ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Конституція — Конституція України.
Правила поведінки — Правила етичної поведінки державних службовців, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2016 р. № 65.
У преамбулі до нової постанови № 65 зазначено, що це урядове рішення про запровадження стандартів етичної поведінки державних службовців прийнято з метою відновлення громадської довіри до діяльності державних органів та їх посадових осіб. Також зазначено, що прийняття цього нормативного акта започатковує єдині обов’язкові вимоги до стандартів етичної поведінки, доброчесності у діяльності державних службовців, а також сприятиме недопущенню тиску з боку представників бізнесу чи політичних сил на посадовців державних органів. До речі, КМУ звертає увагу, що зазначена постанова враховує прогресивний і успішний досвід країн — членів ЄС, зокрема, за основу взято запроваджену в Республіці Польща модель гарантування максимальної прозорості діяльності державних органів. Тож давайте визначимо її нормативний вплив.
Перш за все слід звернути увагу на те, що, як правило, усі читають навскоси — загальні положення. Ми звикли до того, що перелік загальних, базових нормативних актів, зазначений у цих положеннях, це своєрідний «фон», який супроводжує урядові документи.
Отже, ці Правила поведінки мають регулювати моральні засади діяльності державних службовців та полягають у дотриманні принципів етики державної служби.
Під час прийняття на державну службу особа ознайомлюється з цими Правилами та зобов’язана їх дотримуватися у своїй подальшій службовій діяльності. Так, відповідно до цих Правил державні службовці у своїй діяльності керуються принципами етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу та запобігання корупції, а саме:
— служіння державі і суспільству;
— гідної поведінки;
— доброчесності;
— лояльності;
— політичної нейтральності;
— прозорості і підзвітності;
— сумлінності.
На жаль, чинними нормативними документами не визначено, що таке етика державної служби, і тому визначені у Правилах поведінки принципи етики державної служби потребують змістовного нормативного підґрунтя.
НОРМАТИВНЕ ПІДґРУНТЯ
В контексті основ демократії, конституційного принципу верховенства права варто для початку звернути увагу на правові норми Конституції.
Так, ст. 8 Конституції передбачає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй.
Стаття 22 передбачає наступне. Права і свободи людини і громадянина, закріплені Основним Законом, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Стаття 34 Конституції гарантує право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір. Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Отже, Конституцією передбачено деякі аспекти можливих обмежень, але в Конституції не йдеться про систему держслужби й обмеження конституційних прав держслужбовців.
Стаття 19 Конституції передбачає, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, повноваження держслужбовців мають бути визначені Конституцією та законами України. До речі, раніше засади етичної поведінки державних службовців визначались саме спеціальним Законом України «Про правила етичної поведінки» від 17.05.2012 р. № 4722-VI (ср. ). Але зазначений Закон втратив чинність на підставі Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
Основні принципи державної служби визначені у ст. 3 чинного Закону України «Про державну службу» від 16.12.93 р. № 3723-XII (далі — Закон № 3723), зокрема, це: служіння народу України, пріоритет прав людини і громадянина, персональна відповідальність за виконання службових обов’язків і дисципліни, дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян.
Стаття 5 Закону № 3723 «Етика поведінки державного службовця» визначає: «Державний службовець повинен:
сумлінно виконувати свої службові обов’язки;
шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування;
не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.»
З урахуванням норм Закону № 3723 наказом Головного управління державної служби України від 04.08.2010 р. № 214, який й досі є чинним, затверджено загальні правила поведінки державних службовців. Ці правила є узагальненням стандартів етичної поведінки, доброчесності та запобігання конфлікту інтересів у діяльності державних службовців та способів врегулювання конфлікту інтересів. Вони також ґрунтуються на Конституції, Законі України «Про правила етичної поведінки» (який не є чинним) та визначених ст. 3 Закону № 3723 принципах державної служби, спрямовані на підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про норми поведінки, яких вони мають очікувати від державних службовців.
Важливо! При прийнятті на державну службу державний службовець ознайомлюється з цими Загальними правилами, про що робиться письмовий запис у його особовій справі!
Крім згаданої ст. 5 і наказа Головдержслужби є ряд положень чинного Закону № 3723 , які також пов’язані з етикою державної служби. Це, наприклад, стаття 17 «Присяга державних службовців». Присягу приймають державні службовці, які вперше зараховуються на державну службу, і її можна розглядати як один із засобів забезпечення законності й етичності в діяльності державних службовців. Вступаючи на посаду, державний службовець обіцяє «суворо дотримуватися Конституції та законів України».
