ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Постанова № 65 — постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Правил етичної поведінки держслужбовців» від 11.02.2016 р. № 65.
Наказ № 214 — наказ Головного управління Державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 р. № 214.
Закон № 3723 — Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 р. № 3723-XII.
Новий Закон, Закон № 889 — Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889-VIII.
Перш ніж вести розмову, давайте пригадаємо. Відповідно до Постанови № 65 Правила етичної поведінки держслужбовців регулюють моральні засади діяльності державних службовців та полягають у дотриманні принципів етики державної служби (далі — Правила). Ці Правила поширюються й на керівників державних підприємств. Самі ж Правила представляють собою перелік принципів, яких держслужбовець повинен дотримуватись і за порушення яких встановлюється відповідальність відповідно до чинного законодавства.
Цими принципами є:
1) служіння державі і суспільству;
2) гідна поведінка;
3) доброчесність;
4) лояльність;
5) політична нейтральність;
6) прозорість і підзвітність;
7) сумлінність.
Під час прийняття на державну службу особа ознайомлюється з цими Правилами та зобов’язана їх дотримуватися у своїй подальшій службовій діяльності.
НЕОБХІДНІСТЬ
Перше питання, яке виникає при ознайомленні з даними Правилами, — яка необхідність була в їх прийнятті?
З одного боку, сьогодні, коли відбувається реформування державної служби в Україні, а громадяни бажають отримувати якісні послуги від осіб, яких вони утримують за свої податки, то такі правила повинні бути однозначно, ба більше, закріплення правил етичної поведінки держслужбовців у законодавстві є загальновизнаною світовою практикою.
Так, у США діє Кодекс етики для працівників федеральних служб й діє окремий орган — Комітет з урядової етики, на якого покладаються завдання із забезпечення підтримання високих етичних стандартів у сфері державних службовців, запобігання конфліктам інтересів та їх вирішення, підвищення суспільної довіри до виконавчої влади, надання моральної освіти службовцям тощо.
Подібні кодекси діють у Сполученому Королівстві та Канаді. В інших розвинутих державах діють загальні правила етичної поведінки, як, наприклад, в Нідерландах чи Франції. Їх усіх об’єднує складний, комплексний характер правил етичної поведінки.
Правила ж, закріплені Урядом України, є розробленими нашвидкуруч, не чіткі і породжують більше запитань, ніж дають відповідей.
В Україні досі діють, ми про це згадували у минулому випуску «ДЕРЖСЛУЖБОВЦЯ», Загальні правила поведінки державного службовця (далі — Загальні правила), затверджені наказом № 214, які, відповідно до п. 1.1 є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів.
По суті, сьогодні державні службовці, окрім Закону № 3723, мають ще два нормативні акти, що однаково регулюють їх поведінку, оперують майже однаковими поняттями. Також необхідно вказати, що Загальні правила 2010 року є більш широкими, більш розгорнутими і більше співвідносяться із чинним Законом, ніж нові Правила. Тому питання про необхідність існування Правил у тому вигляді, в якому вони зараз існують, є відкритим.
НЕДОЛІКИ
Відсутність конкретизації і чітко визначених діянь є важливим недоліком даних Правил. Так, значного резонансу, а подекуди й обурення серед суспільства викликало положення щодо утримання від будь-яких проявів публічної критики діяльності державних органів, їх посадових осіб.
З однієї сторони, ми не розділяємо загальної думки та не вважаємо «заборону» критикувати наріжним каменем проблем цих Правил. Зазвичай, заборона публічної критики держслужбовців своєї структури є мовчазним правилом усіх органів публічної служби в багатьох країнах світу. Дисципліна та підпорядкування є одними з основних принципів функціонування державної служби. В більшості країн світу притримуються умовного правила, яке можна визначити як «звільнися — а потім критикуй».
