ДОКУМЕНТИ СТАТТІ
Закон № 1700 — Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII.
КОНФЛІКТ ІНТЕРЕСІВ: ЗАКОНОДАВЧЕ ВИЗНАЧЕННЯ
Насамперед слід зазначити, що конфлікт інтересів в юридичному аспекті є проявом корупції. Базовим документом міжнародного права у сфері запобігання і протидії корупції є Конвенція ООН проти корупції, прийнята резолюцією № 58/4 Генеральної Асамблеї від 31.10.2003 р. (далі — конвенція). Вона ратифікована Законом України від 18.10.2006 р. № 251-V «Про ратифікацію Конвенції Організації Об’єднаних Націй проти корупції» і набрала чинності для України 01.01.2010 р. Відповідно до ч. 4 ст. 7 «Публічний сектор» Конвенції встановлено, що кожна держава-учасниця прагне, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, створювати, підтримувати й зміцнювати такі системи, які сприяють прозорості й запобігають виникненню конфлікту інтересів.
Крім того, також важливими міжнародно-правовими документами антикорупційної спрямованості є:
1) Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб;
2) Модельний кодекс поведінки державних службовців.
Більше того, ці документи мають рекомендаційний характер і слугують орієнтирами для розвитку національного законодавства у сфері запобігання корупції в цілому та врегулювання конфлікту інтересів зокрема. При цьому вони виступають цінними методичними джерелами при застосуванні вітчизняного антикорупційного законодавства.
Головним національним нормативно-правовим актом у цьому питанні є Закон № 1700-VII «Про запобігання корупції». В цьому контексті слід згадати Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 р. № 2493-III, відповідно до ст. 121 якого посадові особи місцевого самоврядування зобов’язані дотримуватись правил запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, передбачених Законом № 1700.
Відповідно до Закону № 1700 розмежовуються 2 види конфлікту інтересів — потенційний та реальний, крім цього, вказаний законодавчий Акт ще передбачає поняття «приватного інтересу». Давайте спершу визначимось із цими поняттями, а потім перейдемо до їх аналізу.
Так, згідно із ч. 1 ст. 1 Закону № 1700 реальний конфлікт інтересів — суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
Потенційний конфлікт інтересів — наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.
У цьому аспекті доречним буде доповнити визначення реального конфлікту інтересів висновком науково-правової експертизи Ради науково-правових експертиз при Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України від 29.04.2016 р. № 126/50-е (ср. ). Отже, реальний конфлікт інтересів слід розуміти так: за його наявності існуюча суперечність між наявним приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями безпосередньо впливає (вплинула) на об’єктивність або неупередженість прийнятих рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень.
Для визначення факту конфлікту інтересів необхідно встановити таке:
— чи наявний конфлікт інтересів;
— чи суперечить він службовим чи представницьким повноваженням;
— чи впливає реально така суперечність на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень чи вчинення дій.
У свою чергу, щоб визначити, чи існує конфлікт інтересів, потрібно визначитись із трьома його об’єктивними компонентами:
| 1 | приватний інтерес |
| 2 | службове повноваження, представницьке повноваження |
| 3 | протиріччя між ними, що впливає на об’єктивність або неупередженість рішення, діяння службової особи |
1. Приватний інтерес — це будь-який майновий чи немайновий інтерес особи, у тому числі зумовлений особистими, сімейними, дружніми чи іншими позаслужбовими стосунками з фізичними чи юридичними особами, у тому числі ті, що виникають у зв’язку із членством або діяльністю в громадських, політичних, релігійних чи інших організаціях. Тобто це означає, що кожен службовець при виконанні своїх повноважень повинен брати до уваги увесь спектр своїх не лише правових (юридичних), а й соціальних (приватних) відносин, які зумовлюють виникнення майнового чи немайнового інтересу. Законом № 1700 не встановлюється заборон чи обмежень на наявність приватного інтересу (приватного життя), як такого. Йдеться про дотримання правил етичної поведінки службовця та відповідну оцінку приватних інтересів через призму можливого їх негативного впливу на об’єктивність прийняття рішень чи діянь службовця при реалізації своїх службових повноважень.
