ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон про антикорупційне бюро — Закон України «Про Національне антикорупційне бюро України» від 14.10.2014 р. № 1698-VII.
Антикорупційна стратегія — Закон України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014 – 2017 роки» від 14.10.2014 р. № 1699-VII.
Закон про запобігання корупції — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
Закон про забезпечення безпеки — Закон України «Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві» від 23.12.93 р. № 3782-ХІІ.
14 жовтня 2015 року минув рік після того, як Верховною Радою України дано старт антикорупційній реформі. Саме великого свята — на Покрову Пресвятої Богородиці — Українським парламентом прийнято пакет основних антикорупційних законів:
— Антикорупційна стратегія на 2014 – 2017 роки;
— Про Національне антикорупційне бюро України;
Також Указом Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015 затверджено Стратегію сталого розвитку «Україна-2020», де, зокрема, антикорупційна реформа входить до першочергових десяти реформ та програм. Серед 25 ключових показників, що оцінюють хід виконання реформ та програм Стратегії, зокрема, передбачається, що за індексом сприйняття корупції, який розраховує Тransparency International, Україна повинна увійти до 50 кращих держав світу (за оцінкою 2014 року, Україна із 175 країн посідає 142 місце разом з Угандою та Коморськими островами).*
* Офіційний сайт організації Transparency International Україна // [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://ti-ukraine.org.
Наряду з комплексом правових, економічних, виховних, організаційних заходів, спрямованих на створення системи запобігання і протидії корупції, новим українським антикорупційним законодавством не менш значна увага приділяється особам, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції або інформують про порушення вимог антикорупційного закону — так званим викривачам.
У цій статті ми спробуємо розповісти читачеві, хто такі викривачі та який вони мають захист; як, коли і кому безпечно та ефективно повідомляти про корупцію тощо.
На початку зупинимося на нормах та рекомендаціях з цього питання міжнародних антикорупційних актів та міжнародних інституцій, які Україна, як Держава-учасниця, зобов’язалася імплементувати про розробці вітчизняного антикорупційного законодавства.
Так, ст. 33 Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції 2003 року, яку Україна ратифікувала у 2006 році, передбачено, що кожна Держава-учасниця розглядає можливість включення до своєї внутрішньої правової системи належних заходів для забезпечення захисту будь-яких осіб, які добросовісно й на обґрунтованих підставах повідомляють компетентним органам про будь-які факти, пов’язані зі злочинами, передбаченими цією Конвенцією, від будь-якого несправедливого поводження.**
** Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року. // Відомості Верховної Ради України. — 2007. — № 49.
Також у статті 9 Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією Ради Європи, ратифікованої Україною у 2005 році, зокрема, зазначається, що кожна Сторона передбачає у своєму внутрішньому законодавстві належний захист проти будь-якої необґрунтованої санкції щодо працівників, які мають достатні підстави підозрювати корупцію та які добросовісно доповідають про свої підозри відповідальним особам або компетентним органам.*
* Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією від 4 листопада 1999 року. // [Електронний ресурс]. — 2005. — Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.
Крім того, не можна не згадати рекомендації Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), надані Україні у 2007 році (25 рекомендацій).** Одна із рекомендацій полягає в ухваленні чітких правил для всіх службовців публічної сфери щодо інформування про підозри у вчиненні корупційних діянь та запровадженні захисту від негативних наслідків осіб, які добросовісно інформують про такі випадки (захист інформаторів, «свистунів», ХХІ рекомендація).
** П’ятий додатковий звіт про виконання Україною рекомендацій за результатами Спільних Першого і Другого раундів оцінювання, затверджений на 68-му пленарному засіданні GRECO (червень 2015 року). // [Електронний ресурс] // Мін-во юстиції України: офіц. веб-сайт. — 2015. — Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/anti_corruption_grecorep.
Історія становлення сучасного українського законодавства свідчить, що першим із законів, котрий стосувався осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, тобто у виявленні, попередженні, припиненні, розкритті або розслідуванні кримінальних правопорушень, був Закон про забезпечення безпеки. Проте згаданий Закон не виділяє конкретно сферу корупції.
Згодом норми щодо державного захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, з’явилися в законах України «Про засади запобігання та протидії корупції» від 11.06.2009 р. № 1506-VI та «Про засади запобігання і протидії корупції» від 07.04.2011 р. № 3206-VI. Більш широко вказаному поняттю приділено увагу в останньому Законі 2014 року — «Про запобігання корупції», де йому присвячено цілий розділ (розд. VІІ, ст. 53).
