Так, статті 6 та 36 Конвенції ООН проти корупції передбачають наявність двох типів антикорупційних інституцій:
— орган або органи, що запобігають корупції;
— орган, органи або особи, які спеціалізуються на боротьбі проти корупції за допомогою правоохоронних заходів.
Статтею 20 Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією встановлюється, що держава, яка підписала цю Конвенцію, вживатиме таких заходів, які можуть бути необхідними для забезпечення спеціалізації персоналу та органів на боротьбі із корупцією. Для того, щоб вони могли здійснювати свої функції ефективно та без будь-якого невиправданого тиску, вони повинні мати необхідну самостійність відповідно до основоположних принципів правової системи Сторони. Сторони забезпечуватимуть персоналу таких органів підготовку та фінансові ресурси, достатні для виконання його завдань.
У рекомендаціях Україні, наданих у січні 2004 р. Антикорупційним відділом Директорату з питань фінансів та підприємництва Організації економічного співробітництва та розвитку з виконання Плану дій з боротьби проти корупції для тих перехідних економік, які ще не охоплені цільовими субрегіональними ініціативами, рекомендується зробити аналіз та покращити існуючий інституційний механізм з тим, щоб посилити спроможність незалежного антикорупційного органу, що відповідає за стратегічні, аналітичні, превентивні та координаційні завдання боротьби проти корупції.
Метою цієї статті є висвітлення історії становлення та організаційно-правових засад діяльності уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції, що наразі активно функціонують у державних органах.
Конвенції ООН та Ради Європи з боротьби проти корупції визначають такі критерії ефективності спеціалізованих антикорупційних органів: незалежність, спеціалізація, належна професійна підготовка й адекватні ресурси. На практиці багато країн зазнають труднощів із втіленням у життя цих загальних критеріїв. Накопичений міжнародний досвід може бути додатковим керівництвом до того, як можна реалізувати ці критерії на практиці.
Незалежність означає у першу чергу захист від неправомірного політичного впливу.
Цього неможливо досягти без наявності справжньої політичної волі, спрямованої на викорінення корупції. Політична воля повинна бути оформлена у вигляді всебічної антикорупційної стратегії. Рівень незалежності спеціалізованого органу залежить від конкретних завдань, які він виконує, і від умов, в яких він функціонує. Досвід показує, що для забезпечення незалежності першочергову роль відіграє структурна та операційна автономія інституції, а також чітко визначені юридичний статус і повноваження органу, управління чи відділу. Це особливо важливо для правоохоронних органів. Важливими елементами запобігання неправомірному втручанню в роботу спеціалізованих інституцій є прозора процедура призначення і звільнення керівника органу, поряд з ефективним управлінням кадрами та наявністю системи внутрішнього контролю. Незалежність не повинна призводити до відсутності підзвітності — у своїй діяльності антикорупційні служби повинні дотримуватися принципів верховенства права і прав людини, надавати регулярні звіти про свою діяльність до органів законодавчої та виконавчої влади, а також забезпечувати доступ громадськості до інформації про їхню роботу. Корупцію не можливо подолати силами однієї установи; міжвідомча співпраця, взаємодія з громадянським суспільством і бізнесом є важливими чинниками забезпечення ефективної роботи цих органів.
Початком розбудови антикорупційної інституційної основи в Україні стало створення відповідно до Постанови Верховної Ради України від 19.12.1992 р. № 2894-ХІІ Тимчасової депутатської комісії ВРУ з питань боротьби з організованою злочинністю, корупцією і хабарництвом. Вказана Комісія по суті стала першою в Україні антикорупційною інституцією, якій було доручено у своєму складі створити слідчу групу для перевірки виконання відповідних законів у системі правоохоронних органів і судах та розробити відповідне положення.
Вже через півроку, 30 червня 1993 року, Верховна Рада України Постановою № 3342-ХХІІ «Про порядок введення в дію Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» створила постійну Комісію ВРУ з питань боротьби з корупцією і організованою злочинністю, після затвердження складу якої припинялася діяльність вищезазначеної Тимчасової депутатської комісії.
