СИСТЕМА ПОДІЛУ
На думку редакції, нагадувати нашим читачам про чинний адміністративно-територіальний устрій України не потрібно, бо всі ми добре пам’ятаємо його ще зі шкільної лави. Тому одразу перейдемо до проекту запропонованого Закону.
Отже, новий Закон, точніше, його проект визначає засади адміністративно-територіального устрою України, рівні адміністративно-територіальних одиниць, систему адміністративно-територіальних одиниць, інших територіальних утворень, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць.
Відповідно до проекту систему адміністративно-територіального устрою України складають:
Автономна Республіка Крим,
області,
райони,
міста,
райони в містах,
селища,
села.
На основі цих складових формуються адміністративно-територіальні одиниці — частини території України в установлених відповідно до закону межах, які є просторовою основою для організації та діяльності органів державної влади та/або органів місцевого самоврядування.
У свою чергу, адміністративно-територіальні одиниці поділяються на три рівні:
| регіональний | Автономна Республіка Крим, області (Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Хмельницька, Херсонська, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська), Київ, Севастополь. Київ і Севастополь є адміністративно-територіальними одиницями регіонального рівня зі спеціальним статусом. |
| проміжний | райони в Автономній Республіці Крим та в областях України |
| базовий | громади |
Проектом Закону визначено, що межа адміністративно-територіальної одиниці — це умовно замкнена лінія на поверхні землі (водній поверхні), яка відокремлює її територію від територій інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня. Межа адміністративно-територіальної одиниці може частково збігатися з лінією Державного кордону України.
Опис меж адміністративно-територіальних одиниць вноситься до відомостей Державного земельного кадастру. Межі адміністративно-територіальних одиниць фіксуються кадастровими картами, які складаються відповідно до Закону України «Про Державний земельний кадастр».
Суб’єкти ініціювання змін адміністративно-територіального устрою.
Кабінет Міністрів України може ініціювати зміни адміністративно-територіального устрою на будь-якому його рівні відповідно до цього Закону.
Зміни адміністративно-територіального устрою на рівні громад, які не тягнуть за собою зміни меж районів чи регіонів, можуть бути ініційовані відповідними радами громад, яких стосуються зміни.
Зміни адміністративно-територіального устрою на рівні районів, регіонів можуть бути ініційовані відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою, міською радою Києва чи Севастополя, яких стосуються зміни.
При ініціюванні змін адміністративно-територіального устрою мають враховуватись:
1) історичне обґрунтування;
2) вплив на умови життя населення;
3) місцева ідентичність населення;
4) вплив на якість та доступність надання адміністративних, соціальних та інших послуг;
5) вплив на ефективність управління територією;
6) демографічна ситуація;
7) вплив на зміну транспортної доступності та комунікації;
8) вплив на підприємництво та інвестиції;
9) вплив на стан освіти та охорони здоров‘я.
РЕГІОН, ГРОМАДА, РАЙОН
Регіон — це адміністративно-територіальна одиниця регіонального рівня, яка складається з районів.
Область є територіальною основою організації і діяльності органів виконавчої влади та органу місцевого самоврядування — обласної ради, яка представляє спільні інтереси громад, що належать до області.
Адміністративний центр регіону визначається з урахуванням наявності інфраструктури, що дозволяє розмістити місцеві органи виконавчої влади, необхідні установи і служби територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування регіону, доступності адміністративного центру регіону для жителів районів, які входять до складу цього регіону.
На території адміністративно-територіальної одиниці регіонального рівня зі спеціальним статусом м. Києв реалізуються повноваження громади, району та регіону. Для цього створюються адміністративно-територіальні одиниці — Київ та райони в місті Києві. На території адміністративно-територіальної одиниці регіонального рівня зі спеціальним статусом м. Севастополя реалізуються повноваження громади, району та регіону. Для цього створюються адміністративно-територіальні одиниці — Севастополь, райони в місті Севастополі та громади.
