Поняття «антикорупційна політика» згадується (але не визначається саме поняття) вперше у розділі ІІ Концепції боротьби з корупцією на 1998 – 2005 роки, затвердженої Указом Президента України від 24.04.98 р. № 367/1998, згодом у такому ж форматі — у розд. 4 Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», ухваленої відповідним Указом Президента України від 11.09.2006 р. № 742/2006.
За час існування Української незалежної держави чітке визначення антикорупційної політики наводиться лише в одному акті законодавства — у Засадах антикорупційної політики, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08.12.2009 р. № 1688-р (втратили чинність). У документі, зокрема, зазначається:
антикорупційна політика — це комплекс правових, економічних, освітніх, виховних, організаційних та інших заходів, спрямованих на створення системи запобігання і протидії корупції та усунення причин її виникнення.
Вважаємо за доцільне використати саме це поняття антикорупційної політики, яке, на нашу думку, є найбільш влучним.
У зв’язку із цим антикорупційну експертизу, якій присвячується ця стаття, можна розглядати як організаційно-правовий захід, спрямований на створення системи запобігання і протидії корупції, а отже, як засіб реалізації державної антикорупційної політики.
Серед основних факторів, що можуть сприяти виникненню корупції в державі, насамперед, є невідповідні нормативно-правові акти, що видаються державними органами.
Поняття «антикорупційна експертиза» у сучасному українському антикорупційному законодавстві згадується вже близько десяти років. Так, у Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності», схваленій Указом Президента України від 11.09.2006 р. № 742/2006, в частині корупційних ризиків, що впливають на формування та діяльність виборних органів (розд. 2 Концепції), зверталася увага на удосконалення порядку проведення правової експертизи всіх законопроектів з метою запровадження антикорупційної експертизи для запобігання можливим корупційним ризикам у нових законах.
На рівні законодавчого акта вимога про необхідність проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів з’являється у 2009 році, в Законі України «Про засади запобігання та протидії корупції», який в українському правовому полі діяв лише 4 дні. Водночас, Урядом з метою реалізації норм зазначеного Закону постановою від 08.12.2009 р. № 1346 (втратила чинність) затверджено Методологію проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, у якій визначено поняття антикорупційної експертизи як перевірки проектів актів на предмет наявності в них положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, з метою запобігання виникненню передумов для вчинення таких правопорушень та розроблення рекомендацій стосовно їх усунення. На той час така експертиза проводилася Урядовим уповноваженим з питань антикорупційної політики.
У подальшому процедура проведення антикорупційної експертизи удосконалювалася. Зокрема, розд. 4 Національної антикорупційної стратегії на 2011 – 2015 роки, затвердженої Указом Президента України від 21.11.2011 р. № 1001, передбачалося удосконалення антикорупційної експертизи шляхом запровадження багатоступеневої методики оцінки корупційних ризиків у законодавстві: на рівні розробників проектів нормативно-правових актів (як формалізована самооцінка); на рівні Міністерства юстиції України (як офіційна антикорупційна експертиза проекту нормативно-правового акта); на рівні громадської експертизи, яка забезпечується існуванням прозорої процедури нормопроектування та доступністю інформації для громадськості. У розвиток цього положення ст. 15 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» встановлювалося, що антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією.
Міністерство юстиції України визначало порядок і методологію проведення ним антикорупційної експертизи, а також порядок оприлюднення її результатів. Обов’язковій антикорупційній експертизі підлягали проекти законів України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів, що розробляються Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади. Наказом Мін’юсту від 05.08.2013 р. № 1608/5 було затверджено Порядок проведення антикорупційної експертизи.
У зв’язку із прийняттям 14.10.2014 р. пакету нових антикорупційних законів, зокрема, «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014 – 2017 роки» (далі — Антикорупційна стратегія 2014 року) та «Про запобігання корупції» (далі — Закон 2014 року) підходи до проведення антикорупційної експертизи набули деяких змін. Законом 2014 року визначається, що антикорупційна експертиза — це діяльність із виявлення в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів положень, які самостійно чи у поєднанні з іншими нормами можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.
Новелою Закону 2014 року є те, що поряд з проектами нормативно-правових актів, Мін’юстом також здійснюється антикорупційна експертиза й чинних нормативно-правових актів згідно із затвердженим ним щорічним планом. Вказана експертиза здійснюється щодо законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України у таких сферах:
– прав та свобод людини і громадянина;
– повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
– надання адміністративних послуг;
– розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;
– конкурсних (тендерних) процедур.