Законом України від 30.06.1993 р. № 3341-ХІІ «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» було врегульовано правові та організаційні засади у сфері боротьби з організованою злочинністю та визначено систему державних та спеціальних органів, діяльність яких спрямовувалася на протидію організованій злочинності й корупції. Крім того, на виконання вказаного Закону України та виходячи з надзвичайно важливого значення подальшого посилення боротьби з найбільш небезпечними організованими формами злочинної діяльності 26 листопада 1993 року було видано Указ Президента України № 561/1993, яким при Президентові України створювався Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю.
Відповідно до покладених завдань у сфері боротьби з корупцією і організованою злочинністю Координаційний комітет: координував заходи; розробляв рекомендації; організовував співробітництво з відповідними органами іноземних держав та міжнародними організаціями; готував та вносив на розгляд Президента України щорічні і спеціальні доповіді; взаємодіяв з комітетами Верховної Ради України, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Радою національної безпеки і оборони України, органами виконавчої влади; керував Міжвідомчим науково-дослідним центром з проблем боротьби з організованою злочинністю; надавав методичну допомогу; інформував населення про заходи, що вживалися Президентом України.
5 жовтня 1995 року було прийнято Закон України № 356/95-ВР «Про боротьбу з корупцією», згідно зі статтею 4 якого органами, що ведуть боротьбу з корупцією, були визначені відповідні підрозділи: МВС, податкової міліції, СБУ, органів прокуратури України, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України. Також зазначеним Законом законодавець поклав завдання щодо нагляду за виконанням антикорупційного законодавства на Генерального прокурора України, а контроль — на Верховну Раду України, зокрема на Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією.
Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю при Президентові України було ліквідовано у 2005 році Указом Президента України від 08.02.2005 р. № 208/2005, а його функції, фінансове та матеріально-технічне забезпечення були передані РНБО України, яка 25 листопада 2005 року ухвалила рішення про утворення Міжвідомчої комісії РНБО України з комплексного вирішення проблем у сфері боротьби з корупцією, уведене в дію Указом Президента України від 28.12.2005 р. №1865/2005. Основними завданнями Комісії були визначені: аналіз стану корупції в державі, підготовки пропозицій і рекомендацій щодо вироблення політичних, організаційних та інших заходів з метою поліпшення координації діяльності органів державної влади у цій сфері. Утім через те, що зазначена Комісія не була наділена необхідними повноваженнями, в тому числі правоохоронними, виконання покладених на неї функцій фактично було формальним і не справляло суттєвого впливу на покращення стану корумпованості в українському суспільстві.
Збільшенню кількості правових колізій в інституційній основі антикорупційної політики України сприяв Указ Президента України від 17 квітня 2008 року № 370/2008 «Про Міжвідомчу робочу групу з питань протидії корупції». Особливість діяльності Міжвідомчої робочої групи полягала в тому, що напрацьовані нею пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань запобігання та протидії корупції направлялися безпосередньо на розгляд Главі Державі, проте її рішення мали виключно рекомендаційний характер. Зрештою на підставі появи плутанини у діяльності антикорупційних інституцій СБУ, РНБОУ, ГПУ, МВС, АПУ та інших державних органів Указом Президента України від 2 квітня 2010 року № 482/2010 «Про ліквідацію Міжвідомчої робочої групи з питань протидії корупції» Міжвідомчу робочу групу було ліквідовано.
Слід звернути увагу на те, що паралельно із діями, реалізованими Президентом щодо створення інституційної основи антикорупційної політики, Кабінетом Міністрів України також вживалися відповідні заходи. Так, Програмою невідкладних заходів, які спрямовані на боротьбу з корупцією і підлягають здійсненню в 1998 році, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. № 1220, доручалося центральним та місцевим органам виконавчої влади створити (визначити) в межах існуючої штатної чисельності структурні підрозділи (працівників) з питань запобігання корупційним і злочинним проявам.