Внесення змін до адміністративно-територіального устрою міст зі спеціальним статусом — Києва та Севастополя здійснюється в порядку, встановленому законом.
Громада — це адміністративно-територіальна одиниця базового рівня, до якої належить один або декілька населених пунктів.
Громада утворюється, як правило, в результаті добровільного об’єднання територіальних громад відповідно до законодавства України. Громада є територіальною основою здійснення місцевого самоврядування жителями населених пунктів, що розташовані на території громади, формування і діяльності органів місцевого самоврядування. Юрисдикція органів місцевого самоврядування громади поширюється на всю територію громади. Законом може бути обмежено юрисдикцію органів місцевого самоврядування громади на землі в її межах в залежності від її цільового призначення.
Населений пункт, що розташований в межах території громади, який є місцем знаходження ради громади та її виконавчих органів, є адміністративним центром громади.
Громада у залежності від категорії адміністративного центру є міською, селищною чи сільською.
Громада формується шляхом об’єднання в єдину адміністративно-територіальну одиницю одного або кількох населених пунктів та навколишніх територій, як правило, навколо міста або селища, у якому наявні необхідні елементи соціальної, бюджетної та інженерної інфраструктури із забезпеченням доступності з урахуванням історично складених економічних, соціальних зв’язків, і яке визначається адміністративним центром громади.
Як виняток, громада може бути сформована навколо села, що знаходиться найближче до географічного центру громади і визначається її адміністративним центром.
Віддаленість населених пунктів, що належать до громади, від її адміністративного центру повинна відповідати базовим вимогам територіальної доступності соціальних та адміністративних послуг, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Мінімальна розрахункова кількість населення сільської громади, зазначеної у частині другій цієї статті, визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до галузевих норм мінімальної завантаженості бюджетних установ, що надають адміністративні, соціальні та інші послуги. Сільська громада, розташована у важкодоступній місцевості, може мати меншу кількість жителів.
Район — це адміністративно-територіальна одиниця проміжного рівня, яка складається з громад. Кожна земельна ділянка у межах району належить до території однієї з громад цього району. Район є територіальною основою організації та діяльності органів виконавчої влади та органу місцевого самоврядування — ради району, яка представляє спільні інтереси громад, що належать до району.
Населення району повинно складати не менше 150 000 жителів. На територіях з низькою щільністю населення район може мати меншу кількість жителів, якщо площа такого району перевищує середню по Україні.
Адміністративний центр району визначається з урахуванням історично складених традицій, географічного розташування, наявності інфраструктури, яка дозволяє розмістити необхідні установи та служби територіальних органів центральних органів виконавчої влади та органів управління органів місцевого самоврядування району.
При формуванні району повинна бути врахована перспектива соціально-економічного розвитку території, бюджетної спроможності та наявність відповідної інфраструктури.
Райони в містах. З метою оптимізації управління міською громадою, належної реалізації повноважень місцевого самоврядування відповідно до принципу субсидіарності у міських громадах з населенням понад 300000 осіб можуть утворюватися допоміжні адміністративно-територіальні одиниці — райони у місті.
Проектом передбачено, що повноваження з утворення, об’єднання, поділу, ліквідації районів у місті, зміни їх меж належать до компетенції міської ради, яка приймає рішення у порядку, встановленому Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Тепер — щодо меж. Межі адміністративно-територіальних одиниць встановлюються:
1) по лінії Державного кордону України;
2) на суходолі — за межами земельних ділянок та землекористувань, за характерними точками і лініями рельєфу;
3) на ріках та струмках — по середині головного фарватеру судноплавної ріки, посередині (на рівній віддалі від берегів) несудноплавної ріки, її головного рукава, струмка;
4) на озерах та інших природних водоймах — за прямою лінією, що з’єднує виходи меж адміністративно-територіальних одиниць до берегів озера або іншої водойми;
5) на штучних водоймах — відповідно до лінії меж, що проходили на місцевості до їх заповнення, а у разі утворення чи зміни меж адміністративно-територіальних одиниць після заповнення штучних водойм — за прямою лінією, що з’єднує виходи меж адміністративно-територіальних одиниць до берегів штучної водойми;
6) на залізничних і автодорожних мостах, греблях та інших спорудах, що проходять через ділянки річок та струмків, — таким чином, щоб міст, гребля або інша споруда повністю знаходились в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці;
7) на автомобільних шляхах – таким чином, щоб полотно дороги знаходилось в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці. Межі, що встановлені по річці, струмку, озеру чи іншій водоймі, не підлягають перенесенню внаслідок зміни обрису їх берегів або рівня води, зміни русла річки, струмка.