Окрім цього, заборона публічно критикувати зовсім не означає те, що держслужбовець повинен виконувати завідомо незаконні доручення, або не має права звернутися до правоохоронних органів, якщо стане свідком будь-яких неправомірних діянь. Але основною проблемою цього принципу є його невизначеність. Що Уряд має на увазі під «проявами критики»? Як це діяння визначити та класифікувати і як особа, що наділена правом застосовувати дисциплінарні стягнення, визначить — яка заява службовця є критикою, а яка ні. Більше того, на нашу думку, необхідно визначити наслідки для державної служби в цілому, які настануть через таку критику. Тільки тоді за подібні дії можна притягати особу до відповідальності.
Подібне питання виникає і при дотриманні принципу сумлінності, визначеного в Правилах. На нашу думку, цей принцип має виключно декларативний характер, адже як визначити, що особа «добросовісно, чесно та професійно» виконує свої обов’язки. Можливо, через атестацію чи щорічну оцінку? Або чи можна піддавати особу відповідальності, якщо вона не виявляє у своїй роботі творчих здібностей?
В порівнянні із Загальними правилами у нових Правилах зовсім відсутні такі категорії, як конфлікт інтересів або запобігання проявам корупції, що були винесені окремими розділами в Загальних правилах.
Так, елементом принципу добросовісності вказується «недопущення наявності конфлікту між публічними і особистими інтересами», але цього недостатньо. Дійсно, можна заперечити, що подібне дублювання не має сенсу, адже відповідні норми визначені Законом України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII (ср. ). Але якщо вже уникати дублювання, то слід поставити питання, а чому етичні правила не доцільніше ввести в норми нового Закону України «Про державну службу»?
Але, на нашу думку, якщо вже виводити правила етичної поведінки в окремий нормативний акт, то в ньому все одно слід визначити і конфлікт інтересів, і запобігання проявам корупції, адже подібні правила повинні бути своєрідною «настільною книгою» держслужбовця, до якої він може звернутися в будь-який момент і за потреби побачити відсилання на відповідні норми спеціальних законів.
Іншою проблемою є принцип прозорості і підзвітності, а саме чітке виконання положення, відповідно до якого державні службовці першої та другої категорій зобов’язані:
а) вести облік телефонних розмов та особистих зустрічей з представниками політичних партій, народними депутатами України, суб’єктами господарювання або їх уповноваженими особами, а також надавати інформацію про такі розмови та зустрічі у порядку, встановленому законодавством про доступ до публічної інформації;
б) вести облік фактів використання транспортних засобів, майна, інших матеріальних та нематеріальних активів, наданих за рахунок фізичних чи юридичних осіб у службових цілях.
Стосовно цих пунктів Нацдержслужба України на своєму офіційному сайті надала роз’яснення, яким визначено таке*:
* Повний текст роз’яснення див. за посиланням: http://guds.gov.ua/govservice/control/uk/publish/article?art_id=728476&cat_id=34595. — Прим. ред.