З методичних документів на сьогодні чинними є Методологія проведення антикорупційної експертизи, затверджена наказом Мін’юсту від 23.07.2010 р. № 1380/5, та Порядок проведення антикорупційної експертизи, затверджений наказом Мін’юсту від 18.03.2015 р. № 383/5.
Порядок проведення антикорупційної експертизи визначає механізм проведення такої експертизи нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів з метою запобігання вчиненню корупційних правопорушень через наявність у законодавстві корупціогенних факторів.
Завданнями антикорупційної експертизи є:
1) проведення комплексного дослідження нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів з метою виявлення корупціогенних факторів;
2) підготовка обґрунтованих висновків щодо наявності або відсутності у нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів корупціогенних норм, надання пропозицій та рекомендацій щодо їх усунення.
Відповідно до положень зазначеної вище Методології є діяльність із виявлення в проектах нормативно-правових актів положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупціогенні фактори), та розробки рекомендацій з їх усунення.
Також Методологія визначає перелік корупціогенних факторів, що можуть зумовити виникнення корупції під час виконання, реалізації або застосування певного нормативно-правового акта, а також містить способи виявлення корупціогенних факторів та шляхи їх усунення з проекту нормативно-правового акта.
Слід зазначити, що сучасним українським антикорупційним законодавством передбачається багатоступенева оцінка проектів та чинних актів законодавства на предмет так званої корупційності. Зокрема, ст. 55 Закону 2014 року встановлено, що усі проекти нормативно-правових актів, які вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України, підлягають обов’язковій антикорупційній експертизі, яка проводиться Міністерством юстиції України. Антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією. Повноваження щодо проведення антикорупційної експертизи є також і в Національного агентства з питань запобігання корупції — воно може за власною ініціативою у встановленому ним порядку проводити таку експертизу проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України.
Разом з тим, Типовим положенням про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції, затвердженим постановою Уряду від 04.09.2013 р., зокрема, визначається, що працівники такого підрозділу можуть залучатися до експертизи проектів нормативно-правових актів, організаційно-розпорядчих документів, що видаються органом виконавчої влади, з метою виявлення причин, що призводять чи можуть призвести до вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень. Зазначене повноваження підсилюється вимогами п. 86 та 87 Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30.11.2011 р. № 1242 (ср. ), щодо візування посадовими особами структурного підрозділу з питань запобігання та виявлення корупції проектів наказів (розпоряджень) з основної діяльності, адміністративно-господарських питань та додатків до них, а також проектів наказів (розпоряджень) з кадрових питань. Тому ми сподіваємося, що матеріал цієї статті буде корисним у практичній роботі для працівників уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.
Крім того, за ініціативою фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза чинних нормативно-правових актів та проектів нормативно-правових актів, результати якої підлягають обов’язковому розгляду суб’єктом видання (прийняття) відповідного акта.
Суть антикорупційної експертизи полягає у виявленні в чинних нормативно-правових актах чи проектах нормативно-правових актів факторів, що самостійно чи у взаємодії з іншими нормами сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (так звані корупціогенні фактори).
Серед основних корупціогенних факторів можна виділити такі:
– розширення дискреційних повноважень, характерними ознаками якого є невизначення строків прийняття рішення, відсутність умов та підстав для його прийняття, дублювання функцій різних державних органів;
– перевищення повноважень, яке полягає у відсутності повноважень державного органу на прийняття акта чи встановлення правил поведінки за умови відсутності акта вищої юридичної сили з цього питання;
– встановлення завищених вимог до фізичних та юридичних осіб — визначення у проекті акта особливих правил, обов’язків, заборон, обмежень, які значно ускладнюють доступ до матеріальних або нематеріальних благ фізичним та юридичним особам, перешкоджають реалізації їх прав, свобод та інтересів. Про наявність зазначеного фактора свідчить невичерпний перелік документів, що вимагаються від фізичних та юридичних осіб, чи відсутність підстав для відмови у реалізації такими особами своїх прав;
– використання прав фізичних та юридичних осіб залежно від інтересів посадової чи службової особи державного органу. Характерними ознаками цього фактора є відсутність чіткої процедури реалізації фізичними та юридичними особами своїх прав за наявності різних способів чи строків вчинення будь-якої дії в рамках встановленої адміністративної процедури;
– незрозумілі лінгвістичні формулювання, суть яких полягає у використанні термінів, понять, словосполучень, що тлумачаться неоднозначно, категорій оцінного характеру, що дають можливість для розширення дискреційних повноважень державного органу, його посадової чи службової особи та застосування положень залежно від інтересів осіб, відповідальних за їх виконання;