Новий Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889-VIII (далі — Закон № 889) не містить детального врегулювання засад етичної поведінки державного службовця. Водночас ст. 4 цього Закону, зокрема, визначено такі принципи державної служби:
верховенства права — забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави;
законності — обов’язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
професіоналізму — компетентне, об’єктивне і неупереджене виконання посадових обов’язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професійної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону;
патріотизму — відданість та вірне служіння Українському народові;
доброчесності — спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень.
Щодо недопущення наявності конфлікту між публічними і особистими інтересами.
Відповідно до Закону № 1700:
потенційний конфлікт інтересів — наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень;
реальний конфлікт інтересів — суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
Що мали на увазі розробники Загальних правил, використовуючи термін «публічний інтерес», залишається загадкою!
Ще одна «цікава» новела — вимога для посадовців 1, 2 категорій «ведення обліку телефонних розмов та особистих зустрічей з представниками політичних партій, народними депутатами України, суб’єктами господарювання або їх уповноваженими особами, а також надання інформації про такі розмови та зустрічі у порядку, встановленому законодавством про доступ до публічної інформації».
Як її втілити — не зрозуміло. За якою формою і де вести облік телефонних розмов? Який вигляд цей облік має мати: електронний реєстр чи паперовий журнал? Облік особистих зустрічей вести окремо чи разом з розмовами? Що, власне, буде «порушенням»: відсутність реєстру контактів чи ненадання інформації через «склероз»? Те саме — з обліком майна.
З урахуванням зазначеного вище виникає ще одне запитання стосовно визначених у Правилах категорій держслужбовців. Система розподілу посад на 1-7 категорії, передбачена чинним Законом № 3723, з 01.05 буде змінена! Тож облік розмов, зустрічей і майна посадовці мають вести лише до 01.05.2016 р.?
З урахуванням зазначеного констатуємо, що виконання урядових Правил поведінки порушує перед державним службовцем ряд практичних питань.
Зокрема, що робити держслужбовцю, коли норми Конституції, законів та постанови Уряду вступають у протиріччя одна з одною? На нашу думку — дотримуватися норм ст. 10 Закону № 3723, тобто основних посадових обов’язків.
ОБМЕЖЕННЯ КРИТИКИ
Найбільш жваве обговорення у Правилах поведінки викликав зміст принципів лояльності державного службовця, зокрема, щодо утримання від будь-яких проявів публічної критики діяльності державних органів, їх посадових осіб.
Цю норму можна зрозуміти так: варто утриматися від публічної критики системи, якщо перебуваючи на держслужбі ви є складовою частиною цієї системи, незалежно від місця в ієрархії.
Але тут виникає питання стосовно керівників державних підприємств!
Стаття 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. № 794-VII визначає повноваження Уряду у відносинах з державними господарськими об’єднаннями, підприємствами, установами та організаціями.
Враховуючи її зміст, можна констатувати, що «Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону державні господарські об’єднання, підприємства, установи та організації, зокрема для здійснення окремих функцій з управління об’єктами державної власності. Кабінет Міністрів України затверджує положення та статути державних господарських об’єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників і заступників керівників, застосовує до них заходи дисциплінарної відповідальності.
Кабінет Міністрів України визначає методологію затвердження фінансових планів державних господарських об’єднань, підприємств, установ та організацій і обчислення обсягу доходів бюджету від управління державними корпоративними правами.
Кабінет Міністрів України відповідно до законодавства координує та контролює діяльність зазначених державних господарських об’єднань, підприємств, установ та організацій.
Керівники державних господарських об’єднань, підприємств, установ та організацій, утворених Кабінетом Міністрів України, несуть персональну відповідальність перед Кабінетом Міністрів України за результати роботи цих об’єднань, підприємств, установ та організацій, ефективне використання державного майна.»
Отже, як бачимо, відповідно до спеціального Закону керівники держпідприємств несуть лише відповідальність за результати діяльності доручених їм підприємств, що і має контролювати уряд.
Тож з урахуванням нововведень керівники держпідприємств теж ризикують опинитися «під пильним оком» тих, хто наглядатиме за дотриманням «обітниці мовчання» й утриманням від критики…
Але на нашу думку, згадані керівники мають, в першу чергу, у своїй діяльності дотримуватись Конституції і спеціальних нормативно-правових актів. Оскільки вони не є держслужбовцями, то на них розповсюджуються норми трудового законодавства.
