ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон про запобігання корупції — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
У цій статті автори пропонують своє бачення орієнтовних підходів до визначення посад з підвищеним корупційним ризиком, що може бути використано уповноваженими підрозділами з питань запобігання та виявлення корупції державних органів та органів місцевого самоврядування при підготовці пропозицій Національному агентству з питань запобігання корупції для затвердження переліку таких посад.
За основу визначення поняття «корупційний ризик» автори статті взяли визначення, наведене в Аналітичному звіті щодо корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності публічної адміністрації в Україні 2009 року, підготовленому в рамках антикорупційного проекту UPAC, що впроваджується Радою Європи та фінансується здебільшого ЄС (Підтримка належного урядування: Проект протидії корупції). У ньому, зокрема, зазначається, що під корупційними ризиками для цілей цього дослідження пропонується розуміти правові, організаційні та інші фактори та причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави.
Отже, у цій статті під корупційними ризиками будемо розуміти правові, організаційні та інші фактори і причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупційні прояви у сфері діяльності відповідного органу влади, чи ситуації, які можуть виникати при виконанні особами, уповноваженими на виконання, функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняними до такої категорії особами, що припускають можливість для отримання неправомірної вигоди.
Доцільно до початку формування переліку посад з підвищеним корупційним ризиком в державному органі провести аналіз корупційних ризиків як у цілому в органі, так і в кожному структурному підрозділі, у тому числі:
визначити перелік функцій органу, при реалізації яких існують передумови для виникнення корупції (так звані корупційно-небезпечні функції);
визначити до кожної посади, пов’язаної з виконанням функцій держави, посадові обов’язки, які забезпечують реалізацію корупційно-небезпечних функцій;
виявити ситуації (умови, обставини, дії, події), які дають можливість посадовцю зловживати своїм службовим становищем щодо можливості отримання неправомірної вигоди як для себе, так і для інших осіб.
До посад з підвищеним корупційним ризиком належать посади, виконання посадових обов’язків за якими передбачає можливість виникнення корупційних ризиків у зв’язку із:
1) здійсненням постійного, тимчасового чи у відповідності із спеціальними повноваженнями:
— функцій представника влади;
— організаційно-розпорядчих функцій — здійснення керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форм власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів (начальники цехів, завідуючі відділами, лабораторіями, кафедрами), їх заступники, особи, які керують ділянками робіт (майстри, виконроби, бригадири тощо);
— адміністративно-господарських функцій — управління або розпорядження державним, колективним чи приватним майном (установлення порядку його зберігання, переробки, реалізації, забезпечення контролю за цими операціями тощо). Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, майстернями, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо;
2) наданням адміністративних послуг громадянам чи юридичним особам. Одним з найбільших корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг є можливість (а часто — вимушеність) особистого спілкування (контакту) приватної особи — споживача адміністративної послуги з посадовою особою органу, яка надає адміністративну послугу (вирішує справу по суті або готує проект рішення).
Наступним корупційним ризиком у цьому контексті є відсутність вибору в споживача послуги, способу звернення за адміністративною послугою. На законодавчому рівні щодо більшості адміністративних послуг відсутні будь-які альтернативні способи звернення, окрім безпосереднього звернення споживача до органу, який надає відповідну послугу.
Не менш значущим ризиком у сфері надання адміністративних послуг є загальна складність процедури надання багатьох адміністративних послуг. Внаслідок залучення до надання адміністративних послуг великої кількості органів (інстанцій), вимагання великої кількості документів особа-споживач часто ставиться в умови, коли майже нереально (або можливо лише за надзвичайних витрат часу та нервів) у легітимний спосіб отримати позитивний результат.
Також одним з корупційних ризиків є відсутність (погана доступність) інформації про процедуру отримання адміністративної послуги. На практиці обсяг інформації, яку можна отримати в приміщенні органу чи на його офіційному веб-сайті, суттєво відрізняється, і залежить в першу чергу від організаційних чинників та ініціативності керівництва органу.
Обмежений час прийому громадян, черги, невпорядкованість особистого прийому, брак комфорту тощо обмежують доступ до органу, який надає адміністративні послуги, та є в сукупності однією з перешкод на шляху надання споживачам адміністративних послуг. Все це «відлякує» приватних осіб та заохочує їх шукати неформальних контактів для збереження свого часу та нервів, а тому породжує ще один корупційний ризик.
У законодавстві, яке регулює порядок надання деяких видів адміністративних послуг, в окремих випадках встановлені необґрунтовано великі (тривалі) строки надання таких послуг, що є однією з підстав вчинення посадовцями, які надають ці послуги, корупційних правопорушень. При цьому зрозуміло, що більшість споживачів бажають отримати результат надання адміністративної послуги (адміністративний акт) у максимально стислі строки. Однак посадова особа державного органу, як склалася усталена практика, завершує розгляд питання в останні дні встановленого строку. У разі ж, коли необґрунтовані (занадто тривалі) строки надання адміністративних послуг закріплені у законодавстві, це стимулює навіть законослухняних громадян ініціювати або погоджуватись на «додаткову плату» за прискорення вирішення справи: або додаткові офіційні платежі за так звані «платні послуги», або ж «неофіційні» платежі посадовим особам. Тобто має місце корупційний ризик.
Наостанок слід зупинити увагу ще на одному корупційному ризику у сфері надання адміністративних послуг — це невпорядкованість питань оплати за адміністративні послуги, в тому числі встановлення додаткових «платних послуг» та «благодійних платежів». Встановлення додаткових «платних послуг», які надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, може мати своїм наслідком вчинення корупційних правопорушень. Хоча ці «послуги» не є обов’язковими, але приватній особі цього, як правило, не повідомляють. Натомість на практиці, навпаки, всіх приватних осіб фактично зобов’язують отримувати весь набір «платних послуг», але очевидно, що з використанням неформальних стосунків та за «додаткову винагороду» можуть звільнити окремих споживачів від таких «послуг»;
3) здійсненням контрольно-наглядових заходів.
Корупційність полягає в самій потенційній можливості здійснення або нездійснення цих повноважень, а також підставах і строках застосування цих заходів, які в переважній більшості віддаються на розсуд представників інспекційних чи наглядових органів. Тобто мова фактично йде про широкі дискреційні повноваження адміністративних органів.
Наступним корупційним ризиком при здійсненні державним органом контрольно-наглядових заходів є існування в окремих органах необґрунтованих повноважень щодо проведення перевірок «на місці» («на об’єкті»). Небезпека полягає в створенні об’єктивних або умисних перешкод (під час перевірок) у здійсненні діяльності — внаслідок вилучення необхідної документації або опечатування складів та приміщень, а отже, у необхідності сприяти «поблажливості» осіб, які здійснюють перевірку, тощо.
Велика різниця у визначенні найменшого і найбільшого розміру штрафів — ще один корупційний ризик. Більшість адміністративних органів за наслідками здійснення перевірок і виявлення певних порушень вимог законодавства мають право застосовувати адміністративні стягнення у вигляді штрафу. Традиційно штрафи у нормативних актах формулюються із зазначенням нижньої і верхньої меж допустимого розміру. Але на практиці велика різниця між розмірами встановленого в законі штрафу надає можливість цим органам неправомірно застосувати найменше чи найбільше стягнення, незважаючи на фактичне існування/відсутність пом’якшуючих чи обтяжуючих обставин. Зазначене призводить до вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень;
4) підготовкою та прийняттям рішень про розподіл бюджетних коштів, субсидій, міжбюджетних трансфертів. Серед корупційних ризиків у цьому контексті слід звернути увагу на: розпорядження бюджетними коштами у великому обсязі; можливість одноособового прийняття рішення щодо розподілу коштів; фінансування державних замовлень та дотацій; надання субсидій; придбання товарів, робіт, послуг на суму, що не потребує проведення процедури державних закупівель; визначення органом виконавців замовлень за рахунок бюджетних коштів з числа суб’єктів підприємницької діяльності;
5) управлінням державним чи комунальним майном. До корупційних ризиків у цій сфері можна, зокрема, віднести: незаконне списання товарно-матеріальних цінностей і майна на підприємствах, що підлягають приватизації, з метою зменшення їх вартості; встановлення заниженої плати в інтересах фізичних і юридичних осіб за оренду; можливість використання державного (комунального) транспорту для приватних інтересів;
6) здійсненням державних закупівель. До корупційних ризиків у сфері здійснення державних закупівель можна, зокрема, віднести такі як:
допущення до оцінки пропозицій конкурсних торгів учасників, які не відповідають кваліфікаційним критеріям та вимогам, встановленим у документації конкурсних торгів, зокрема надання ліцензій для виконання певних видів робіт;
порушення статті 39 Закону «Про державні закупівлі» в частині необґрунтованого застосування процедури закупівлі в одного учасника (переговорної процедури) без підтвердження наявності відповідних умов;
недотримання вимог Закону щодо прийняття замовником рішення про відмову учаснику в участі у процедурі закупівлі відповідно до частини першої статті 17 Закону при розгляді пропозицій конкурсних торгів;
7) зберіганням та розподілом матеріально-технічних ресурсів. Корупційними ризиками у цій сфері діяльності можуть бути: непрозорий розподіл ресурсів; відсутність чітких критеріїв при розподілу ресурсів.
