ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
КЗпП — Кодекс законів про працю в Україні.
Закон № 280 — Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 р. № 280/97-ВР.
Закон № 2493 — Закон України від 07.06.01 р. № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування».
Закон № 889 — Закон України «Про державну службу» від 10.12.15 р. № 889-VIII.
УМОВНІ СКОРОЧЕННЯ
ОМС — орган місцевого самоврядування.
ОТГ — об’єднана територіальна громада.
Для відповіді на вказане запитання спочатку необхідно з’ясувати поняття дисциплінарної відповідальності, умови, складові та механізм її застосування.
ЩО ТАКЕ ДИСЦИПЛІНАРНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ?
Досліджуючи питання дисциплінарної відповідальності, спочатку необхідно зазначити, що вона є одним із видів юридичної відповідальності, яка встановлена законодавством за протиправну поведінку працівника.
Так, за протиправне невиконання чи неналежне виконання своїх трудових обов’язків особа повинна нести відповідальність, передбачену нормами законодавства про працю. Підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок. Хоча до цього часу відсутнє законодавче визначення поняття «дисциплінарний проступок» (на відміну від поняття «злочин» та «адміністративне правопорушення»), в теорії трудового права дисциплінарний проступок визначається як винне протиправне невиконання чи неналежне виконання працівником своїх трудових обов’язків.
Дисциплінарному проступку, як і будь-якому іншому протиправному діянню, притаманна класична єдність суб’єктивних та об’єктивних ознак, сукупність яких у теорії права називають складом правопорушення, а саме суб’єкт, суб’єктивна сторона, об’єкт, об’єктивна сторона.
Суб’єктом дисциплінарного проступку є фізично осудна особа, яка перебуває у трудових правовідносинах (працівник) та вчинила дисциплінарний проступок. Суб’єкти розподіляються на суб’єктів загального та спеціального права. На перших поширюються загальні норми про дисципліну (Кодекс законів про працю України, правила внутрішнього трудового розпорядку тощо), а на других — спеціальні (закони, статути тощо). Отже,
спеціальним суб’єктом дисциплінарного проступку є фізично осудна особа, яка перебуває у трудових правовідносинах (службовець) та вчинила дисциплінарний проступок, суб’єктом якого може бути лише певна особа.
Посадові особи ОМС належать до спеціальних суб’єктів.
Загальним об’єктом дисциплінарного проступку є суспільні відносини, що виникають у процесі спільної праці, врегульовані нормами трудового права.
Безпосереднім об’єктом порушення трудової дисципліни можуть бути окремі елементи внутрішнього трудового розпорядку (наприклад, трудові обов’язки).
Суб’єктивною стороною дисциплінарного проступку є вина, тобто психічне ставлення працівника або службовця до вчинюваної дії чи бездіяльності та її наслідків, виражене у формі умислу або необережності.
Умисел означає, що особа усвідомлювала протиправний характер своєї поведінки (дії або бездіяльності), передбачала її шкідливі наслідки і бажала їх настання або свідомо припускала їх настання.
Необережність означає, що особа усвідомлювала протиправність своєї поведінки (дії або бездіяльності), передбачала її шкідливі наслідки, проте легковажно розраховувала на їх відвернення або не передбачала, хоча повинна була і могла їх передбачити.
Об’єктивна сторона дисциплінарного проступку складається з протиправної поведінки суб’єкта, шкідливих наслідків та причинного зв’язку між ними. Протиправною є дія або бездіяльність особи, яка порушує вимоги законодавства про працю, локальних актів, наказів або розпоряджень роботодавця, що встановлюють трудові обов’язки працівника.
Особливістю притягнення до дисциплінарної відповідальності є те, що цей вид відповідальності застосовується органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) працівника.
Увага! Працівники, які займають виборні посади, можуть бути звільнені тільки за рішенням органу, який їх обрав, і лише з підстав, передбачених законодавством (ч. 3 ст. 1471 КЗпП).
ВАЖЛИВО! Для виникнення дисциплінарної відповідальності необхідна сукупність трудових правовідносин та відносин службового підпорядкування.
Розглядаючи суб’єкта дисциплінарного правопорушення, слід пам’ятати, що при дисциплінарній відповідальності обов’язковою є службова підпорядкованість між особою, яка притягається до цього виду відповідальності, і особою, яка застосовує заходи дисциплінарної відповідальності, тобто суб’єктом дисциплінарного проступку є член визначеного колективу, а суб’єктом контролю та примусу — власник, уповноважений ним орган, безпосередній чи вищий за рівнем керівник.
ЧИ Є ГОЛОВА ОТГ СУБ’ЄКТОМ ДИСЦИПЛІНАРНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ?
Відповідно до ст. 12 Закону № 280 — голова об’єднаної територіальної громади є виборною посадовою особою місцевого самоврядування.
Довідково.