2. Службове повноваження, представницьке повноваження. Тут мається на увазі, що коло службових повноважень наводиться у посадових інструкціях, трудових договорах та законах України. У цьому контексті потрібно зазначити, що особа повинна розуміти обсяг своїх повноважень, визначених не лише одним договором чи інструкцією, а можливо, й іншими законами, у тому числі й антикорупційними.
3. Наявність протиріччя між інтересом та повноваженнями для реального конфлікту інтересу та можливість виникнення в майбутньому — для потенційного конфлікту інтересу. Наявність протиріччя встановлюється в кожному окремому випадку виконання доручення, розгляду листа, здійснення контрольного заходу тощо шляхом порівняння повноважень та існуючого в особи приватного інтересу із подальшим визначенням можливості (неможливості) такого інтересу вплинути на об’єктивність прийняття рішення, вчинення діяння службовою особою. Важливо розуміти, що конфлікт інтересів існуватиме у всіх випадках, коли в особи є чи настане в майбутньому приватний інтерес, здатний вплинути на об’єктивність рішення, і при цьому така службова особа не має дискреційних повноважень або будь-яких інших можливостей, що дозволяють надати комусь перевагу. Відсутність будь-якої складової означає відсутність конфлікту інтересу.
Увага! Без наявності хоча б одного з фактів із цієї сукупності конфлікт інтересів не виникає. Встановлення цих фактів має бути відображено в протоколі про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, та, відповідно, у постанові суду.
| Відповідно до Інформаційного листа «Щодо притягнення до адміністративної відповідальності за окремі правопорушення, пов’язані із корупцією» Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 22.05.2017 р. № 223-943/о/4-17 констатується, що голосування окремою особою само собою не може створювати безпосередній причинно-наслідковий зв’язок між її діями та юридичними наслідками у формі прийнятого рішення колегіальним органом (наприклад, зборами суддів відповідного суду). Те саме стосується й осіб, які здійснюють представницькі повноваження. Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 р. № 280 (далі — Закон № 280) утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу, внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск є виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад, тобто виборного колегіального органу, який наділений правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Те саме випливає з положень ст. 43 Закону № 280, які регламентують питання, що вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, тобто колегіальним органом. Інакше кажучи, у разі якщо, наприклад, депутат місцевої ради, який виконує свої повноваження у складі такого колегіального органу, голосує за включення самого себе до складу виконавчого органу міської ради та погодження призначення себе на посаду заступника міського голови, він одноособово не приймає такого рішення, таке рішення приймається колегіальним органом більшістю голосів. Відтак відсутній прямий і безпосередній причинно-наслідковий зв’язок між голосуванням та прийняттям рішення. |
Увага! Голосування депутата за формування виконавчого органу є його обов’язком, тобто участь у такому голосуванні є здійсненням депутатом його представницьких повноважень. Одночасно право депутата бути обраним до складу виконавчого органу прямо встановлене ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 р. № 93-IV. Із цього випливає, що право бути обраним до складу виконавчого органу є реалізацією представницьких повноважень депутата, а не здійсненням його приватного інтересу.
Разом з тим слід зазначити, що в разі якщо, наприклад, депутат місцевої ради голосує за погодження призначення особи, з якою пов’язаний родинними відносинами, до складу виконавчого органу, то реальний конфлікт інтересів у такому випадку може мати місце лише у випадку, коли при прийнятті такого рішення необхідно зробити вибір між особою, з якою депутат місцевої ради знаходиться у родинних стосунках, та іншим кандидатом.
ВИНИКНЕННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ
Отже, у попередньому розділі ми визначились із поняттям, видами та законодавством, що регулює конфлікт інтересів, тому далі доречно навести конкретні приклади конфлікту інтересів посадових осіб, що виникають на практиці. Ось деякі із них:
| 1 | повноваження приймати рішення щодо заохочення чи накладення стягнення стосовно фізичних чи юридичних осіб за наявності щодо них приватного інтересу |
| 2 | участь та голосування в комісії по відбору на посаду при розгляді кандидатури близьких осіб |
| 3 | здійснення посадовою особою контрольних функцій відносно організації, в якій близька особа володіє цінними паперами чи займає посаду |
| 4 | участь у засіданні тендерного комітету при розгляді пропозицій фізичних та юридичних осіб за наявності щодо них приватного інтересу |
| 5 | використання інформації, отриманої внаслідок виконання службових обов’язків, для отримання конкурентних переваг у комерційній діяльності |
| 6 | отримання нагород чи подарунків від осіб чи організацій, щодо яких посадовою особою здійснюються контрольні функції |
| 7 | участь у здійсненні функцій державного управління чи контролю стосовно пов’язаної організації (в тому числі пов’язаної в минулому до обіймання посади) |
При розгляді цього питання слід визначитись, як діяти у разі, якщо конфлікт інтересів виявлено. У зв’язку із цим слід дотримуватись певних установлених законодавством правил та алгоритму дій, які наведені нижче:
| 1 | повідомити безпосереднього керівника про виникнення конфлікту інтересів |
| 2 | не вчиняти дій та не приймати рішень в умовах конфлікту інтересів |
| 3 | вжити заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів: 1) самостійно за допомогою: — перегляду обсягу повноважень; — усунення від вчинення дій (обов’язків); — обмеження доступу до інформації; — переведення на іншу посаду; — звільнення; 2) за допомогою зовнішнього контролю через: — керівника; — Національне агентство з питань запобігання корупції |
Необхідно відзначити, що особливими випадками виникнення конфлікту інтересу серед інших органів виділяються саме органи місцевого самоврядування. Конфліктні ситуації можуть виникати на сесіях сільських, селищних, міських, районних чи обласних рад, тому нижче ми розглянемо випадки виникнення конфлікту інтересу, які характерні виключно для ОМС.
| 1 | голосування за надання матеріальних благ фізичним чи юридичним особам за наявності щодо них приватного інтересу (виділення земельних ділянок, передача в оренду комунального майна тощо) |
| 2 | голосування за умови праці щодо себе та близьких осіб |
| 3 | голосування за виділення коштів, надання пільг чи преференцій юридичним особам при наявності щодо них приватного інтересу (в тому числі комунальним підприємствам, якщо депутат є працівником цього КП) |
| 4 | голосування щодо призначення на посаду близьких осіб |
| 5 | участь представників місцевого самоврядування, їх близьких осіб та пов’язаних юридичних осіб у процедурах державних закупівель, що здійснюються ОМС |
ВИЯВЛЕННЯ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ В ОМС НА СЕСІЇ: АЛГОРИТМ ДІЙ
| 1 | письмово поінформувати постійну депутатську комісію, на яку покладено функції з врегулювання конфлікту інтересу |
| 2 | публічно оголосити про конфлікт інтересів із занесенням цієї інформації до протоколу (під час пленарного засідання сесії, засідання комісії, колегії тощо) |
| 3 | вжити заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів: — самостійно шляхом самовідводу щодо участі у розгляді питання; — за допомогою зовнішнього контролю у випадку, якщо неучасть особи призведе до втрати правомочності колегіального органу |
ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ
Отже, ми визначили випадки, коли може виникати конфлікт інтересів, та ознайомилися з алгоритмом дій при його виникненні. При цьому слід ще окреслити питання настання відповідальності при порушенні законодавства в частині конфлікту інтересів. Однак перш ніж перейти до аналізу поставленого питання, необхідно визначитись із питанням складення протоколу про адміністративне правопорушення, пов’язане із корупцією, оскільки адміністративна відповідальність є найчастішим видом відповідальності за порушення законодавства в частині конфлікту інтересів.
Так, протокол про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, складається уповноваженою на те посадовою особою, зокрема посадовою особою органів внутрішніх справ (Національної поліції) та Національного агентства з питань запобігання корупції (п. 1 ч. 1 ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КпАП), і повинен відповідати вимогам ст. 256 КпАП.
У разі коли протокол складено не уповноваженою на те особою або без додержання вимог, установлених ст. 256 КпАП, суддя зобов’язаний своєю постановою повернути протокол відповідному органу (спеціально уповноваженому суб’єкту протидії корупції, який склав протокол) для належного оформлення. При цьому постанова про направлення протоколу про адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, для належного оформлення (усунення недоліків) не підлягає апеляційному оскарженню.
Тепер перейдемо до розгляду видів відповідальності та покарання за порушення законодавства в частині конфлікту інтересів.
| Дисциплінарна відповідальність відповідно до ст. 65 Закону № 1700 | 1) неповідомлення про потенційний конфлікт інтересів (може бути застосовано залежно від конкретних обставин вчинення проступку та ступеня вини особи); 2) неповідомлення про реальний конфлікт інтересів та/або вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів, за умови, що судом на особу не накладено стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певними видами діяльності, пов’язаними з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або такою, що прирівнюється до цієї діяльності | 1) зауваження; 2) догана; 3) повідомлення про неповну службову відповідальність; 3) звільнення; 4) особливим видом відповідальності для посадових осіб ОМС є дострокове припинення повноважень |
| Цивільно-правова відповідальність відповідно до Цивільного кодексу України | вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів | відшкодування моральної та/або матеріальної шкоди |
| Адміністративна відповідальність відповідно до ст. 1727 КпАП | 1) неповідомлення особою у встановлених законом випадках та порядку про наявність у неї реального конфлікту інтересів; 2) вчинення дій чи прийняття рішень в умовах реального конфлікту інтересів; 3) за будь-яку із вищевказаних дій, вчинену особою, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за такі ж порушення | 1) штраф від 1700 до 3400 грн., а в разі застосування положень ч. 5 ст. 30 КпАП, то додатково із позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від шести місяців до одного року; 2) штраф від 3400 до 6800 грн., а в разі застосування положень ч. 5 ст. 30 КпАП, то додатково із позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від шести місяців до одного року; 3) штраф від 6800 до 13600 грн. з (обов’язковим) позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік |
Відповідальність за ст. 1727 КпАП
| 1 | правопорушення учиняється умисно |
| 2 | особа, яка його вчиняє, усвідомлює, що вона не повідомляє про наявність у неї реального конфлікту інтересів |
| або | |
| 3 | вчиняє дії чи приймає рішення в умовах реального конфлікту інтересів |
При цьому ст. 10 КпАП встановлює, що адміністративне правопорушення визнається вчиненим умисно, коли особа, яка його вчинила:
1) усвідомлювала протиправний характер своєї дії чи бездіяльності;
2) передбачала її шкідливі наслідки;
3) бажала їх або свідомо допускала настання цих наслідків.
Важливо! Відповідно до ч. 3 ст. 38 КпАП адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення може бути накладено протягом трьох місяців із дня виявлення, але не пізніше двох років із дня його вчинення.
Для визначення початку перебігу строку давності притягнення особи до адміністративної відповідальності за адміністративне правопорушення, пов’язане з корупцією, важливу роль відіграють як день вчинення, так і день виявлення правопорушення.
Будь-якого продовження перебігу строків накладення адміністративних стягнень законом не передбачено, тому в разі їх закінчення провадження у справі закривається.
Наприкінці статті нагадаємо про кримінальну відповідальність за порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.
Тут слід зазначити, що у випадках, коли приватний інтерес фактично призвів до прийняття правомірних або неправомірних рішень чи діянь, вони можуть розглядатися з точки зору наявності ознак таких корупційних злочинів, як «Зловживання службовим становищем» (ст. 364 Кримінального кодексу України), «Прийняття пропозиції, обіцянки або одержання неправомірної вигоди службовою особою» (ст. 368 Кримінального кодексу України) тощо, а не лише як «конфлікт інтересів».