Закономірне питання: що робити, коли виникатиме ситуація отримання незаконних доручень від керівника держоргану, чи не будуть кваліфікувати відмову від їх виконання як критику державного органу?
В цьому випадку можу порадити звернутися до ст. 10 чинного Закону № 3723: «Державний службовець повинен діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, державний службовець зобов’язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні — повідомити вищу за посадою особу.»
Відповідно до ч. 6 ст. 9 Закону № 889 державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов’язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення. Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов’язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення.
Якщо державний службовець виконав наказ (розпорядження), доручення, визнані у встановленому законом порядку незаконними, і не вчинив дій, зазначених у частині шостій цієї статті, він несе відповідальність за своє діяння відповідно до закону.
Керівник у разі отримання вимоги державного службовця про надання письмового підтвердження наказу (розпорядження), доручення зобов’язаний письмово підтвердити або скасувати відповідний наказ (розпорядження), доручення в одноденний строк.
У разі неотримання письмового підтвердження у зазначений строк наказ (розпорядження), доручення вважається скасованим.
За видання керівником та виконання державним службовцем явно злочинного наказу (розпорядження), доручення відповідні особи несуть відповідальність згідно із законом.
ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ
Відповідно до ст. 14 Закону № 3723 дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов’язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
Для окремих категорій державних службовців законом можуть бути визначені особливості визнання дисциплінарного проступку підставою для припинення державної служби. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:
попередження про неповну службову відповідність;
затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Стаття 62 нового Закону про державну службу встановлює обов’язки державного службовця щодо додержання службової дисципліни:
«1. Державний службовець зобов’язаний виконувати обов’язки, визначені статтею 8 цього Закону, а також:
1) не допускати вчинків, несумісних із статусом державного службовця;
2) виявляти високий рівень культури, професіоналізм, витримку і тактовність, повагу до громадян, керівництва та інших державних службовців;
3) дбайливо ставитися до державного майна та інших публічних ресурсів.
2. Державний службовець особисто виконує покладені на нього посадові обов’язки.»
За невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно зі ст. 65 Закону № 889 підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов’язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Дисциплінарними проступками, зокрема, є:
порушення Присяги державного службовця;
порушення правил етичної поведінки державних службовців;
вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
дії, що шкодять авторитету державної служби;
невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб.
Згодні, прийняті рішення треба виконувати, а не критикувати. Але до прийняття рішення будь-хто має право на власну точку зору. І має обов’язок, в інтересах громадян, свою точку зору обстоювати публічно.
Наостанок зазначимо таке.
Аналіз зарубіжного досвіду етизації державної служби показує, що в країнах розвиненої демократії з другої половини ХХ ст. впровадження засад етики державної служби стало пріоритетним напрямом адміністративних реформ.
Це випливає, зокрема, з досвіду упровадження і функціонування в європейських країнах цінностей, норм і стандартів, визначених в модельному Кодексі поведінки державних службовців, рекомендованому Комітетом Міністрів Ради Європи (додаток до Страсбурзької Рекомендації № R (2000/10), травень, 2000). Фактично це взірець для національних кодексів.
У 1989 р. конгрес США заснував управління державної етики як окрему установу в системі виконавчої влади. Керує ним директор, якого призначає на 5 років президент за порадою сенату та за погодженням з ним. Тут працює 85 співробітників. Управління державної етики забезпечує керування етичною програмою у виконавчій владі. Ця система є децентралізованою, кожна установа і відділення відповідають за виконання власних програм етики.
Повертаючись, до наших реалій, висловимо таку думку. Враховуючи те, що саме закони мають найвищу юридичну силу, урядове нововведення варто розглядати в контексті специфіки діяльності окремих професійних груп держслужбовців. Наприклад, СБУ, прокуратура, поліція, антикорупційне бюро діють на підставі спеціальних законів. Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування діють на підставі законів «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування». Якщо силові відомства при виявленні порушень законності повинні вживати заходів оперативного реагування й діяти, то органи місцевого самоврядування, які, до речі, не потрапили до Загальних правил, мають відповідні повноваження проводити засідання місцевих (сільських, селищних, міських, обласних) рад. Спірні питання можуть вирішуватися колегіально й прийматися шляхом голосування.