Згідно з ч. 1 ст. 12 Закону № 280 сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Згідно з ч. 2 ст. 12 вказаного Закону сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
Розділ VI «Відповідальність за порушення законодавства про службу в органах місцевого самоврядування» Закону № 2493 так само не передбачає можливості притягнення посадової особи до дисциплінарної відповідальності.
У свою чергу, ст. 23 Закону № 2493 визначено, що особи, винні у порушенні законодавства про службу в ОМС, притягуються до цивільної, адміністративної або кримінальної відповідальності згідно із законом. Як бачимо, дисциплінарна відповідальність у цьому переліку відсутня.
Слід зауважити, що серед основних принципів служби в ОМС, які закріплені у ст. 4 цього ж Закону, передбачено принцип персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків.
І нарешті, лише у ст. 19 Закону № 2493, серед іншого, передбачається, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування, пов’язаних із службою в ОМС, забезпечуються у порядку, передбаченому законом. Однак до цього часу такий порядок законодавчо не визначений.
Як бачимо, законодавство з цього питання є незлагодженим. Ніби законодавець і згадав про дисциплінарну відповідальність і принцип такий передбачив, однак далі цього не пішов. Жодного механізму застосування цього виду відповідальності до такого спеціального суб’єкта, як посадова особа місцевого самоврядування, в законодавстві не встановлено. Більш того, в законодавстві щодо місцевого самоврядування не передбачено спеціальних дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватися до посадових осіб ОМС, як це, наприклад, передбачено у ст. 66 Закону № 889 (ср. ). А тому до посадових осіб ОМС можуть застосовуватися лише загальні дисциплінарні стягнення, передбачені ст. 147 КЗпП: догана та звільнення.
Так само відсутній і перелік дисциплінарних проступків, за які може притягатися посадова особа місцевого самоврядування. З огляду на вказане, бачимо досить серйозну законодавчу невизначеність та численні правові колізії в питанні визначення змістовних та процедурних питань щодо притягнення голови ОТГ до дисциплінарної відповідальності.
Довідково.
Для аналізу наведемо норми Закону № 889, які чітко визначають підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності саме державних службовців, дають визначення дисциплінарного проступку та наводять перелік видів дисциплінарної відповідальності.
Так, згідно з ч. 1 ст. 65 Закону № 889 підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов’язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Згідно з ч. 2 ст. 65 Закону № 889 дисциплінарними проступками є:
1) порушення Присяги державного службовця;
2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;
3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;
4) дії, що шкодять авторитету державної служби;
5) невиконання або неналежне виконання посадових обов’язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;
6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;
7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;
8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;
9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;
10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;
11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;
12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;
13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп’яніння;
14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.
Згідно з ч. 1 ст. 66 Закону № 889 до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
На жаль, стосовно притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб ОМС таких чітких норм, закріплених у спеціальному законі, немає.
Одним із ключових моментів для визначення можливості притягнення голови ОТГ до дисциплінарної відповідальності є особливості порядку набуття цього статусу. Як вже було зазначено вище, відповідно до ч. 2 ст. 12 Закону № 280 голова ОТГ обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі.
Голова ОТГ не призначається, а саме обирається! А це говорить про те, що в цих правовідносинах відсутній суб’єкт призначення — орган чи посадова особа, яка призначає на посаду і яка в подальшому може застосувати заходи дисциплінарної відповідальності.
Підсумовуючи наведене, слід констатувати, що, безумовно, голова ОТГ є суб’єктом дисциплінарної відповідальності, про те законодавчо не визначено суб’єкта, який міг би накласти дисциплінарне стягнення чи притягти голову ОТГ до дисциплінарної відповідальності.
ЧИ МОЖЛИВО ВПЛИНУТИ НА БЕЗВІДПОВІДАЛЬНОГО ГОЛОВУ ОТГ?
Виходячи з того, що голова ОТГ не призначається на посаду, як певні інші посадові особи ОМС, ніхто не може застосувати до нього заходи дисциплінарної відповідальності (ані догану, ані тим паче звільнення).
Згідно з ч. 6 ст. 42 Закону № 280 при здійсненні наданих повноважень голова ОТГ є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним — перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади — також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Голова ОТГ щорічно звітує раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами ради ОТГ.
Крім іншого, передбачається, що голова ОТГ не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради голова ОТГ зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.
Говорячи про відповідальність, треба зауважити, що Закон № 280 наводить підстави дострокового припинення повноважень голови ОТГ. Такими, зокрема, є:
| його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови |
| припинення громадянства |
| набрання законної сили обвинувальним вироком cуду щодо нього |
| набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування |
| відкликання з посади за народною ініціативою |
| визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер смерть |
| порушення Конституції або законів України, прав і свобод громадян, незабезпечення здійснення наданих йому повноважень |
Тож притягнути голову ОТГ до дисциплінарної відповідальності не вдасться, законодавець передбачив лише випадки дострокового припинення ним повноважень. А це вже тема іншої статті.