Саме із цієї дати в України починають свою діяльність уповноважені підрозділи з питань запобігання та виявлення корупції. У період з 1998 по 2005 рік таким підрозділам особлива увага не приділялася, оскільки законодавством не було визначено інституції, яка б координувала їх дільність.
У 2006 році Україна звернулася до США з проханням надати технічну допомогу в питанні боротьби з корупцією. Порогова програма «Виклики тисячоліття», що фінансується конгресом США, погодилася надати допомогу Україні.
Проект, котрий реалізувався в Україні протягом 2006 — 2009 років, складався з 5 компонентів, кожний з яких спрямований на зниження рівня корупції в різних секторах громадського та соціального життя.
Наприклад, перший компонент було спрямовано на зміцнення функції громадянського суспільства, засобів масової інформації, громадських організацій. Другий компонент направлений на зниження рівня корупції в судовій гілці влади, п’ятий — на зниження корупції в системі вищої освіти. До речі, одним із завдань п’ятого компонента є допомога впровадження незалежного тестування для учнів-абітурієнтів, зараз в Україні це відомо як ЗНО.
Третій компонент був спрямований на зниження рівня корупції серед публічних службовців. Відповідальність за його впровадження тоді взяв на себе Департамент юстиції США. В Україні працювали три співробітники цього Департаменту — федеральні прокурори.
Українською державою були поставлені завдання зазначеному проекту: розробити кодекс професійної етики публічних службовців, розробити законопроект про ефективну систему доходів, видатків та майнового стану, а також заснувати й запровадити підрозділи внутрішніх розслідувань.
На той час у поняття «підрозділ внутрішніх розслідувань» вкладалося, що це самостійний підрозділ в структурі центрального (місцевого) органу виконавчої влади, завданням якого є виконання контрольно-ревізійної роботи, виявлення та попередження корупційних проявів (розкрадання державних коштів, зловживання службовим становищем, хабарництва, шахрайства тощо), вчинених працівниками відповідного органу, виконання освітньої та просвітницької функції.
У рамках реалізації Порогової програми Корпорації «Виклики тисячоліття» в окремих центральних органах виконавчої влади (МОЗ, Мінтрансзв’язку, Мін’юст, МВС, Держмитслужба, Держприкордонслужба та Держкомзем) як пілотний проект були створені підрозділи внутрішніх розслідувань. Результати зазначеного пілотного проекту підтвердили доцільність запровадження в органах виконавчої влади таких підрозділів.
Для ефективного виконання своїх функцій, як підтверджує світовий досвід, вказаний підрозділ повинен мати достатній рівень незалежності, забезпечення якого можливе шляхом:
встановлення особливої процедури призначення та звільнення керівника підрозділу;
встановлення вимог щодо внутрішньовідомчої та позавідомчої звітності підрозділу;
визначення бюджету підрозділу окремим рядком у бюджеті.
Діяльність підрозділу внутрішніх розслідувань є особливо ефективною саме у тих країнах, де вони поєднують три функції (аудиту, ревізій та розслідувань) та мають належний ступінь незалежності. Наприклад, у США на кожен долар, виділений на функціонування офісів генеральних інспекторів (ОIG), в середньому сума повернення (заощадження, відшкодування) складає 9,45 долара.
На сьогодні в Україні існує 2 види підрозділів, що створені з метою протидії корупційним проявам всередині органів державної влади України:
— одну групу становлять підрозділи внутрішньої безпеки, які існують у більшості правоохоронних відомств, створені на підставі положень статутних законів (наприклад, Закон України «Про державну прикордонну службу») чи внутрішніх відомчих підзаконних актів. До таких, зокрема, належали відділи внутрішньої безпеки Міністерства внутрішніх справ України, Генеральної прокуратури, Служби безпеки України, Державної фіскальної служби України.