– наявність прогалин у правовому регулюванні (тобто відсутність норм, які регулюють певні суспільні відносини чи процедуру виконання державним органом відповідної функції, що дає можливість виконавцю ліквідувати таку прогалину в процесі правозастосування на власний розсуд), правових колізій (наявність кількох актів чи кількох положень в одному акті, які по-різному визначають правила регулювання певного кола суспільних відносин, за умови, що можливість вирішення такої колізії залежить від вольового рішення посадової чи службової особи державного органу), а також наявність декларативних положень (встановлення у проекті акта положень за відсутності механізму їх реалізації);
– відсутність чи неповнота адміністративних і конкурсних (аукціонних) процедур. Характерними ознаками відсутності чи неповноти адміністративних процедур є невизначення у проекті акта, яким регулюється питання щодо реалізації прав і виконання обов’язків фізичними та юридичними особами, порядку провадження державними органами, їх посадовими та службовими особами певних дій, а також відсутність одного з елементів такого порядку. Відсутність чи неповнота конкурсних (аукціонних) процедур характеризується відсутністю адміністративного порядку (чи одного з його елементів) надання права. Характерною ознакою відсутності чи неповноти конкурсних (аукціонних) процедур є відсутність адміністративного порядку (чи одного з його елементів) надання права;
– хибні цілі та пріоритети — об’єктивна недоцільність прийняття акта, надмірна складність механізму врегулювання суспільних відносин, що є предметом регулювання акта, а також невідповідність положень акта задекларованим цілям;
– порушення балансу інтересів, яке полягає у встановленні в проекті акта переваг для однієї групи суб’єктів правовідносин, що звужує чи обмежує права інших осіб і може свідчити про неправомірний інтерес під час підготовки та реалізації проекту акта.
Усунення корупціогенних факторів може здійснюватися, зокрема, у такі способи:
– виключення з проекту акта дискреційного повноваження;
– зменшення кількості рішень, які державний орган, його посадові та службові особи мають право приймати на власний розсуд;
– зниження рівня й обсягу вимог, обов’язків і заборон, установлених для фізичних та юридичних осіб;
– скорочення переліку документів (обсягу інформації), які фізичні та юридичні особи зобов’язані подати державним органам для реалізації їх прав;
– скорочення переліку критеріїв, яким повинні відповідати фізичні та юридичні особи, що претендують на отримання права або блага;
– визначення вичерпного переліку підстав, необхідних для прийняття акта, нормативне закріплення обов’язку посадових та службових осіб державних органів щодо обґрунтування рішення, яке ними приймається;
– запровадження прозорих конкурсних процедур;
– створення рівних умов для учасників конкурсу (аукціону);
– запобігання виникненню конфлікту інтересів членів конкурсної комісії;
– введення чітких критеріїв визначення переможця конкурсу (аукціону);
– зменшення надмірної складності механізму врегулювання питання, визначеного у проекті акта;
– усунення правової колізії шляхом виключення положень з проекту акта;
– послаблення негативного впливу у зв’язку з порушенням балансу інтересів шляхом передбачення положень, що вирівнюють інтереси груп суб’єктів, яких стосується проект акта.
Звичайно, наведені способи не є виключними, і в процесі проведення антикорупційної експертизи проекту акта можуть бути рекомендовані інші способи щодо усунення того чи іншого корупціогенного фактора.
Як свідчить усталена практика, за результатами проведеної антикорупційної експертизи (або експертизи проекту нормативно-правового акта/організаційно-розпорядчого документа з метою виявлення причин, що призводять чи можуть призвести до вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень) готується висновок, де, зокрема, зазначаються:
– назва проекту, його головний розробник;
– загальна характеристика норм проекту акта;
– належність проекту акта до проектів, що містять корупційні ризики, дається загальна характеристика питань, які регулює проект акта, стисло викладаються результати громадської антикорупційної експертизи;
– докладний опис виявлених корупціогенних чинників з посиланням на норми акта та нормативні приписи, дається оцінка впливу.
Наостанок у висновку резюмується щодо наявності (відсутності) у проекті акта корупціогенних факторів та надаються рекомендації з їх усунення або зменшення впливу чи доповнення проекту акта відповідними нормами, а також можливості його прийняття або відхилення.
Таким чином, аналізуючи українське антикорупційне законодавство, можна стверджувати, що на сьогодні в Україні в основному унормовано питання проведення антикорупційної експертизи. Проте, чинна нормативно-правова база потребує більш чіткого визначення повноважень уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції в частині проведення антикорупційної експертизи. Залишається сподіватися на те, що зазначене питання може бути врегульовано Національним агентством з питань запобігання корупції, яке, можливо, у найближчі місяці розпочне свою роботу.