Згідно із ст. 53 цього Закону викривач — це особа, яка за наявності обґрунтованого переконання, що інформація є достовірною, повідомляє про порушення вимог Закону іншою особою.
Отже, однією із умов викриття порушення є впевненість у тому, що інформація про корупцію достовірна.
Викривачі перебувають під захистом держави. За наявності загрози життю, житлу, здоров’ю та майну осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, або їх близьких осіб, у зв’язку із отриманим повідомленням про порушення вимог Закону про запобігання корупції, правоохоронними органами до них можуть бути застосовані правові, організаційно-технічні та інші спрямовані на захист від протиправних посягань заходи, передбачені Законом про забезпечення безпеки.
Певний імунітет також має викривач, який є працівником відповідної установи. Так, він або член його сім’ї не може бути звільнений чи примушений до звільнення, не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності чи підданий з боку керівника або роботодавця іншим негативним заходам впливу, у тому числі і загрозі таких заходів, як, наприклад, переведення, атестація, зміна умов праці, відмова в призначенні на вищу посаду, скорочення заробітної плати тощо у зв’язку з повідомленням ним про порушення вимог Закону про запобігання корупції іншою особою.
Цей Закон встановлює, що інформація про викривача може бути розголошена лише за його згодою, крім випадків, встановлених законом.
Викривач, який є працівником органу, може здійснити своє повідомлення про корупцію без зазначення авторства, тобто анонімно. Таке повідомлення підлягатиме розгляду, якщо наведена у ньому інформація стосується конкретної особи, містить фактичні дані, які можуть бути перевірені.
Анонімне повідомлення про порушення вимог антикорупційного Закону підлягає перевірці у термін не більше п’ятнадцяти днів від дня його отримання. Якщо у вказаний термін перевірити інформацію, що міститься в повідомленні, неможливо, керівник відповідного органу або його заступник продовжують термін розгляду повідомлення до тридцяти днів від дня його отримання.
Викривач може надіслати своє повідомлення через спеціальні телефонні лінії, офіційні веб-сайти органів, які є спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції, а також засобами електронного зв’язку та через письмові повідомлення до вказаних органів.
Зауважимо, що викривач — це і не статус, і не соціальне положення; викривачем не призначають і не видають відповідного посвідчення, він не має ніяких пільг. Проте це та особа, яка може своїми діями позитивно вплинути на зменшення рівня корупції в нашій державі.
До яких інституцій викривач може надіслати своє повідомлення про факт або ознаки корупції?
Зазначимо, що спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції є:
— органи прокуратури;
— органи внутрішніх справ України;
— Національне антикорупційне бюро України;
— Національне агентство з питань запобігання корупції.
Також до завдань Служби безпеки України належать, зокрема, попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів корупції (ст. 2 Закону України «Про Службу безпеки України»).*
* Закон України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 року № 2229-ХІІ [Електронний ресурс]. — 1992. — Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua.
Отже, до відповідних структур або представництв зазначених органів викривачу слід надсилати інформацію про порушення антикорупційного законодавства. При цьому слід звернути увагу, що у кожному державному органі створені підрозділи або визначена відповідальна особа, до повноважень яких належить здійснення заходів з питань запобігання та виявлення корупції. Контактна інформація про такі підрозділи (відповідальних осіб), як правило, розміщується на офіційному веб-сайті відповідного державного органу.
Крім того, в державних, комунальних підприємствах, господарських товариствах (у яких державна або комунальна частка перевищує 50 відсотків), де середньооблікова чисельність працюючих за звітний (фінансовий) рік перевищує п’ятдесят осіб, а обсяг валового доходу від реалізації продукції (робіт, послуг) за цей період перевищує сімдесят мільйонів гривень, а також в юридичних осіб, які є учасниками попередньої кваліфікації, учасниками процедури закупівлі відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель» від 10.04.2014 р. № 1197-VII, якщо вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг), робіт дорівнює або перевищує 20 мільйонів гривень, призначається особа, відповідальна за реалізацію антикорупційної програми.
