Практичні підходи до управління корупційними ризиками при прийнятті кадрових рішень на публічній службі

ДОКУМЕНТИ СТАТТІ

Закон — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.

На сьогодні перед кожним державним органом, органом місцевого самоврядування стоїть завдання ефективно використовувати положення антикорупційного законодавства на практиці. При цьому всю сукупність його правових норм необхідно адаптувати таким чином, щоб вони реалізовувались у конкретному державному органі з урахуванням специфіки відповідних завдань та функцій, що стоять перед ним. Для цього повинні бути використані як правові інструменти, що безпосередньо випливають з національного законодавства, так і будь-які організаційні заходи, обсяг яких не обмежений.

Наразі відсутній єдиний підхід до організації роботи щодо управління корупційними ризиками при прийнятті кадрових рішень та надання допомоги в організації і здійсненні заходів щодо управління корупційними ризиками при прийнятті кадрових рішень на публічній службі (для цілей цієї статті публічна служба — державна служба та служба в органах місцевого самоврядування).

Метою даної статті є висвітлення основних підходів до управління корупційними ризиками при прийнятті кадрових рішень щодо їх мінімізації.

КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ І ДИСКРЕЦІЙНІ ПОВНОВАЖЕННЯ

Беручи до уваги частину першу статті 55 Закону, під поняттям корупційного ризику будемо розуміти сукупність факторів, що сприяє або може сприяти вчиненню корупційного правопорушення.

Важливою складовою діяльності із запобігання корупції є виявлення корупційних ризиків у функціонуванні відповідного державного органу чи органу місцевого самоврядування, їх мінімізація або повне усунення.

Залежно від рівня виникнення можна виділити такі корупційні ризики:

корупційні ризики на рівні нормативно-правового регулювання діяльності, які виявляються в нормативно-правових актах та/або їх проектах, що регламентують відносини в сфері прийняття кадрових рішень;

корупційні ризики безпосередньо на рівні практичної кадрової діяльності, які виявляються у практичній діяльності службових та посадових осіб.

Управління корупційними ризиками під час аналізу нормативно-правових актів здійснюється шляхом виявлення в них відповідних корупціогенних факторів, тобто факторів, що сприяють вчиненню корупційних правопорушень, які пов’язані, в першу чергу, з нечітким визначенням функцій, прав, обов’язків і відповідальності публічних службовців (для цілей цієї статті публічні службовці — особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування).

Найбільш розповсюдженим серед корупціогенних факторів є невиправдане встановлення чи надмірне розширення дискреційних повноважень, а саме прав і обов’язків публічних службовців, що дають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково зміст рішення або вибрати один з кількох варіантів прийняття рішень, передбачених нормативним актом.

В одних випадках коло питань, що входять до компетенції публічного службовця, а відповідно, і зміст його прав та обов’язків (право діяти чи утримуватись від певних дій), чітко визначено правовою нормою. В інших випадках таким особам надається свобода діяти на власний розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватись від дій) чи один із варіантів можливих рішень. Надане органу право діяти саме таким чином називається дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).

Сама по собі наявність дискреційних повноважень, визначених нормативно-правовим актом, не є ознакою його корупціогенності. В нормі права заздалегідь не можна передбачити всіх життєвих випадків і обставин. Тому вона залишає певний простір, який має заповнити орган, котрий застосовує норму.

Однак, дискреційні повноваження можуть суттєво підвищувати можливість суб’єктивного впливу публічного службовця на рішення, що приймається. Така особа, використовуючи дискреційні повноваження, зобов’язана передусім правильно оцінювати обставини у кожному конкретному випадку, і застосовувати до встановлених фактів діючі правові норми, не допускати при цьому зловживання владою. Основою мотивації такого вибору мають бути законність, обґрунтованість, доцільність, справедливість прийнятого рішення.

З метою визначення шляхів мінімізації дискреційних повноважень у нормативно-правових актах, що регламентують роботу органу, наведемо їх характеристику та порядок виявлення.