— до іншої групи належать підрозділи з питань запобігання та виявлення корупції, створені на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2009 р. Згодом постановою Уряду від 4 вересня 2013 р. № 706 затверджено Типове положення про такий підрозділ. В основному такі підрозділи створено в державних органах, які не мають правоохоронних функцій.
На сьогодні практично у всіх центральних та місцевих (обласні, Київська міська адміністрації) органах виконавчої влади створено такі підрозділи або у разі недоцільності визначено відповідальну особу з питань запобігання та виявлення корупції. Це штат із що найменше 250 осіб (якщо не враховувати правоохоронні органи). Серед основних завдань підрозділу, зокрема;
підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції;
здійснення контролю за дотриманням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів;
надання методичної та консультаційної допомоги з питань дотримання вимог антикорупційного законодавства;
проведення організаційної та роз’яснювальної роботи із запобігання, виявлення і протидії корупції;
здійснення контролю за дотриманням антикорупційного законодавства.
Найостаннішим кроком в удосконаленні інституційної основи у сфері запобігання та протидії корупції стало прийняття 14 жовтня 2014 р. нових антикорупційних законів — «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про запобігання корупції», які на законодавчому рівні дають можливість створити 2 антикорупційні інституції — орган, що здійснюватиме заходи боротьби з корупцією, та орган, що забезпечуватиме формування та реалізацію антикорупційної політики, здійснюватиме заходи із запобігання корупції. В Україні поступово наряду з удосконаленням системи репресивних антикорупційних органів створюється система превентивних антикорупційних підрозділів в державних органах, які поряд із спеціальними правоохоронними відомствами могли б здійснювати антикорупційні превентивні заходи, нести відповідальність за стан виявлення, запобігання та знешкодження корупції у своєму внутрішньому середовищі.
Таким чином, в органах виконавчої влади законодавством з липня 2014 року запроваджено правову базу для функціонування системи запобігання корупції, яка могла б бути використана для налагодження ефективної діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції, оскільки Законом України «Про запобігання корупції», зокрема, до повноважень Нацагентства належить координація в межах компетенції, методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції.
Разом з тим, якщо у Законі України «Про засади запобігання і протидії корупції» зазначалися норми щодо функціонування уповноважених підрозділів (або визначення відповідальних осіб) з питань запобігання та виявлення корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування (статті 1 та 5 Закону), то у Законі України «Про запобігання корупції» про зазначені підрозділи згадується лише один раз — в частині повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції: «Координація в межах компетенції, методичне забезпечення та здійснення аналізу ефективності діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції» (стаття 8 Закону).
Про виконанні своїх повноважень керівник, працівник уповноважених підрозділів знаходяться, за певних умов, у конфлікті інтересів з керівниками органів, установ, де вони працюють у разі вчинення цими керівниками дія, що мають ознаки корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.
Крім того, зазначені підрозділи можуть сприяти організації системи викривачів, які інформуватимуть за певних умов про порушення антикорупційного законодавства.
Доцільно зазначити, що досвід європейських країн, зокрема Польщі, свідчить про ефективність функціонування подібних підрозділів.
У зв’язку із початком роботи Національного агентства з питань запобігання корупції увага до діяльності уповноважених підрозділів зростатиме. По-перше,це пояснюється тим, що структурою апарату Національного агентства передбачено відповідний структурний підрозділ, відповідальний за взаємодію з уповноваженими підрозділами, по-друге, уповноваженими підрозділами за час їх функціонування набуто певний досвід щодо здійснення превентивних антикорупційних заходів у відповідному органі, що може бути використано Національним агентством у своїй діяльності.
Однією із нагальних проблем залишається недостатня захищеність працівників уповноважених підрозділів при виконанні своїх повноважень, що потребує внесення відповідних змін до Закону України «Про запобігання корупції». Хотілося б сподіватися на те, що чергова спроба запустити інститут діяльності уповноважених підрозділів державних органів досягне апогею своєї активності та ефективності у здійсненні заходів щодо зниження рівня корупції в Україні.