Принагідно нагадаємо читачеві про найбільш поширені корупційні правопорушення або правопорушення, пов’язані з корупцією, повідомлення про які викривач не може ігнорувати. Зокрема, це може бути:
— використання посадовцем своїх службових повноважень або свого становища та пов’язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі використання будь-якого державного чи комунального майна або коштів в приватних інтересах. Щодо останнього, то прикладом такого правопорушення може бути використання у приватних інтересах керівником установи службового автомобіля, здавання в оренду з порушенням вимог законодавства з ознаками приватного інтересу службового приміщення тощо;
— здійснення посадовцем іншої оплачуваної діяльності, крім дозволених Законом видів діяльності — викладацька, наукова і творча діяльність, медична практика, інструкторська та суддівська практика із спорту;
— отримання у зв’язку із діяльністю, пов’язаною із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, подарунків, чи отримання подарунків від підлеглих осіб чи отримання подарунків, які відповідають загальновизнаним уявленням про гостинність, проте вартість таких подарунків перевищує одну мінімальну заробітну плату, встановлену на день прийняття подарунка, одноразово, а сукупна вартість таких подарунків, отриманих від однієї особи (групи осіб) протягом року, перевищує два прожиткові мінімуми, встановлені для працездатної особи на 1 січня того року, в якому прийнято подарунки;
— неподання чи подання недостовірної інформації посадовцем, який зобов’язаний декларувати свої доходи та видатки;
— відмова посадовця надавати фізичним або юридичним особам інформацію, надання якої цим фізичним або юридичним особам передбачено законом, чи надання її несвоєчасно, надання недостовірної чи не в повному обсязі інформації, яка підлягає наданню відповідно до закону;
— перебування у прямому підпорядкуванні посадовцю близьких йому осіб або навпаки — бути прямо підпорядкованим близький для посадовця особі у зв’язку з виконанням повноважень;
— перебування посадовця в конфлікті інтересів, який полягає у суперечності між приватним інтересом цієї особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
Щодо питань, пов’язаних із врегулюванням конфлікту інтересів, слід звернути увагу, що часто вказане питання може споріднюватися з питанням прямого підпорядкування. Так, можуть бути випадки, коли норма статті щодо заборони прямого підпорядкування не порушується, проте керівник установи призначає на відповідальну посаду, наприклад, свого родича (тітку, племінника тощо). Така ситуація сприяє виникненню потенційного конфлікту інтересів — наявність в особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень. Зауважимо, що приватний інтерес — це будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі тими, що виникають у зв’язку із членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях.
Крім того, значна частина правопорушень має місце у сфері державних закупівель, зокрема надання певних переваг, непрозорість їх проведення, зловживання впливом тощо.
Які установи координують діяльність викривачів? Єдиної інституції, яка б опікувалася створенням системи викривачів, Законом не передбачено, водночас, як встановлено ст. 53 Закону про запобігання корупції, Національне агентство з питань запобігання корупції, а також інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування забезпечують умови для повідомлень їх працівниками про порушення вимог цього Закону іншою особою, зокрема через спеціальні телефонні лінії, офіційні веб-сайти, засоби електронного зв’язку. Крім того, Національне агентство здійснює постійний моніторинг виконання закону у сфері захисту викривачів, проводить щорічний аналіз та перегляд державної політики у цій сфері.
На сьогодні в українському суспільстві, як це зазначається у Розд. 5 Антикорупційної стратегії, за результатами досліджень, проведених в Україні протягом останніх років, активність населення в інформуванні органів, що ведуть боротьбу з корупцією, залишається низькою. Частка такого населення є невеликою. Такий стан пояснюється високим ступенем лояльності населення до фактів корупції, засудженням фактів повідомлень про корупцію як поведінки, яка суперечить етичним нормам, страхом бути покараним за повідомлення про підозру в корупції.
Створення та забезпечення діяльності системи викривачів дасть підґрунтя для запровадження культури повідомлення спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції про факти вчинення корупційних правопорушень, подолання пасивності суспільства щодо протидії корупції, залучення широких верств населення до активної участі в антикорупційній діяльності.
Наостанок доцільно нагадати читачеві, що посадові і службові особи державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, посадові особи органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, їх структурних підрозділів у разі виявлення корупційного або пов’язаного з корупцією правопорушення чи одержання інформації про вчинення такого правопорушення працівниками відповідних державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, юридичних осіб публічного права, їх структурних підрозділів зобов’язані у межах своїх повноважень ужити заходів щодо припинення такого правопорушення та негайно письмово повідомити про його вчинення спеціально уповноважений суб’єкт у сфері протидії корупції.