Дискреційні повноваження мають такі ознаки:

дозволяють органу (публічному службовцю) на власний розсуд оцінювати юридичний факт, внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини;

дозволяють на власний розсуд обирати одну із декількох, запропонованих у нормативно-правовому акті, форм реагування на даний юридичний факт;

надають можливість органу (публічному службовцю) на власний розсуд вибирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації;

дозволяють органу (публічному службовцю) обрати форму реалізації своїх повноважень — видання нормативного або індивідуально-правового акта, вчинення (утримання від вчинення) адміністративної дії;

наділяють орган (публічного службовця) правом повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у тому числі строк та послідовність їх здійснення;

надають можливість органу (публічному службовцю) на власний розсуд визначати спосіб виконання управлінського рішення, у тому числі передавати виконання прийнятого рішення підлеглим особам, іншим органам державної влади та місцевого самоврядування, встановлювати строки і процедуру виконання.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах такими способами:

за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо;

шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

шляхом надання права органу (особі) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів.

Таким чином, під час проведення дослідження нормативно-правових актів з метою виявлення в них дискреційних повноважень слід звернути увагу на ті з них, що регламентують порядок здійснення юридично значущих дій, спрямованих на вирішення індивідуального юридичного питання (реалізацію певних суб’єктивних прав чи виконання юридичних обов’язків), або виконання певної державної функції (видача ліцензії, формування реєстру, здійснення контрольної перевірки тощо). До таких нормативно-правових актів, зокрема, належать положення, інструкції, порядки тощо.

Аналіз потенційних корупційних ризиків у діяльності органів влади дає підстави виділити такі найбільш корупційно небезпечні сфери функціонування:

розміщення замовлень на поставку товарів, виконання робіт і надання послуг для державних потреб;

здійснення державного нагляду і контролю;

підготовка і прийняття рішень про розподіл бюджетних асигнувань;

організація продажу приватизованого державного майна, іншого майна, що належить державі, а також права на укладення договорів оренди земельних ділянок, що перебувають у державній власності;

ліцензування окремих видів діяльності, видача дозволів на окремі види робіт та інші аналогічні дії;

проведення експертизи та видача висновків;

порушення і розгляд справ про адміністративні правопорушення;

проведення розслідувань причин виникнення надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, аварій, нещасних випадків на виробництві, інфекційних і масових неінфекційних захворювань людей, тварин і рослин, заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу, майну громадян та юридичних осіб, державного майна;

реєстрація майна та ведення баз даних майна тощо.

Крім того, дискреційні повноваження можливо виявити у посадових інструкціях, де своєрідними корупційно небезпечними індикаторами будуть слугувати такі функціональні права і обов’язки:

право вирішального підпису;

підготовка та візування проектів рішень;

участь в колегіальних органах, які ухвалюють рішення;

складання акта перевірки, видача розпорядження про усунення порушень і контроль за усуненням виявлених порушень тощо;

безпосереднє ведення реєстрів, баз даних, що містять «комерційно» значиму інформацію.

Оцінка наявності дискреційних повноважень полягає у з’ясуванні питань:

1) на яких правових нормах ґрунтуються дискреційні повноваження:

чи відповідають дискреційні повноваження нормам Конституції України, актам вищої юридичної сили;

чи передбачена можливість встановлення дискреційних повноважень нормативно-правовим актом, що має вищу юридичну силу;

2) чи є дискреційні повноваження необхідними у цьому нормативно-правовому акті:

чи надаються дискреційні повноваження з метою максимального врахування особливостей врегульованих суспільних відносин;

чи можливо уникнути використання в нормативно-правовому акті дискреційних повноважень та чи не призведе це до зниження ефективності правозастосовчої діяльності;

чи відповідає обсяг наданих дискреційних повноважень характеру суспільних відносин, у рамках яких вони реалізуються, і статусу органу (особи), який реалізує ці повноваження;

3) які негативні правові наслідки можуть виникнути у разі зловживання дискреційними повноваженнями:

чи не зробить це неможливим або таким, що суттєво обтяжить реалізацію суб’єктивних прав фізичних та юридичних осіб;

чи не призведе це до можливості вільного тлумачення органом (особою) порядку реалізації своїх власних повноважень;

чи не призведе це до зволікання з прийняттям законного управлінського рішення;

чи не призведе це до виникнення додаткових правових чи організаційних обтяжень.

У разі виявлення дискреційних повноважень у нормативно-правовому акті особа, яка проводить правовий аналіз, зобов’язана сформулювати рекомендації щодо їх усунення.

