галузі освіти, науки, культури, охорони здоров’я, фізичної культури та спорту, соціального захисту, крім державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування… | Положення абзаців першого та другого цієї частини не поширюються на: 1) народних засідателів і присяжних; 2) близьких осіб, які прямо підпорядковані один одному у зв’язку з набуттям одним з них статусу виборної особи; 3) осіб, які працюють у сільських населених пунктах (крім тих, що є районними центрами), а також гірських населених пунктах… |
Розділ V. Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів
Якщо у Законі 2011 року питанню запобігання та врегулювання конфлікту інтересів була присвячена лише одна стаття, то Законом 2014 року цьому питанню приділено цілий розділ.
Тож обов’язок запобігати та врегульовувати конфлікт інтересів поширюється на осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, прирівняних до осіб цієї категорії. Відповідно до Закону вони зобов’язані:
— вживати заходів щодо недопущення виникнення реального, потенційного конфлікту інтересів;
— повідомляти не пізніше наступного робочого дня з моменту, коли особа дізналася чи повинна була дізнатися про наявність у неї реального чи потенційного конфлікту інтересів безпосереднього керівника, а у випадку перебування особи на посаді, яка не передбачає наявності у неї безпосереднього керівника, або в колегіальному органі — Національне агентство чи інший визначений законом орган або колегіальний орган, під час виконання повноважень у якому виник конфлікт інтересів, відповідно;
— не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах реального конфлікту інтересів;
— вжити заходів щодо врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів.
У свою чергу безпосередній керівник протягом двох робочих днів після отримання повідомлення про наявність у підлеглої йому особи реального чи потенційного конфлікту інтересів приймає рішення щодо врегулювання конфлікту інтересів, про що повідомляє відповідну особу. Також безпосередній керівник, якому стало відомо про конфлікт інтересів підлеглої йому особи, зобов’язаний вжити передбачені цим Законом заходи для запобігання та врегулювання конфлікту інтересів такої особи.
Зовнішнє врегулювання конфлікту інтересів здійснюється шляхом:
усунення особи від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів;
застосування зовнішнього контролю за виконанням особою відповідного завдання, вчиненням нею певних дій чи прийняття рішень;
обмеження доступу особи до певної інформації;
перегляду обсягу службових повноважень особи;
переведення особи на іншу посаду;
звільнення особи.
У разі неможливості застосування вищезазначених шляхів зовнішнього врегулювання конфлікту інтересів до працівника, який перебуває в умовах реального чи потенційного конфлікту інтересів, може здійснюватися зовнішній контроль у таких формах:
перевірка працівником, визначеним керівником органу, підприємства, установи, організації, стану та результатів виконання особою завдання, вчинення нею дій, змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються особою або відповідним колегіальним органом з питань, пов’язаних із предметом конфлікту інтересів;
виконання особою завдання, вчинення нею дій, розгляд справ, підготовка та прийняття нею рішень у присутності визначеного керівником органу працівника;
участь уповноваженої особи Національного агентства в роботі колегіального органу в статусі спостерігача без права голосу.
Крім того, Законом 2014 року передбачено можливість переведення особи у зв’язку із наявністю реального чи потенційного конфлікту інтересів на іншу посаду. Таке переведення може здійснюватися лише за згодою цієї особи.
У разі, якщо реальний чи потенційний конфлікт інтересів у діяльності особи має постійний характер і не може бути врегульований в інший спосіб, в тому числі через відсутність її згоди на переведення або на позбавлення приватного інтересу, у такому випадку здійснюється звільнення особи із займаної посади у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів.
Як і в Законі 2011 року, у Законі 2014 року залишається норма щодо передачі корпоративних прав, але строк, протягом якого особа має передати в управління іншій особі належні їй підприємства та корпоративні права після призначення (обрання) на посаду, збільшено з 10 до 30 днів.
У цьому ж розділі передбачено і способи передачі особами належних їм корпоративних прав:
укладення договору управління майном із суб’єктом підприємницької діяльності (крім договору управління цінними паперами та іншими фінансовими інструментами);
укладення договору про управління цінними паперами, іншими фінансовими інструментами і грошовими коштами, призначеними для інвестування в цінні папери та інші фінансові інструменти, з торговцем цінними паперами, який має ліцензію Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на провадження діяльності з управління цінними паперами;
укладення договору про створення венчурного пайового інвестиційного фонду для управління переданими корпоративними правами з компанією з управління активами, яка має ліцензію Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку на провадження діяльності з управління активами.
Передача корпоративних прав як оплата вартості цінних паперів венчурного пайового інвестиційного фонду здійснюється після реєстрації Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку випуску цінних паперів такого інституту спільного інвестування.
Шановні колеги, продовження цієї статті читайте у наступному випуску «ДЕРЖСЛУЖБОВЦЯ» у травні.