Межі адміністративно-територіальної одиниці вважаються встановленими після набрання чинності відповідним законом. Межі району встановлюються відповідно до меж між громадами, які належать до цього району, та громадами, що належать до сусідніх районів. Межі регіону встановлюються відповідно до меж районів, які належать до цього регіону, з районами, що належать до сусідніх регіонів.
ФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ ОДИНИЦІ
Відповідно до проекту адміністративно-територіальна одиниця повинна задовольняти таким головним ознакам:
1) кадрова, інфраструктурна, фінансова спроможність органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади виконувати повноваження, визначені законом для відповідного рівня адміністративно-територіальних в повному обсязі;
2) сталість демографічних показників;
3) відсутність в її межах інших адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня або адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня, що перебувають в юрисдикції інших адміністративно-територіальних одиниць її рівня;
4) нерозривність території адміністративно-територіальної одиниці;
5) наявність населеного пункту, що виконує функції адміністративного центру адміністративно-територіальної одиниці;
6) відповідність, як правило, кількості отримувачів адміністративних, соціальних та інших послуг на території адміністративно-територіальної одиниці нормам навантаження на бюджетні установи, визначеним законодавством для відповідного рівня адміністративно-територіальних одиниць.
Слід звернути увагу, що проектом Закону передбачено порядки підготовки та прийняття рішень про зміни адміністративно-територіального устрою на рівні громад і районів, а також порядок найменування та перейменування адміністративно-територіальних одиниць.
Так, порядок підготовки та прийняття рішень про зміни адміністративно-територіального устрою на рівні громад визначає таке.
Рішення про утворення, об’єднання, поділ, ліквідацію громад, зміну їх меж, перенесення їх адміністративних центрів приймається відповідним законом. Цей закон визначає перелік населених пунктів, що входять до кожної із громад, яких стосуються відповідні зміни адміністративно-територіального устрою, опис меж цих громад, їх назви, адміністративні центри із зазначенням їх категорій. Додатком до закону є топографічна карта в масштабі 1:100000 із зазначенням меж кожної із цих громад. Ініціювання змін адміністративно-територіального устрою радами громад здійснюється з урахуванням положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».
Проект закону готується Кабінетом Міністрів України за власною ініціативою або за поданням відповідно Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних рад, міських рад Києва чи Севастополя, території яких стосуються відповідні зміни.
У разі підготовки проекту закону, зазначеного у частині першій цієї статті, за власною ініціативою Кабінет Міністрів України проводить консультації з місцевими радами відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Проект закону про утворення, об’єднання, поділ, ліквідацію громад, зміну їх меж, перенесення адміністративного центру вноситься на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України.
Рада відповідної громади також може ініціювати перед Кабінетом Міністрів України перенесення адміністративного центру громади.
Витрати, пов‘язані з утворенням, об’єднанням, поділом, ліквідацією громад, змінами їх меж, а також витрати, пов’язані з перенесенням адміністративного центру громади, ініційованим Кабінетом Міністрів України, фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Витрати, пов’язані з перенесенням адміністративного центру громади, ініційованим радою громади, фінансуються за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.
Порядок підготовки та прийняття рішень про зміни адміністративно-територіального устрою на рівні районів.