Усунення таких виявлених корупціогенних факторів може здійснюватись шляхом:

внесення змін та доповнень до нормативно-правового акта з метою конкретизації його положень, що регламентують певні адміністративні процедури, їх спрощення або усунення перепон, що ускладнюють їх реалізацію;

включення норм, що дозволяють визначити відповідальних осіб, уповноважених на виконання тієї чи іншої державної функції або надання адміністративної послуги;

встановлення для працівників додаткових заборон, обмежень чи обов’язків, що попереджають корупційні схеми;

введення додаткових критеріїв оцінки якості ефективності та результативності службової діяльності;

уточнення обсягу службової діяльності конкретних осіб, уповноважених на виконання функцій держави;

інші заходи, що дозволяють знизити ризик виникнення корупційних відносин внаслідок неналежного визначення функцій, обов’язків, прав і відповідальності осіб, уповноважених на виконання правоохоронних функцій.

Регламентація адміністративних процедур дозволить знизити ступінь загрози виникнення передумов для вчинення корупційних правопорушень за рахунок:

зниження ступеня ризику відхилення від виконання обов’язків;

створення умов для здійснення належного контролю за процесом прийняття управлінських рішень, що при необхідності дозволяє коригувати помилкові рішення не чекаючи розвитку конфліктної ситуації;

забезпечення однакового здійснення функцій посадовими особами;

створення прозорої, відкритої моделі реалізації корупційно небезпечної функції;

дроблення адміністративних процедур на додаткові стадії з їх закріпленням за незалежними один від одного посадовими особами, що дозволить забезпечити їх взаємний контроль.

В якості заборон (обмежень), що ускладнюють реалізацію корупційних схем, пропонується застосовувати такі заходи:

перерозподіл функцій між структурними підрозділами всередині державного органу;

введення або розширення процесуальних форм взаємодії громадян (організацій) і посадових осіб, наприклад, використання інформаційних технологій як пріоритетний напрям для здійснення службової діяльності («єдине вікно», системи електронного обміну інформацією);

виключення необхідності особистого спілкування (взаємодії) посадових осіб з громадянами та організаціями;

скорочення кількості посадових осіб, які беруть участь в прийнятті управлінського рішення, що забезпечує реалізацію суб’єктивних прав і юридичних обов’язків;

оптимізація переліку документів (матеріалів, інформації), які громадяни (організації) зобов’язані надати для реалізації права;

скорочення термінів прийняття управлінських рішень;

встановлення чіткої регламентації способу і строків здійснення дій посадовою особою при здійсненні корупційно небезпечної функції;

встановлення додаткових форм звітності посадових осіб про результати прийнятих рішень.

КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ І КАДРОВІ РІШЕННЯ

Практична робота з прийняття кадрових рішень — це, в першу чергу, діяльність з прийняття управлінського рішення, яке стосується кадрових питань: прийняття на роботу, переміщення по службі, присвоєння чергового звання, застосування дисциплінарних стягнень та заохочень тощо. Кадрові рішення приймаються тільки на підставах, у межах повноважень та у способи, передбачені Конституцією України, Кодексом законів про працю України, іншими нормативно-правовими актами.

Кадрове рішення має відповідати певним загальним вимогам, які висуваються до управлінських рішень, та повинні бути:

обґрунтованими, об’єктивними, враховувати всі особливості ситуації, відповідати конкретним умовам, поставленим цілям і можливостям їх досягнення;

відповідати вимогам законодавчих актів, організаційно-розпорядчих документів органу влади, інструкцій і настанов;

прийматися у межах компетенції суб’єкта управління, тобто відповідати функціональним обов’язкам посадової особи, що їх приймає;

своєчасними (запізніле рішення, як і передчасне, знижує ефективність управління і може призвести до негативних наслідків);

результатом творчої роботи: рішення вимагає наукового підходу, має бути лаконічним і послідовним, зрозумілим для виконавця і не суперечити раніше прийнятим рішенням або виключати їх.