| <…> етичні засади діяльності державних службовців регулюються Правилами етичної поведінки державних службовців, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65 (далі — Правила), з метою захисту державних службовців першої, другої категорії від політичного впливу та нелегального тиску на їх службову діяльність та процес прийняття ними рішень. Відповідно до пункту 9 зазначених Правил прозорість і підзвітність передбачає: <…> 2) для державних службовців першої та другої категорій: ведення обліку телефонних розмов та особистих зустрічей з представниками політичних партій, народними депутатами України, суб’єктами господарювання або їх уповноваженими особами, а також надання інформації про такі розмови та зустрічі у порядку, встановленому законодавством про доступ до публічної інформації; ведення обліку фактів використання транспортних засобів, майна, інших матеріальних та нематеріальних активів, наданих за рахунок фізичних чи юридичних осіб, у службових цілях. Відповідно до статті 1 Закону України «Про державну службу» державна служба в Україні — це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Зважаючи на це, ведення державними службовцями першої та другої категорії обліку інформації, зазначеної у пункті 9 Правил, має здійснюватись лише при виконанні своїх службових повноважень. Такий облік може здійснюватись, наприклад, шляхом ведення в електронному або в паперовому вигляді відповідних журналів. На думку Нацдержслужби, облік телефонних розмов, особистих зустрічей з представниками політичних партій, народними депутатами України, суб’єктами господарювання або їх уповноваженими особами, а також фактів використання транспортних засобів, майна, інших матеріальних та нематеріальних активів, наданих за рахунок фізичних чи юридичних осіб, у службових цілях доцільно здійснювати окремо. Для належного відображення інформації щодо телефонних розмов, особистих зустрічей, варто фіксувати наступне: 1) дату дії (події); 2) прізвище, ім’я, по батькові особи, з якою проведено телефонну розмову або зустріч; 3) короткий зміст телефонної розмови або зустрічі; 4) досягнуті домовленості (за наявності). При веденні обліку фактів використання транспортних засобів, майна, інших матеріальних та нематеріальних активів, наданих за рахунок фізичних чи юридичних осіб, у службових цілях, аналогічно рекомендується зазначати: 1) дату використання транспортного засобу, майна, іншого матеріального та нематеріального активу; 2) прізвище, ім’я, по батькові фізичної особи або найменування юридичної особи, яка надала відповідну послугу; 3) вид отриманої послуги; 4) мету використання наданого майна. При цьому обраний механізм обліку повинен дозволяти вільне надання цієї інформації у порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації». Для забезпечення обліку інформації, зазначеної в пункті 9 Правил, на думку Нацдержслужби, може визначатись відповідальна особа за здійснення у передбачений спосіб фіксації такої інформації та її використання за запитами на інформацію. Водночас згідно з пунктом 11 Правил, передбачену законом відповідальність за здійснення обліку несуть безпосередньо державні службовці першої, другої категорій. <…> |
Тут слід зауважити, що листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади мають лише роз’яснювальний (інформаційний) характер і не встановлюють правових норм! А тому основним недоліком Правил залишається те, що вони мало кореспондуються і з чинним Законом № 3723, і з новим Законом № 889. Звісно, можна припустити, що Уряд вже формує базу для набрання чинності новим Законом, але він вступить в силу не раніше травня 2016 року, а держслужбовці вже сьогодні повинні дотримуватись Правил.
Ще одне питання, яке потребує роз’яснення, це — встановлення відповідальності. Дійсно, новий Закон більш вдалий стосовно розкриття окремим розділом дисциплінарної та матеріальної відповідальності держслужбовців. За порушення Правил для держслужбовців передбачена відповідальність — пункт 2 частини 2 ст. 65 нового Закону визначає дисциплінарним проступком порушення правил етичної поведінки державних службовців, що є прямим відсиланням до положень Правил. Відповідно до ст. 66 нового Закону, до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби. Стаття 66 визначає, що за порушення правил етичної поведінки суб’єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність. Ця норма лише надає можливість для суб’єкта накладення стягнення застосувати попередження про неповну службову відповідність, а не зобов’язує. Тому в Правилах необхідно чітко вказати і розмежувати, за які діяння який вид відповідальності може бути накладений. Адже попередження є доволі суворим видом стягнення, а коли за порушення принципу гідної поведінки, наприклад, за неввічливість та недотримання високої культури спілкування, до особи застосовується те саме стягнення, як за вчинення нею публічної критики державної служби, яке призвело до значних наслідків для служби, то така ситуація виглядає дуже нелогічною.
Таким чином, Правила існують, їх необхідно дотримуватись, але ми сподіваємося, що невдовзі Уряд прийде до розуміння, що такі правила, як не дивно, — це не папірець, який швидко можна заповнити. У розвинених державах вони формувались роками. У зв’язку з тим, що суспільство очікує на ефективну реформу державної служби, правила етики повинні бути більш ретельно підготовленим, комплексним документом, дійсно «настільною книгою» держслужбовця, і якщо обирати шлях, яким чином це зробити, то окремий кодекс етики, на зразок того, що є в багатьох державах світу, є непоганим варіантом.