Рішення про утворення, об’єднання, поділ, ліквідацію районів, зміну їх меж, перенесення їх адміністративних центрів приймається також відповідним законом. Закон визначає перелік громад, що входять до кожного із районів, яких стосуються відповідні зміни адміністративно-територіального устрою, опис меж цих районів, їх назви, їх адміністративні центри. Додатком до закону є топографічна карта в масштабі 1:250000 із зазначенням меж кожного з цих районів.
Якщо зміни адміністративно-територіального устрою супроводжуються утворенням, об’єднанням, поділом, ліквідацією громад, зміною їх меж, закон, зазначений у частині другій цієї статті, повинен також пропонувати вирішення відповідних питань. Процедура ініціювання закону і винесення його на розгляд Верховної Ради України така ж сама, як і зазначена вище.
Витрати, пов‘язані з утворенням, об’єднанням, поділом, ліквідацією районів, змінами їх меж, а також витрати, пов’язані з перенесенням адміністративного центру району, ініційованим Кабінетом Міністрів України, фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України. Витрати, пов’язані з перенесенням адміністративного центру району, ініційованим радою району, фінансуються за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.
Розглянемо й порядок найменування та перейменування адміністративно-територіальних одиниць.
Проектом обговорюваного Закону передбачено, що при найменуванні чи перейменуванні адміністративно-територіальної одиниці не допускається:
а) присвоєння громаді назви іншої громади, що вже існує в межах відповідного регіону;
б) присвоєння районові назви району, що вже існує в Україні.
Назва громади чи району має відповідати, як правило, назві населеного пункту, який є їх адміністративним центром.
У випадку, якщо найменування, перейменування адміністративно-територіальної одиниці по назві населеного пункту — адміністративного центру адміністративно-територіальної одиниці призводить до порушення положень частини другої цієї статті, такій адміністративно-територіальній одиниці надається інша назва з урахуванням історичних, культурних, географічних, етнічних та інших місцевих умов і особливостей.
Рішення про найменування та перейменування адміністративно-територіальної одиниці приймається Верховною Радою України у формі відповідного закону.
ЗМІНИ ДО ЧИННОГО ЗАКОНОДАВСТВА
Особливу увагу слід звернути на зміни, що пропонується внести до чинних законодавчих актів у разі ухвалення обговорюваного Закону, який визначатиме засади адміністративно-територіального устрою України.
Так, розробники пропонують внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Зокрема, ст. 16 чинного Закону пропонується доповнити новою частиною десятою.
Нова частина передбачає, що:
| у разі зміни адміністративно-територіального устрою органи місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць припиняються; |
| повноваження місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, обраних до зміни адміністративно-територіального устрою, завершуються в день набуття повноважень місцевих рад, обраних в нових адміністративно-територіальних одиницях. |
Після завершення повноважень місцевих рад, обраних до зміни адміністративно-територіального устрою, їхні виконавчі комітети продовжують здійснювати свої повноваження до затвердження новообраною радою персонального складу її виконавчого комітету. Протягом зазначеного строку сільський, селищний, міський голова, обраний територіальною громадою нової адміністративно-територіальній одиниці, очолює такий виконавчий комітет та входить до його персонального складу.
Після завершення повноважень сільського голови, який одноособово виконував функції виконавчого органу сільської ради до зміни адміністративно-територіального устрою, відповідні функції одноособово виконує сільський, селищний, міський голова, обраний територіальною громадою нової адміністративно-територіальної одиниці, з дня набуття ним повноважень до затвердження відповідною радою персонального складу її виконавчого комітету.
Територіальна громада нової адміністративно-територіальної одиниці є правонаступником всього майна, прав та обов’язків територіальних громад, які існували до зміни адміністративно-територіального устрою, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною в новій адміністративно-територіальній одиниці.
Місцеві ради. З дня набуття повноважень новоутвореною радою у порядку, визначеному цим Законом, здійснюється припинення відповідних юридичних осіб — місцевих рад, обраних до зміни адміністративно-територіального устрою. Юридична особа — місцева рада нової адміністративно-територіальної одиниці є правонаступником прав та обов’язків всіх юридичних осіб — місцевих рад нових адміністративно-територіальних одиниць з дня набуття повноважень місцевою радою нової адміністративно-територіальної одиниці.