Крім того, письмові кадрові рішення повинні:

мати назву, номер, дату видання, підписи, штампи, печатки тощо;

бути юридично обґрунтованими, тобто містити посилання на конкретний законодавчий чи інший нормативний акт, на виконання якого вони видаються, його статті, частини, пункти тощо;

прийматися в установленому процедурному порядку, який регламентується відповідними нормативними актами.

Отже, кадрове рішення має відповідати зазначеним вище вимогам, оскільки таким чином визначається доцільність його прийняття.

Аналіз прийняття кадрових рішень у сфері управління, прийнятих органами влади, свідчить, що мають місце такі корупційні ризики:

недотримання обмеження щодо роботи близьких осіб;

недоброчесність поведінки;

виникнення конфлікту інтересів в підрозділах органу влади;

безконтрольність з боку керівництва в підрозділах органу влади;

недотримання обмеження щодо використання службового становища;

недотримання обмеження щодо одержання подарунків;

недотримання обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності;

недотримання обмеження щодо розголошення або використання в інший спосіб у своїх інтересах інформації, яка стала відома у зв’язку з виконанням службових повноважень.

Зазначені вище корупційні ризики за часом виникнення можна розподілити у три групи:

ризики, які пов’язані з підбором персоналу;

ризики, які з’являються в процесі діяльності;

ризики, пов’язані зі звільненням працівників.

Важливо! При прийнятті документів працівниками кадрових підрозділів від кандидата на посаду до органу влади слід звернути увагу на:

— наявність заповненої декларації про майно і доходи за минулий рік кандидата на посаду та членів його сім’ї, інформації, що міститься в ній;

— відомості про попередню роботу кандидата;

— відомості, наведені кандидатом в автобіографії;

— питання, пов’язані з трудовою і громадською діяльністю кандидата;

— причини переходу з однієї роботи на іншу, тимчасового непрацевлаштування;

— біографічну довідку;

— документи про освіту, у тому числі про повну вищу освіту, науковий ступінь, вчене звання, підвищення кваліфікації;

— інформацію про наявність корпоративних прав;

— результати спеціальної перевірки (у разі необхідності її проведення) або копію відповідної довідки, якщо спеціальна перевірка проводилася раніше;

— інформацію про працюючих у зазначеному органі близьких осіб.

При потребі кандидатом на посаду надаються пояснення з приводу важливих моментів особистого життя.

При прийнятті рішення щодо призначення на посаду керівника головного управління, департаменту, управління, відділу, іншого підрозділу, крім вивчення зазначених документів, слід приділити увагу ознайомленню з відомостями у довідці про стан справ в органі, підрозділі в установі, організації, підприємстві, представленій кандидатом з попереднього місця роботи.

Працівник кадрового підрозділу, отримуючи документи від кандидата на посаду до органу влади, повинен перевірити дотримання правил їх заповнення (автобіографії тощо), відповідність зазначених у них відомостей оригіналам документів.

Особа, яка призначається на посаду до органу влади, попереджається про відповідальність за корупційні правопорушення. Вказані попередження підписуються претендентом на посаду власноручно разом із поданням рапорту/заяви про призначення і зберігаються в його особовій справі.

Кандидат ознайомлюється з обмеженнями, пов’язаними з призначенням на посаду до органу влади, що є необхідною умовою при прийнятті на роботу.

При вивченні документів кандидата на посаду слід приділити особливу увагу з’ясуванню питань щодо наявності (відсутності) обставин, які перешкоджають перебуванню претендента на посаді, а саме:

забороні кандидату на посаду (у зв’язку із вчиненням цією особою корупційного діяння) займати посади в державних органах та їх апараті впродовж певного періоду часу або балотуватися на виборні посади в державні органи;

наявності непогашеної і не знятої у встановленому законом порядку судимості;

наявності підпорядкованості у кандидата на посаду у разі прийняття на службу безпосередньо особам, які є його близькими родичами.

Крім того, працівники органу влади не можуть мати у прямому підпорядкуванні близьких їм осіб або бути прямо підпорядкованими у зв’язку з виконанням повноважень близьким їм особам.

Працівники, які претендують на зайняття посад в органі влади, зобов’язані повідомити керівництво підрозділу, на посаду в якому вони претендують, про працюючих у цьому підрозділі близьких їм осіб.

У разі виникнення обставин, а саме спільної роботи близьких осіб, вживаються заходи щодо усунення таких обставин у п’ятнадцятиденний строк.

