Відповідно до ст. 21 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII (далі — Закон), вступ на державну службу здійснюється шляхом призначення громадянина України на посаду державної служби за результатами конкурсу.
Порядку проведення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби присвячена глава 2 Закону, а також постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246 «Про затвердження Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби» (далі — Постанова). Варто зауважити, що у назві і тексті Постанови упущене уточнення «вакантної посади», яке є у назві згаданої глави Закону.
Здійснений аналіз Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246 (далі — Порядок) дозволяє вказати на певні проблемні моменти та корупційні ризики при його застосуванні, зокрема:
– пункт 10 Порядку визначає, що оголошення про проведення конкурсу на вакантну посаду державної служби оприлюднюється на офіційних веб-сайтах суб’єкта призначення та Нацдержслужби (за категорією «А») та на офіційних веб-сайтах державного органу, в якому проводиться конкурс, та Нацдержслужби (за категоріями «Б» і «В»). Крім того, передбачено, що «з метою широкого поширення інформації про вакансію така інформація може бути додатково оприлюднена на інших веб-сайтах або в засобах масової інформації». На нашу думку, доцільно п. 10 Порядку доповнити вимогою розміщувати оголошення про проведення конкурсу на відповідних дошках оголошень у приміщеннях державного органу. Це б дало можливість ознайомлюватись з інформацією про посадові обов’язки, умови оплати праці та вимоги до професійної компетентності кандидатів на посаду «споживачам послуг» державного органу — громадянам, які отримують адміністративні чи управлінські послуги у цьому державному органі;
– пункт 5 ч. 1 ст. 25 Закону і пп. 5 п. 18 Порядку, які повинні набрати чинності з 1 травня 2017 року, передбачають подання конкурсній комісії особою, яка виявила бажання взяти участь у конкурсі, посвідчення атестації щодо вільного володіння державною мовою. Однак не зрозуміло, хто і в який спосіб видаватиме згадане посвідчення. З огляду на це, вважаємо за доцільне запропонувати ввести до тестових завдань розділ із знання української мови (як варіант можна використати напрацьовану базу тестів, які використовуються у ЗНО), результати якого зможуть засвідчити рівень знань із вільного володіння державною мовою;
– згідно з п. 15 Порядку до роботи конкурсної комісії, окрім інших, можуть залучатися експерти у відповідній сфері. Крім того, п. 46 Порядку визначає, що «Комісія або конкурсна комісія може прийняти рішення про залучення експертів (не менше двох) у відповідній сфері для проведення оцінки відповідності окремим вимогам, які оцінюються за допомогою ситуаційних завдань. У такому разі оцінку (0-1-2) дає експерт. Така оцінка враховується членами Комісії або конкурсної комісії під час надання власної оцінки». Також, згідно з п. 50 Порядку «Співбесіду проводить конкурсна комісія. У разі потреби можуть бути присутні залучені експерти». Незважаючи на те, що Порядок відводить для експертів таку важливу роль у проведенні конкурсного відбору, у ньому відсутні вимоги до осіб, які можуть залучатися в якості експертів;
– не менш важливу роль у проведенні конкурсу Порядок відводить адміністратору. Зокрема, п. 17 Порядку визначає, що «Голова Нацдержслужби з числа працівників спеціального структурного підрозділу визначає особу, яка буде виконувати функції адміністратора під час проведення конкурсного відбору на посади державної служби категорії «А». Керівник державної служби, органу, в якому проводиться конкурс, визначає з числа працівників служби управління персоналом особу, яка буде виконувати функції адміністратора під час проведення конкурсного відбору на посади державної служби категорій «Б» і «В». У разі коли в державному органі служба управління персоналом утворена не як структурний підрозділ, функції адміністратора виконує спеціаліст з питань персоналу. Адміністратор несе персональну відповідальність за проведення письмових етапів конкурсу та за розголошення інформації, що стала йому відома під час проведення конкурсу. Адміністратор веде протокол засідання конкурсної комісії, оформляє відомості результатів конкурсу тощо». Зважаючи на важливість завдань, покладених на адміністратора пп. 35, 43, 47 Порядку, а також високий рівень корупційних ризиків при виконанні ним обов’язків, доцільно, на нашу думку, посилити відповідальність адміністратора;
– пункт 21 Порядку визначає, що «служба управління персоналом державного органу, в якому оголошено конкурс, проводить перевірку документів, поданих кандидатами, на відповідність встановленим законом вимогам у триденний строк з дня їх надходження та повідомляє кандидату про результати такої перевірки у той самий строк. Кандидати, документи яких не відповідають встановленим вимогам, до конкурсу не допускаються, про що їм повідомляє служба управління персоналом державного органу або спеціальний структурний підрозділ». На наш погляд, доцільно було б чітко зазначити, у який спосіб кандидат має бути повідомлений (шляхом надсилання рекомендованого листа; особисто під розпис тощо), щоб уникнути непорозумінь та зловживань;
– відповідно до п. 22 Порядку «для забезпечення максимальної прозорості проведення конкурсу на зайняття посад державної служби категорії «А» за згодою кандидатів може проводитися відеофіксація, якщо інше не передбачено законом. Для категорій «Б» і «В» за рішенням конкурсної комісії може проводитись аудіофіксація». На наш погляд, це не відповідає принципу прозорості (п. 9 ч. 1 ст. 4 Закону), з огляду на що пропонуємо запровадити обов’язкову відеофіксацію та аудіофіксацію незалежно від згоди кандидатів чи рішення конкурсної комісії на етапах 5 – 8, визначених пунктом 6 Порядку (проведення тестування та визначення його результатів; розв’язання ситуаційних завдань та визначення їх результатів; проведення співбесіди та визначення її результатів; проведення підрахунку результатів конкурсу та визначення переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата). Єдиним винятком щодо відео- та аудіофіксації має бути закритий конкурс (відповідно до п.п. 68 – 70 Порядку);
– відповідно до п. 28 Порядку, «перелік тестових питань затверджується Нацдержслужбою разом з Мін’юстом та оприлюднюється на її офіційному веб-сайті. Варіанти відповідей на тестові питання оприлюдненню не підлягають». На наш погляд, доцільніше було б зробити тестові завдання відкритими (разом із варіантами відповідей), а також постійно доповнювати і оновлювати базу тестів (варто збільшити кількість тестових завдань з кожного розділу із 100 до 500 чи більше). При цьому під час формування комп’ютерною програмою завдань для проведення тестування порядок розміщення варіантів відповідей повинен щоразу автоматично змінюватись. Це дасть можливість розмістити тести з варіантами відповідей на сайті Національного агентства України з питань державної служби (надалі — Нацдержслужба) та використовувати їх для самопідготовки особами, які бажають брати участь у конкурсах. Варто зазначити, що уже сьогодні на різних веб-сайтах розміщені оголошення про продаж відповідей на тести (наприклад – https://gudsweb.wordpress.com/), тому, на нашу думку, відкритість тестів дозволить зменшити рівень зловживань та корупційних ризиків. Завдання з розробки і оновлення тестових завдань доцільно покласти на Національну академію державного управління при Президентові України (далі — Національна академія) — вищий навчальний заклад, що здійснює науково-методичне забезпечення діяльності системи підготовки, перепідготовки, спеціалізації та підвищення кваліфікації державних службовців (відповідно до ч. 3 с. 48 Закону);
– потребує вдосконалення і система визначення результатів тестування, передбачена п. 34 Положення, зокрема доцільно, на наш погляд, визначити, що тестування оцінюється за 40-бальною шкалою (одна правильна відповідь дорівнює одному балу), а кандидат, який за тестування отримав менше 23 балів, є таким, що не пройшов тестування, та не може бути допущеним до наступного етапу конкурсу. Такий підхід дасть можливість більш об’єктивно оцінити та розрізнити (проранжувати) кандидатів, які вірно відповіли на 32 і 40 тестових завдань (за існуючим підходом різниці між такими відповідями немає – кандидати отримують 2 бали) чи на 24 і 31 тестове завдання (за існуючим підходом – це 1 бал);
– відповідно до п. 35 Порядку «за відсутності умов для проведення автоматизованого тестування (відсутність належної комп’ютерної техніки, відсутність інтернет-зв’язку та інших умов) тестування проводиться письмово». На наш погляд, у згаданому пункті варто навести вичерпний перелік ситуацій, коли можливе використання письмового тестування, бо дискреційна норма «та інших умов» може сприяти різного роду порушенням, у тому числі може містити корупційні ризики;
– пункт 39 Порядку визначає, що «до наступного етапу конкурсу допускаються кандидати, які надали правильні відповіді на більшу кількість тестових питань. Про дату і час проведення наступного етапу конкурсу кандидатів інформують додатково». На наш погляд, доцільно було б чітко зазначити, у який спосіб кандидат має бути проінформований (шляхом надсилання рекомендованого листа; особисто під розпис тощо), щоб уникнути непорозумінь та зловживань;
– відповідно до пункту 41 Порядку «ситуаційні завдання для категорії «А» затверджує Комісія». Зазначимо, що Порядок не визначає суб’єкта — розробника ситуаційних завдань для категорії «А». Крім того, відповідно до п. 42 Порядку «ситуаційні завдання для категорії «Б» розробляє та затверджує державний орган, в якому проводиться конкурс, з урахуванням специфіки та вимог до професійної компетентності кандидата, визначених в умовах проведення конкурсу». Вважаємо, що такий підхід має певні недоліки, зокрема, на практиці можливі ситуації, коли кандидат на посаду, працюючи у відповідному державному органі, є водночас і розробником ситуаційних завдань. Такий підхід порушує принцип забезпечення рівного доступу до державної служби (п. 7 ч. 1 ст. 4 Закону), оскільки особа, яка працює в державному органі, може мати доступ до розроблених цим же органом ситуаційних завдань. Тому доцільно, на нашу думку, визначити Національну академію розробником ситуаційних завдань для категорій «А» і «Б» (база яких повинна постійно оновлюватись та розміщуватись на сайті Нацдержслужби у відкритому доступі). Крім того, варто запровадити вимогу щодо виконання ситуаційних завдань з допомогою комп’ютерної техніки, оскільки на практиці комісія не завжди може об’єктивно оцінити текст, написаний «від руки» нерозбірливим почерком. Потребує вдосконалення також система оцінювання результатів розв’язання ситуаційного завдання (на наш погляд, варто оцінювати ситуаційні завдання за 40-бальною шкалою);
– згідно з п. 51 Порядку, для оцінювання кожної окремої вимоги до професійної компетентності на співбесіді використовується така система: 2 бали виставляється кандидатам, які відповідають вимозі; 1 бал виставляється кандидатам, які не повною мірою відповідають вимозі; 0 балів виставляється кандидатам, які не відповідають вимозі. На нашу думку, доцільніше було б оцінювати результати співбесіди для категорій «А» і «Б» у 20 балів, а для категорії «В» — у 60;
– відповідно до п. 52 Порядку «Визначення остаточних результатів конкурсу здійснюється у балах як середнє арифметичне значення індивідуальних оцінок». Як ми згадували вище, пропонуємо визначати остаточні результати за 100-бальною шкалою (для категорій «А» і «Б» — 40 балів за тестування, 40 балів за ситуаційне завдання і 20 балів за співбесіду; для категорії «В» — 40 балів за тестування і 60 балів за співбесіду). Такий підхід, на наш погляд, дасть можливість більш об’єктивно оцінити кожного кандидата та збільшить роль тестування і ситуаційного завдання у загальній оцінці для найвищих категорій державної служби;
– згідно з п. 53 Порядку «результати тестування, розв’язання ситуаційних завдань та проведеної з кандидатом співбесіди зберігаються у службі управління персоналом державного органу, де проводиться конкурс, а щодо кандидатів на посади категорії «А» — у спеціальному структурному підрозділі». Варто було б зазначити термін зберігання вказаних документів;
– відповідно до п. 55 Порядку «служба управління персоналом державного органу, в якому проводиться конкурс, та спеціальний структурний підрозділ надсилають кожному кандидату, який не пройшов етап конкурсу, письмове повідомлення». На нашу думку, доцільно у Порядку визначити термін, упродовж якого такі повідомлення мають бути надіслані, а також алгоритм подання і розгляду апеляцій кандидатами, які не пройшли етапу конкурсу;
– пункт 59 Порядку визначає, що «керівник державного органу, в якому проводився конкурс, забезпечує передачу Нацдержслужбі або її територіальному органу за місцем розташування державного органу інформації про переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата в електронній формі на відповідну електронну адресу не пізніше ніж протягом наступного робочого дня з дати підписання протоколу засідання конкурсної комісії». Проте у Порядку не визначений термін, упродовж якого комісія має скласти і підписати протокол. Не прописаний також алгоритм дій у разі відмови когось із членів комісії (одного чи кількох) підписати протокол;
– відповідно до п. 62 Порядку «другий за результатами конкурсу кандидат має право на призначення на таку посаду протягом одного року з дня проведення конкурсу, якщо така посада стане вакантною, а також у разі, коли переможець конкурсу відмовився від зайняття посади, складення Присяги державного службовця, виявлено обставини обмежень щодо призначення на посаду, визначених статтею 32 Закону України «Про державну службу», або йому відмовлено у призначенні на посаду за результатами спеціальної перевірки». Відкладене право другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття вакантної посади державної служби передбачене також ст. 29 Закону. Проте, ця норма, на наш погляд, містить корупційні ризики, зокрема, вона дозволяє провести «потрібного», але такого, що викликає застереження у ЗМІ чи протести громадськості, кандидата другим за результатами конкурсу (таким, що програв), продемонструвавши громадськості об’єктивність і прозорість, а пізніше, шляхом переговорів чи тиску на переможця конкурсу домогтися його звільнення з посади та уже без конкурсу призначити «потрібного» кандидата на цю посаду;
– частина друга п. 62 визначає, що «служба управління персоналом державного органу або спеціальний структурний підрозділ повідомляє другому за результатами конкурсу кандидату про те, що відповідна посада стала вакантною, протягом п’яти календарних днів з дня відкриття відповідної вакансії». На наш погляд, доцільно було б чітко зазначити, у який спосіб другий за результатами конкурсу кандидат має бути повідомлений (шляхом надсилання рекомендованого листа; особисто під підпис тощо), щоб уникнути непорозумінь та зловживань.
Таким чином, загалом позитивно оцінюючи підходи, закладені у ст. 21 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII щодо вступу на державну службу за результатами конкурсу, на підставі аналізу Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246, можна зробити загальний висновок про його недосконалість та необхідність внесення у нього змін і доповнень.