Виконавчі комітети. З дня затвердження сільською, селищною, міською радою нової адміністративно-територіальної одиниці персонального складу її виконавчого комітету у порядку, визначеному цим Законом, здійснюється припинення відповідних юридичних осіб — виконавчих комітетів відповідних рад, що функціонували до зміни адміністративно-територіального устрою. Юридична особа — виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради нової адміністративно-територіальної одиниці є правонаступником прав та обов’язків юридичних осіб — виконавчих комітетів відповідних рад, що функціонували до зміни адміністративно-територіального устрою, з дня затвердження сільською, селищною, міською радою нової адміністративно-територіальної одиниці персонального складу її виконавчого комітету.
| Припинення юридичних осіб — місцевих рад та виконавчих комітетів у зв’язку із зміною адміністративно-територіального устрою здійснюється без повідомлення про нього органу, що здійснює державну реєстрацію, а також без збирання вимог кредиторів, отримання їхньої згоди. |
Під час проведення припинення юридичних осіб — місцевих рад та виконавчих комітетів повноваження з управління справами таких юридичних осіб здійснює відповідний голова.
За поданням новообраного голови відповідна рада може утворити комісії для забезпечення виконання таким головою повноважень з управління справами юридичних осіб, що припиняються.
Після припинення повноважень рад, обраних до зміни адміністративно-територіального устрою, виконавчих комітетів, сільського голови, який одноособово виконував функції виконавчого органу сільської ради, видані ними нормативно-правові акти, невиконані акти індивідуальної дії зберігають чинність на відповідних територіях та для відповідних осіб.
Місцева рада, обрана в новій адміністративно-територіальній одиниці, виконавчий комітет можуть вносити зміни, визнавати такими, що втратили чинність, або скасовувати акти відповідних органів місцевого самоврядування та посадових осіб, що функціонували до зміни адміністративно-територіального устрою.
Бюджети, сформовані до зміни адміністративно-територіального устрою, виконуються окремо до закінчення бюджетного періоду. Місцева рада новоутвореної адміністративно-територіальної одиниці може вносити зміни до рішень про місцеві бюджети, прийняті відповідними радами до зміни адміністративно-територіального устрою.
До завершення періоду окремого виконання бюджетів функції головних розпорядників, розпорядників бюджетних коштів продовжують здійснювати відповідні бюджетні установи в особі відповідного голови в новоутвореній адміністративно-територіальній одиниці, інших керівників бюджетних установ.
До завершення періоду окремого виконання бюджетів функції місцевих фінансових органів здійснюють:
1) відповідні місцеві фінансові органи, створені до зміни адміністративно-територіального устрою;
2) відповідний голова, якщо місцеві фінансові органи не були створені згідно із законом.
Державна реєстрація припинення юридичних осіб — місцевих рад, виконавчих комітетів здійснюється на підставі заяви, поданої відповідним головою, обраним в новоутвореній адміністративно-територіальній одиниці, або уповноваженою ним особою суб’єкту державної реєстрації.
Державна реєстрація припинення юридичних осіб — виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, які забезпечують окреме виконання бюджетів, здійснюється не раніше затвердження бюджету радою, обраною в новоутвореній адміністративно-територіальній одиниці.
Юридична особа — місцева рада, виконавчий комітет є такою, що припинилася, з дня внесення запису про її припинення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань.
Державна реєстрація змін до відомостей про юридичну особу — місцеву раду, виконавчий комітет, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб — підприємців та громадських формувань, здійснюється на підставі заяви, поданої відповідним головою, обраним в новоутвореній адміністративно-територіальній одиниці, або уповноваженою ним особою.
У цій статті, шановні читачі, ми розглянули лише частину запропонованих Мінрегіоном змін до законодавчого поля, що будуть визначати адміністративно-територіальний поділ України. Тож слідкуйте за нашими публікаціями у наступних випусках.