Якщо в зазначений строк ці обставини добровільно не усунуто, відповідні особи або близькі їм особи в місячний строк з моменту виникнення обставин підлягають переведенню в установленому порядку на іншу посаду, що виключає пряме підпорядкування.

У разі неможливості такого переведення особа, яка перебуває у підпорядкуванні, підлягає звільненню із займаної посади.

Перед формуванням особової справи претендента на посаду до органу влади слід також перевірити наявність на цього працівника (у випадку звільнення його у минулому) справи в поточному архіві. Якщо така справа є, то, передусім, необхідно ознайомитися з датою й причиною звільнення працівника (про це в особовій картці робиться відповідний запис), вивчити матеріали особової справи під час призначення кандидата на посаду, який вже перебував на публічній службі.

Залежно від посади, на яку претендує особа, за рішенням керівника відповідного органу влади визначаються посадові особи, які мають провести співбесіди з претендентом при призначенні його на відповідну посаду.

У ході співбесіди мають обговорюватися питання щодо особливостей роботи претендента на попередньому місці його роботи, з’ясовується, чому саме він бажає працювати на відповідній посаді, рівень професійних знань, фаховий досвід, ставлення до праці, характер сімейних стосунків, особливості світогляду, моральні установки. Співбесіда має проходити в умовах неупередженості, виключаючи прояви суб’єктивізму.

З метою здійснення контролю за дотриманням публічними службовцями антикорупційного законодавства у службових відносинах з громадянами, представниками підприємств, установ та організацій слід особливу увагу звертати на з’ясування питань:

— дотримання етики службової поведінки. Етично-психологічні аспекти та соціально-правові фактори мають досить великий вплив на сумлінність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, при виконанні останніми посадових обов’язків, оскільки службовець завжди приймає рішення, у першу чергу, на підставі власного досвіду, психологічного ставлення до виконуваної роботи, а також ґрунтуючись на особистих переконаннях і персональному соціально-матеріальному становищі. Необхідно додати, що керівники повинні демонструвати та заохочувати етичну поведінку, зокрема, шляхом створення адекватних умов роботи, надання дієвої оцінки показників роботи. До того ж, зазначимо, що під час добору осіб на відповідні посади одним із вагомих критеріїв є, зокрема, така моральна риса, як доброчесність;

— наявність у публічного службовця конфлікту інтересів. Одним із способів управління, профілактики та мінімізації корупційних ризиків є запобігання та врегулювання конфлікту інтересів — ситуації, при якій особиста зацікавленість (пряма або непряма) публічних службовців впливає або може вплинути на об’єктивне виконання ним посадових обов’язків і при якій виникає або може виникнути протиріччя між особистою зацікавленістю працівника і законними інтересами громадян, організацій, суспільства, що в підсумку може призвести до заподіяння шкоди інтересам держави. Водночас, заходи з запобігання конфлікту інтересів мінімізують можливість одержання публічним службовцем при виконанні ним посадових обов’язків доходів (безпідставного збагачення) у грошовій або натуральній формі, доходів у виді матеріальної вигоди безпосередньо для працівника, членів його сім’ї, інших осіб, а також для громадян або організацій, з якими службовець пов’язаний фінансовими або іншими зобов’язаннями;

— наявність корупційних ризиків, пов’язаних з безконтрольністю керівництва органу влади та його підрозділів. Виникненню та процвітанню корупції сприяють у тому числі недоліки управління та контролю в органі влади, які б мали охоплювати не лише питання строків переміщення документації між виконавцями та різними установами, а й питання трудової дисципліни, аналізу корупційних «прихованих можливостей» посад та розробки дієвих методів боротьби з цим явищем тощо. Тому відсутність контролю з боку керівництва органу влади за діяльністю публічних службовців є ще одним корупційним ризиком. З метою недопущення виникнення цього ризику, керівництвом органу влади, керівниками його підрозділів органу має здійснюватися належний контроль за діяльністю підлеглих;

— дотримання обмежень і заборон, передбачених антикорупційним законодавством. Такими обмеженнями та заборонами,зокрема, є:

обмеження щодо використання службового становища;

обмеження щодо одержання подарунків;

запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними;

обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності.